§ 4. ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА

Принципы отрасли права — это основполагающие начала, которыми руководствуются участники правоотношений. Особенностью принципов земельного права является их фиксация в отраслевом земельном зако­не — Земельном кодексе Российской Федерации.

Статья 1 Земельного кодекса РФ формулирует следующие основные принципы.

14

1.             Учет значения земли как основы жизни и деятельности человека,

согласно которому регулирование отношений по использованию и охра­

не земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природ­

ном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части приро­

ды, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства

в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяй­

ственной и иной деятельности на территории Российской Федерации,

и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собст­

венности и иных прав на землю.

Конституция Российской Федерации (ст. 9) придает земле и другим природным ресурсам значение основы жизни и деятельности российско­го общества. Поэтому Земельный кодекс и иные нормативные правовые акты, устанавливая нормы и требования рационального использования и охраны земель, учитывают ее особенности как природного объекта, со­ставной части природы, природного ресурса.

Предусматривая общие для всех обладателей земли (собственников, землепользователей, землевладельцев, арендаторов) права и обязанности по использованию земельных участков, Земельный кодекс формулирует соответствующие статьи таким образом, чтобы в их содержании присут­ствовали нормы о соблюдении экологических, строительных, санитар­но-гигиенических и иных специальных требований (подп. 3 п. 1 ст. 40), чтобы использование земель любой категории осуществлялось способа­ми, которые не должны наносить вред окружающей среде (ч. 1 ст. 42), чтобы проводились целенаправленные мероприятия по охране земель как природного объекта (ч. 4 ст. 42).

Если данный принцип устанавливает условие, чтобы при правовом ре­гулировании земельных отношений земля рассматривалась как недвижи­мое имущество, то из этого не следует, что все правовые нормы россий­ского законодательства о недвижимом имуществе обязательны и для регу­лирования земельных отношений. Так, не все нормы гражданского законодательства, и в частности Гражданского кодекса, о недвижимом имуществе могут применяться к регулированию земельных отношений, а только те, которые не противоречат Земельному кодексу. То же можно сказать и по вопросу объекта права собственности и иных прав на землю.

2.             Приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружаю­

щей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хо­

зяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества,

согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуще­

ствляются собственниками земельных участков свободно, если это не на­

носит ущерб окружающей среде.

Подпункт 2 статьи, провозглашая как принцип земельного законода­тельства приоритет охраны земли, имеет в виду необходимое ограниче­ние хозяйственной свободы пользователей земли в целях охраны окру­жающей среды. Это означает, что каждый обладатель земли (собствен­ник, землепользователь, землевладелец, арендатор), организуя свою хозяйственную деятельность на земле, должен, прежде всего, предусмот­реть конкретные эффективные меры по ее охране. Эти меры могут быть Разными, так как они устанавливаются в соответствии с особенностями самих земель и той или иной хозяйственной деятельности, находя отра­жение в соответствующих статьях Земельного кодекса.

15

3. Приоритет охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды дея­тельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье челове­ка, даже если это потребует больших затрат.

Принцип приоритета охраны жизни и здоровья человека при любой хозяйственной деятельности, связанной с использованием и охраной зе­мель, логично вытекает из первого и второго принципов. Но если со­блюдение первых двух принципов косвенно содействует охране жизни и здоровья людей, то третий принцип указывает на необходимость при­нятия таких специальных решений и выполнения таких действий, кото­рые прямо и непосредственно позволили бы обеспечить сохранение жиз­ни человека или предотвратить вредное воздействие на его здоровье при использовании земли. Гарантией соблюдения названного принципа слу­жит обращенная ко всем землепользователям обязанность нести необхо­димые затраты для достижения целей названного принципа, причем даже если эти затраты окажутся большими.

4.             Участие  граждан  и  общественных  организаций  (объединений)

в решении вопросов, касающихся их прав на землю, согласно которому

граждане Российской Федерации, общественные организации (объедине­

ния) имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация

которых может оказать воздействие на состояние земель при их исполь­

зовании и охране, а органы государственной власти, органы местного са­

моуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны

обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые

установлены законодательством.

Земельный кодекс предоставляет право гражданам и общественным организациям (объединениям) принимать участие в подготовке решений экологического содержания. При этом органы государственной власти и местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельно­сти обязаны обеспечить такое участие. Этот принцип, по сути, воспроиз­водит положения Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»1, который определяет права общест­венных объединений участвовать в выработке решений органов государ­ственной власти и органов местного самоуправления и способы их реа­лизации (ст. 17 и 27).

5.             Единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними

объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участ­

ками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением слу­

чаев, установленных федеральными законами.

В подпункте 5 провозглашено общеизвестное положение гражданско­го права: «принадлежность следует судьбе главной вещи». В данном слу­чае земельный участок часто рассматривается как «главная вещь», а все, что прочно связано с ним (здания, сооружения и т. д.), является его при­надлежностью. Однако ст. 35 ЗК РФ имеет в виду противоположную си­туацию, когда приобретение здания или сооружения влечет за собой пра­во на соответствующий земельный участок,

6.             Приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охра­

няемых территорий, согласно которому изъятие ценных земель сельско­

хозяйственного назначения, земель лесного фонда, занятых лесами пер­

вой группы, земель особо охраняемых природных территорий и объек­

тов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо

ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей

ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральны­

ми законами. Установление данного принципа не должно толковаться

как отрицание или умаление значения земель других категорий.

Реализация принципа сохранения особо ценных земель и территорий обеспечивается не только ст. 27, 30, 31, 32, 79, 94, 101 ЗК РФ, но и Фе­деральным законом от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях»1.

7.             Платность использования земли, согласно которому любое ис­

пользование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, ус­

тановленных федеральными законами и законами субъектов Российской

Федерации.

Земельный кодекс в ст. 65 под одним общим названием «Платность использования земли» понимает земельный налог и арендную плату за землю. Между тем правовая природа той и другой платы за землю имеет существенные различия. Земельный налог есть властное предписание го­сударства. От налога может освободить землепользователя только компе­тентный государственный орган, и то лишь на основании закона. Аренд-

' ная плата — предмет свободной договоренности сторон, заключающих договор аренды земельного участка. Средства от арендной платы посту­пают арендодателю в соответствии с условиями договора. Земельный на-

1 лог идет в государственный бюджет в тех суммах, которые установлены законом о плате за землю.

8.             Деление земель по целевому назначению на категории, согласно

которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлеж­

ности к той или иной категории и разрешенного использования в соот­

ветствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Принадлежность земель к той или иной категории (их по Земельно­му кодексу семь — ст. 7) предопределяет основное их целевое назначение и соответствующий правовой режим использования земель каждой кон­кретной категории (с учетом зонирования и разрешенного использова­ния). Отнесение земель к категориям и перевод их из одной в другую Производится компетентными органами власти и определяется ст. 8 ЗК РФ, но никак не самими пользователями земли.

9.             Разграничение государственной собственности на землю на собст­

венность Российской Федерации, собственность субъектов Российской

Федерации и собственность муниципальных образований, согласно кото­

рому правовые основы и порядок такого разграничения устанавливаются

федеральными законами.

Разграничение государственной собственности на землю на собствен­ность федеральную, субъектов Российской Федерации, муниципальных образовании — необходимое условие земельного строя страны. В настоя­щее время названное разграничение определяется Федеральным законом

16

1 СЗ РФ. 1995. №21. Ст. 1930.

СЗ РФ. 1995. №21. Ст. 1024.

/ .;'

17

от 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ «О разграничении государственной собст­венности на землю»1.

10.           Дифференцированный подход к установлению правового режима

земель, в соответствии с которым при определении их правового режима

должны учитываться природные, социальные, экономические и иные

факторы.

Без учета природных, социальных, экономических и иных факторов, влияющих на правовой режим земель, закон оказался бы безликим, не­определенным, а порядок использования и охраны земель был бы недифференцированным.

11.           Сочетание интересов общества и законных интересов граждан,

согласно которому регулирование использования и охраны земель осуще­

ствляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого

гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение при­

надлежащим ему земельным участком.

При регулировании земельных отношений применяется принцип раз­граничения действия норм гражданского законодательства и норм зе­мельного законодательства в части регулирования отношений по исполь­зованию земель, а также принцип государственного регулирования при­ватизации земли.

Статья 36 (ч. 2) Конституции РФ устанавливает, что владение, поль­зование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осу­ществляются их собственниками свободно. Вместе с тем в общественных интересах ст. 36 вводит ограничения хозяйственной свободы пользовате­лей земли, которые состоят в том, чтобы ими не наносился ущерб окру­жающей среде и не нарушались права и законные интересы иных лиц. Кроме того, Земельный кодекс в ряде статей обеспечивает сочетание ин­тересов общества и законных интересов граждан: при изъятии земель для государственных и муниципальных нужд, с одной стороны, удовлетворя­ются потребности государства и муниципальных образований в земле, с другой — гарантируется защита имущественных прав граждан в форме денежных компенсаций или предоставления другого равноценного зе­мельного участка взамен изъятого (ст. 60—63).

И наконец, устанавливается принцип разграничения действия норм гражданского и норм земельного законодательства при регулировании зе­мельных отношений. Суть этого разграничения состоит в том, что граж­данское законодательство устанавливает общие нормы регулирования имущественных отношений, в том числе и земельных, а земельное зако­нодательство устанавливает специальные нормы регулирования земель­ных отношений. Поэтому если есть специальная норма, содержащаяся в Земельном кодексе или в каком-либо другом нормативном правовом акте, решающая какой-то вопрос земельного права, то общая норма гра­жданского законодательства не может применяться.

Таковы основные принципы земельного права, названные в ст. 1 Зе­мельного кодекса, и их авторское (доктринальное) толкование. Но пере­чень этих принципов не является исчерпывающим, как отмечено в п. 2 ст. 1. Сравнительный анализ содержания других статей Земельного кодекса позволяет сформулировать ряд принципов земельного права, так

1051.

1 СЗ РФ. 2001. №27. Ст.

18

или иначе нашедших также отражение в других актах земельного законо­дательства и в юридической литературе по этому вопросу1.

Так, независимо от своих прав на землю в качестве собственника, го­сударство как суверен проводит и ряд принципов земельной политики, обеспечивающих рациональное использование и охрану земель. К этим

принципам относится:

принятие на государственный счет и осуществление работ по изу­

чению и картографированию земель, их госрегистрации, земле- и лесо­

устройству;

ведение государственного земельного кадастра;

создание служб со специальными функциями по оперативному

управлению в области рационального использования и охраны земель

(почв) и надзору за всеми пользователями земли;

плановость в использовании земель. Этот принцип выражается

в мероприятиях троякого назначения:

а)             изучение «спроса» на землю и ее распределение между претенден­

тами;

б)            резервирование земель для государственных и муниципальных

нужд будущих пользователей — с ограничением права застройки или

иных трансформаций земель, налагаемым на наличных пользователей.

Такое резервирование закрепляется в специальных документах типа гене­

рального плана города (поселка), проекта (схемы) планировки и застрой­

ки населенного пункта и др. Резервирование позволяет избежать излиш­

них потерь, неизбежных в случае земельных перепланировок;

в)             обеспечение комплексного использования полезных свойств земли.

Например, сельское и лесное хозяйство ведутся так, чтобы причинять

наименьший ущерб животному миру. Все виды хозяйственной деятельно­

сти на земле должны регулироваться так, чтобы свести к минимуму за­

грязнение поверхностных и подземных вод, обеспечить возможность для

законопослушных граждан использовать незастроенные земли в качестве

рекреационных территорий.

Все эти направления государственной земельной политики находят свое закрепление в законодательстве, в земельном праве в первую оче­редь, что имеет важное практическое значение.