Предисловие

Предлагаемый учебник «Земельное право» написан после и на основе принятия, подписания 25 октября и вступления в действие 30 октября 2001 г. нового Земельного кодекса Российской Федерации, являющегося важным событием в развитии земельных отношений, призванного быть главным регулятором земельных отношений. Поэтому при изучении зе­мельного права — как учебной дисциплины, как науки, как отрасли пра­ва — важно уяснить предысторию Кодекса (хотя бы краткую), его веду­щее место в регулировании земельных отношений, способы преодоления возникающих проблем.

Предыдущий Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. содер­жал основные положения современной земельной и аграрной политики и реформы; с изменениями, внесенными Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г., ЗК 1991 г. продолжал действовать до XXI в. наряду с федеральными (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ) и региональными нормативными правовыми актами 90-х годов, яв­ляясь основополагающим актом земельного права.

Разработка и обсуждение проекта нового Земельного кодекса Россий­ской Федерации началась в 1992 г. и продолжалась в 1993-м и в после­дующие годы; в 1997—1998 гг. состоялись «круглые столы» при Прези­денте РФ с участием Правительства РФ и палат Федерального Собрания РФ, специалистов земельного права. Обсуждение проектов и точек зре­ния не давало положительных результатов в конце 90-х годов из-за раз­ных позиций законодательных и исполнительных органов, центра и ре­гионов, левых и правых. Послание нового Президента РФ 2000 г. содер­жало обращение о необходимости консолидации общества, принятия решения по узловым земельным вопросам и одобрения нового ЗК. Его принятие, пусть и с некоторыми изъятиями, например о землях сельскохозяйственного назначения, назрело.

Законопроект был разработан в Минэкономразвития России и одоб­рен Правительством РФ весной 2001 г. Позиции ведущих научных учре­ждений по многим вопросам проекта ЗК разошлись. Мотивы поддержки нового ЗК были в основном следующие:

конструктивное оказание помощи разработчикам и субъекту законо­дательной инициативы;

узаконение земельной реформы, ее концептуальных положений, в том числе равноправных форм собственности на землю;

обеспечение земельного правопорядка в стране;

учет общественного мнения и успокоение более 40 млн собственни­ков земли.

Положительное значение имеет ряд положений нового ЗК РФ, отра­жающихся на всем земельном праве. Это:

стабилизация состава земель, отнесения их к одной из семи основ­ных и оправдавших себя категорий по целевому назначению;

закрепление основ государственного управления земельными ресурса­ми (мониторинга, землеустройства, государственного земельного кадаст­ра, государственного, муниципального, производственного контроля, су­дебного рассмотрения споров);

^

закрепление и защита прав граждан (в том числе прав постоянного бессрочного пользования и пожизненного наследуемого владения);

разграничение полномочий между Федерацией и ее субъектами, му­ниципальными образованиями в соответствии с Конституцией РФ, со­гласно ст. 36 которой условия и порядок пользования землей определя­ются на основе федерального закона.

Осуществляется в современном российском земельном праве реше­ние главного вопроса — о соотношении частноправовых и публичных на­чал путем установления приоритета охраны земли как важнейшего ком­понента окружающей среды и средства производства в сельском и лес­ном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества; собственники распоряжаются землей свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде;

обеспечивается сочетание интересов общества с гарантиями каждого гражданина; немаловажное значение имеют 11 основных принципов зе­мельного законодательства в ст. 1 ЗК РФ.

Важно сосредоточить внимание — и на это направлен учебник — на проблемах их последующей конкретной реализации в соответствии с Гра­жданским и Земельным кодексами РФ. Согласно ст. 129 ГК РФ земли могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными спо­собами в той мере, в какой их оборот допускается законом о земле.

Иные концептуальные положения также имеют большое значение. Это — обеспечение единства судьбы земельного участка и прочно связан­ного с ним объекта, который следует судьбе участка, и наоборот; недопу­щение отказа в предоставлении участка в собственность для строительст­ва; регламентация процедур предоставления и изъятия земельного участ­ка; защита и гарантирование прав собственников на землю. Стимулируются третейские суды в области земельных отношений. Сохра­няются традиции российских земельных отношений и в то же время по­вышается современная роль суда.

На нынешнем этапе, после принятия нового Земельного кодекса РФ надо сосредоточить внимание не на его недостатках, а на изучении, ос­воении Кодекса, способах преодоления его пробелов, на правопримене­нии. Пробелы, повторы и противоречия, имеющиеся в ЗК, подлежат анализу и устранению правовыми средствами. Отсутствие регулирования оборота сельскохозяйственных земель должно быть восполнено с помо­щью специального федерального закона, проект которого активно гото­вится и уже обсужден на заседании Правительства РФ и в Государствен­ном совете РФ.

Немаловажное значение имеет научное комментирование земель­но-правовых положений: хотя теоретические правовые доктрины не яв­ляются самостоятельным источником права в России, мотивированное, подробно аргументированное изложение точек зрения и научных пози­ций не может не иметь своих последствий и не воприниматься судебной, арбитражной и административной практикой, в учебном процессе, при законопроектной и научной работе.

Обжалование в суд действий и решений, нарушающих земельные права и свободы граждан, например предусмотренное в ЗК, не может ис­ключать, по нашему мнению, возможности административного порядка рассмотрения земельных споров, предусмотренного в Федеральном зако­не 1993 г., ином федеральном законодательстве; надо исходить из того,

что не все граждане России освоили и любят судебные процедуры и за­частую предпочитают «мирное», административное рассмотрение земель­ных дел.

Точно так же дисциплинарная ответственность работников в случаях административной ответственности юридических лиц, где они работают, предусмотренная в ЗК, не исключает возможности привлечения этих ра­ботников к дисциплинарной ответственности и при отсутствии админист­ративной ответственности организации; иначе в области земельных отно­шений работодатель может остаться без возможностей дисциплинарного воздействия на нарушителей трудовой дисциплины, предусмотренного но­вым Трудовым кодексом РФ. Эти научные мнения, хоть и вдогонку при­нятому Кодексу, могут помочь его надлежащему действию в интересах обеспечения земельного правопорядка.

Возникает необходимость приведения в соответствие с ЗК РФ Градо­строительного, Лесного и иных кодексов и других федеральных законов и нормативных правовых актов РФ и субъектов РФ, также регулирую­щих земельные отношения, принятых в последние годы. Важна позиция Правительства РФ как главного субъекта законодательной инициативы, обеспечителя, согласно Конституции РФ, законности, в том числе в об­ласти земельных отношений, земельных прав и свобод граждан, охраны земельной собственности, в том числе федеральной, субъектов Федера­ции, муниципальной, частной, равным образом защищаемой.

Осознается необходимость не только критики, но и глубокого уясне­ния и проверки на практике достаточно сложных положений земельного права.

Учет законопроектной работы министерств и ведомств должен быть не только и не столько по количеству, но и по качеству актов, подготов­ленных в развитие и конкретизацию ЗК РФ.

Важно научное, профессиональное и общественное обсуждение и обеспечение проектов актов о дополнении и изменении актов в связи с принятием и реализацией требований ЗК РФ. Проблемы синонимии терминологии законов, достаточно известные ранее, возникают здесь особенно остро. Не следует спешить менять положения прежних актов, если они регулируют отношения аналогично новому ЗК РФ, но иными словами, сходными по смыслу. Готовить и принимать новые законы в этом направлении надо не спеша, дав поработать и показать себя в деле новому ЗК.

Разночтения земельного права с гражданским правом являются наи­более актуальными и важными. Право собственности на лес и древес-но-кустарниковую растительность на земельном участке, «если иное не установлено законом», предусматривается в гл. 17 ГК РФ. Но именно иное и предусмотрено в ЗК РФ. Здесь возникает ситуация, когда общие законы, регулирующие имущественные отношения, представлены ГК РФ; специальные законы представлены Земельным, Лесным, Водным ко­дексами, иными природоресурсными законами, которые согласно ст. 129 ГК РФ могут ограничивать оборот природных ресурсов и являют­ся, таким образом, приоритетными по отношению к специфическому имуществу — природным ресурсам.

Таким образом, в ГК РФ устанавливаются принципы гражданского имущественного оборота, а в природоресурсных законах — детали граж­данского оборота природных ресурсов. В случаях разночтений между

5

ними должен действовать, по нашему мнению, специальный закон — та­ково общепринятое правило права. Разумеется, надо учитывать уровень правоприменителей, которые могут запутываться в этих доктринах, а то и использовать их по своему усмотрению в своих интересах, что крайне нежелательно, а в условиях современного состояния Российской Федера­ции — и опасно. Там, где без этого не обойтись, следует приводить в со­ответствие друг с другом равноценные федеральные законы, например гл. 17 ГК РФ и ЗК РФ.

Все эти сложные вопросы земельного права не игнорируются в пред­лагаемом учебнике, но разъясняются, комментируются. Современный студент должен не только знать содержание и требования отрасли права, но и понимать возникающие в связи с ними трудности применения, знать способы их преодоления, учиться применению правовых норм в жизни, после получения диплома о высшем образовании.

Учебник составлен на основании государственных стандартов Миноб­разования России коллективом профессиональных авторов, известных своими работами. Это — Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (М.: Проспект, 2001, 2002); Земля и право: Пособие для рос­сийских землевладельцев (М.: Норма, 1997, 2001); Комментарий к земель­ному законодательству Российской Федерации (М.: Юринформцентр, 1998, 2000); Земельное право: Учебник для вузов (М.: Норма, 1999, 2001).

Составители учебника являются не только научными работниками Института законодательства и сравнительного правоведения при Прави­тельстве Российской Федерации, активными участниками законопроект­ной работы, но и преподавателями Государственного университета земле­устройства, Московской государственной сельскохозяйственной академии им. К. А. Тимирязева, Высшей школы экономики, Международного уни­верситета, апробировавшими свои разработки в учебном процессе веду­щих высших юридических учебных заведений страны.

Хочется надеяться, что концепция и замысел авторов, нацеленные на современное понимание российского законодательства, на надлежащее правоприменение и практическое обеспечение земельного правопорядка, найдут понимание студентов, аспирантов и преподавателей земельного права.

Руководитель авторского коллектива и ответственный редактор

С. А. Боголюбов