§ 3. НОРМАТИВНЫЕ УКАЗЫ ГЛАВЫ ГОСУДАРСТВА И ИНЫЕ  ОДЗАКОННЫЕ АКТЫ

В условиях России основным источником земельного права, как и ос­тальных отраслей права, являются подзаконные нормативные акты. В них прежде всего входят указы Президента РФ, а также постановления Прави­тельства РФ, ведомственные акты, нормативные акты организаций и иные акты (к иным актам — источникам земельного права относятся акты субъ­ектов Федерации и органов местного самоуправления).

Главными подзаконными актами являются ука-

УКАЗЫ зы Президента России: подзаконными они счи-

ПРЕЗИДЕНТА РФ таются потому, что согласно ст. 90 Конституции РФ они не должны противоречить Конституции РФ и федеральным за­конам; главным среди подзаконных актов источником права они счита­ются потому, что согласно ст. 80 Конституции РФ Президент России оп-

1 Подробнее см.: Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации. М.: ИНФРА-М - НОРМА, 1997. 32

ределяет основные направления внутренней и внешней политики госу­дарства в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами.

Кроме того, основным видом подзаконных актов указы Президента считаются потому, что Президент является гарантом прав и свобод челове­ка и гражданина, обеспечивает согласованное функционирование и взаи­модействие органов государственной власти. Указы и распоряжения Пре­зидента РФ обязательны для исполнения на всей территории России.

Давая присягу, Президент РФ клянется «уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и защищать Конституцию Российской Федерации, верно служить народу» (эти положения присяги имеют непосредственное отношение к земельному праву, так как земель­ные права являются конституционными, основными, по поводу которых нередко высказывается озабоченность граждан).

В земельном праве указы Президента и актуальны и разнообразны, что объясняется значимостью и запутанностью земельных отношений, устарелостью некоторых частей земельного законодательства 1990-х го­дов, необходимостью оперативного восполнения пробелов в земельном регулировании1.

Неполный перечень указов Президента в области регулирования земель­ных отношений дает представление о месте этого вида источника права в формировании земельного права в последние годы. Оказавшими значи­тельное влияние на развитие земельных отношений можно считать указы:

О дополнительных мерах по наделению граждан земельными участ­ками от 23 апреля 1993 г. №480;

О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России от 27 октября 1993 г. № 1767 и от 24 декабря 1993 г. № 2287;

О налогообложении продажи земельных участков и других операций с землей от 7 декабря 1993 г. № 2118;

О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость от 11 декабря 1993 г. № 2130;

О праве собственности граждан и юридических лиц на земельные участки под объектами недвижимости в сельской местности от 14 февра­ля 1996 г. № 198;

О реализации конституционных прав граждан на землю от 7 марта

1996        г. № 337;

О государственной поддержке садоводов, огородников и владельцев личных подсобных хозяйств от 7 июня 1996 г. № 819 (изложение содер­жания приведенных указов дается в последующих главах, раскрывающих соответствующие институты земельного права);

0              гарантиях собственникам объектов недвижимости в приобретении

в собственность земельных участков под этими объектами от 16 мая

1997        г. № 485.

Следующими  источниками  земельного  права ПОСТАНОВЛЕНИЯ     в иерархии подзаконных актов являются поста-ПРАВИТЕЛЬСТВА      новления  Правительства  Российской  Федера­ции, которое осуществляет исполнительную власть в Российской Федера­ции. Акты Правительства принимаются на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента

1              Подробнее см.: Окуньков Л. А. Президент Российской Федерации. Консти­

туция и политическая практика. М.: Инфра-М — Норма, 1996.

33

РФ и являются обязательными к исполнению в Российской Федерации (ст. ПО и 115 Конституции РФ).

Среди предусмотренных в ст. 114 Конституции полномочий Правительст­ва РФ имеются и такие, которые относятся к регулированию и реализации земельных отношений, а именно: разработка и представление федерального бюджета и обеспечение его исполнения; осуществление управления феде­ральной собственностью; осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка.

Во исполнение своих полномочий Правительство РФ, осуществляя распорядительные функции, активно участвует в формировании земель­ного права. Об этом свидетельствует перечень актов Правительства, при­нятых в последние годы:

О мониторинге земель в Российской Федерации от 15 июля 1992 г №491;

О порядке ведения государственного земельного кадастра от 25 авгу­ста 1992 г. № 622;

Об утверждении Положения о порядке осуществления государствен­ного контроля за использованием и охраной земель в Российской Феде­рации от 23 декабря 1993 г, № 1365;

О проведении инвентаризации земель для определения возможности их предоставления гражданам от 12 июля 1993 г. № 659;

О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном ис­пользовании плодородного слоя почвы от 23 февраля 1994 г. № 140;

Об утверждении Положения о порядке установления границ земле­пользования в застройке городов и других поселений от 2 февраля 1996 г. № 105;

Об утверждении Федеральной целевой программы «Создание автома­тизированной системы ведения государственного земельного кадастра от 3 августа 1996 г. № 932;

О мерах по стабилизации экономического положения агропромышленно­го комплекса Российской Федерации в 1996 г. от 7 февраля 1996 г. № 135;

О мерах по обеспечению сельскохозяйственных товаропроизводите­лей минеральными удобрениями и химическими средствами защиты рас­тений в 1997 г. от 14 февраля 1997 г. № 166;

Об экономических условиях функционирования агропромышленного комплекса Российской Федерации в 1997 г. от 26 февраля 1997 г. № 224; О порядке определения нормативной цены земли от 15 марта 1997 г. № 131;

Вопросы Федеральной службы земельного кадастра от 18 июля 2000 г. № 537;

О государственной кадастровой оценке земель от 25 августа 1999 г. № 945;

О федеральной целевой программе «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999—2002 годы» от 26 июня 1999 г. № 694.

Как видно из приведенного перечня, Правительство России активно пыталось принимать оперативные меры по налаживанию и обеспечению земельного правопорядка.

К подзаконным актам относятся приказы, инст-

ВЕДОМСТВЕННЫЕ     рукции,   правила,   наставления,   принимаемые

АКТЫ    центральными органами исполнительной вла-

сти, к которым согласно Закону РФ о Правительстве РФ относятся ми-

34

нистерства, государственные комитеты и ведомства (Центральный банк. Федеральная служба безопасности, Федеральная пограничная служба, Росземкадастр, Росгидромет и др.).

Их акты регулируют отношения внутри системы своего ведомства, однако почти каждое из них обладает некими надведомственными, порой координационными функциями, которые и обусловливают значение ве­домственных актов как источников права не только для его сотрудников, но и для остальных граждан.

Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. «О системе федеральных ор­ганов исполнительной власти» Президент РФ в целях определения ра­циональной структуры федеральных органов и в соответствии со ст. 112 Конституции РФ установил, что в систему федеральных органов испол­нительной власти России входят министерства РФ (федеральные мини­стерства) и иные федеральные органы исполнительной власти: государст­венные комитеты РФ, федеральные службы России, российские агентст­ва, федеральные надзоры России.

Министерство РФ — федеральный орган исполнительной власти, про­водящий государственную политику и осуществляющий управление в ус­тановленной сфере деятельности, а также координирующий деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Мини­стерство возглавляет входящий в состав Правительства федеральный ми­нистр.

Государственный комитет РФ — федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий на коллегиальной основе межотраслевую коор­динацию по вопросам, отнесенным к его ведению, а также фукциональ-ное регулирование в определенной сфере деятельности. Государственный комитет РФ возглавляет председатель государственного комитета РФ.

Таким образом, для осуществления указанных задач федеральные ор­ганы исполнительной власти принимают нормативные акты, называемые ведомственными. С 1992 г. введена государственная регистрация норма­тивных актов министерств, государственных комитетов и ведомств, за­трагивающих права и законные интересы граждан или носящих межве­домственный характер. Государственная регистрация этих актов имеет це­лью упорядочение ведомственного правотворчества, установление законности и устранение дублирования в этой области, возложена эта регистрация на Министерство юстиции России.

При государственной регистрации нормативных актов осуществляется проверка регистрируемого акта, при которой должно изучаться:

полномочно ли данное министерство издавать такой акт (обычно такое полномочие вытекает из функций ведомства, предусмотренных положением о нем, либо из специального постановления Правительства РФ или закона РФ, уполномочивающих данное ведомство на принятие такого акта);

не противоречит ли принимаемый акт нормативному правовому акту большей силы, т. е. вышестоящему по ранжированию акту (здесь вступа­ет в действие упоминаемая иерархия или пирамида актов);

не урегулирован ли данный вопрос другим, аналогичным по силе ак­том (в период отсутствия порядка в ведомственном правотворчестве при­нимались параллельные акты с одной и той же нормой);

как будут доводиться до всеобщего сведения акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина (упомянутое пра­вило ст, 15 Конституции РФ).

35

Практика показывает, что после введения государственной регистра­ции нормативных актов немало ведомственных актов, не прошедших указанный анализ, были возвращены для доработки и не увидели света, не стали обременять граждан новыми обязанностями либо ограничением прав и свобод.

Примерами нормативных ведомственных актов, затрагивающих зе­мельные отношения, могут служить:

Приказ Государственного комитета РФ по охране окружающей среды от 4 апреля 1997 г. № 147 «Об утверждении Порядка выдачи разрешений на добывание объектов животного мира, принадлежащих к видам, зане­сенным в Красную книгу Российской Федерации» (Бюллетень норматив­ных актов. 1997. № 12);

Инструкция о ввозе на территорию Российской Федерации и вывозе с территории Российской Федерации семян сортов растений и племенно­го материала пород животных. Утверждена Министерством сельского хо­зяйства и продовольствия РФ и Государственным таможенным комите­том РФ 8 мая 1997 г.;

Приказ Государственного комитета РФ по охране окружающей среды от 16 января 1997 г. № 11 «О порядке рассмотрения материалов на ввоз в Российскую Федерацию ядовитых веществ»;

Письмо Министерства природных ресурсов РФ и Министерства сель­ского хозяйства и продовольствия РФ «О порядке лицензирования буре­ния скважин на воду (кроме бурения скважин на термальные воды)». Ре­гистрационный номер Минюста РФ 1257 от 21 февраля 1997 г.;

Приказ Министерства путей сообщения РФ от 15 мая 1999 г. «Об ут­верждении Положения о порядке использования земель федерального же­лезнодорожного транспорта в пределах полосы отвода железных дороп>;

Письмо Государственного комитета РФ по строительству и жилищ­но-коммунальному комплексу от 20 марта 2000 г. «О включении в состав сведений, подлежащих регистрации, прав на недвижимое имущество, градостроительных ограничений и сервитутов»;

Инструкция Министерства РФ по налогам и сборам от 21 февраля 2000 г. № 56 по применению Закона РФ «О плате за землю». нормлтиянмр акты   н°Рма1™ные акты, т. е. акты, устанавливаю-

поглимА!              шие для непеРсониФичиР°ванных граждан обя-

ОРГАНИЗАЦИИ занности или предоставляющие им права, при­нимаются в организациях, учреждениях и на предприятиях. Они называ­ются локальными и могут быть двоякого вида: 1) рассчитанные на работающих на данном предприятии, т. е. обращенные внутрь предпри­ятия, либо 2) направленные вовне предприятия; и те и другие носят об­щий характер, сориентированы на неоднократное число применения.

Примером первого вида нормативного акта можно считать план внутреннего землеустройства, утвержденный полномочным органом сель­скохозяйственной организации (предприятия). Сюда же относятся внут-риколхозные, например правила вспашки зяби, одобренные на колхоз­ном собрании. Общий характер они носят потому, что распространяются на всех работников данного хозяйства, кто бы ни осуществлял преду­смотренные этими правилами работы. В случае выбытия (увольнения) одних работников эти нормы действенны и для других работников, за­ступивших на их место.

36

Ко второму виду нормативных актов организаций можно отнести

явила и порядок землеустроительных работ, утвержденный негосудар-

П венной хозрасчетной организацией: они принимаются на основании и

исполнение вышестоящих нормативных актов — законов, указов, по-Втановлений, приказов и т. п., обязательны для исполнения обращающи­мися в организацию гражданами.

Четкой границы между этими видами нормативных актов организа­ций порой нет: правила внутреннего распорядка, например, лесничества обращены вовнутрь организации, однако не могут не учитываться обра­щающимися в лесничество гражданами; в то же время обращенные к гражданам правила оформления земельных документов, конкретизиро­ванные в актах организации, являются обязательными для работников и самой этой организации.

Нормативные акты организации, хотя и находятся в иерархии норма­тивных актов на самой низшей ступени, т. е. обязаны соответствовать всем вышестоящим нормативным актам, тем не менее являются самыми массовыми, регулирующими наибольшее число прав граждан и конкрет­ных земельных отношений, приносящими наибольшее количество нару­шений законности и посягательств на права граждан, в том числе зе­мельные, источниками земельного права. Поэтому внимание им надо уделять соответствующее.