§ 4. ПРАВОТВОРЧЕСТВО СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ В ОБЛАСТИ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

Конституционные основания правотворчества субъектов Федерации в области земельных отношений являются основополагающей предпо­сылкой подготовки и принятия земельных актов субъектов Федерации как источников права. Примерами тому служат Земельный закон Воро­нежской области, нормативные акты Тверской области и иных субъектов Российской Федерации.

КОНСТИТУЦИОННЫЕ

ОСНОВАНИЯ

ПРАВОТВОРЧЕСТВА

СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ

В ОБЛАСТИ ЗЕМЕЛЬНЫХ

ОТНОШЕНИЙ

В предьщущих параграфах главы «Источники земельного права» было показано место нор­мативных актов субъектов Российской Феде­рации, в формировании земельно-правовой системы, рассказано о порядке заключения договоров между ними, приведен пример кон­кретного соглашения по вопросам земельных отношений. Нормативный массив субъектов Федерации занимает все большее место в регулировании землевладения и землепользования в Российской Федерации, имеет немало преимуществ и проблем и поэтому заслуживает дополнительного рассмотрения.

Федеративное устройство страны имеет пер-

и содгож'Ание        востепенное значение для функционирова-

и удержание        ния земельного права ввиду многообразия

ФЕДЕРАТИВНОГО        природных условий и исторических тради-

УСТРОИСТВА    ций> необходимости регионального управле-

ния земельными ресурсами и учета сложившихся отношений к видам земельной собственности.

Конституцией Российской Федерации предусматривается верховенст­во федеральных законов на всей территории РФ. В то же время респуб­лики (государства) имеют свою конституцию и законодательство, а края, области, города федерального подчинения, автономная область, автоном­ные округа имеют свой устав и законодательство.

Федеративное устройство России основано на ее государственной це­лостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной вла­сти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Рос­сийской Федерации (ст. 4 и 5 Конституции РФ).

Статус республики определяется Конституцией РФ и конституцией республики. Статус других субъектов РФ определяется Конституцией РФ и уставом этого субъекта Федерации, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта РФ (ст. 66 Кон­ституции РФ). О размежевании полномочий и предметов ведения доста-42

точно полно говорилось в предыдущих параграфах, где излагалось содер-„сание ст. 71—72 Конституции РФ.

На территории России не допускается установление таможенных гра-ниц> пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного пере­мещения товаров, услуг и финансовых средств. Система органов государст­венной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно ъ соответствии с основами конституционного строя России и общими принципами организации представительных и исполнительных органов го­сударственной власти, установленными федеральным законом (здесь на­глядно видно правовое значение принципов, закрепленных в Конституции).

В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Россий­ской Федерации по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ст. 77 Конституции РФ).

Эти положения конституционного (государственного) права необхо­димы для дальнейшего понимания правотворчества субъектов РФ в об­ласти земельных отношений, уяснения его места в российской правовой системе, в общем массиве земельно-правовых актов и источников зе­мельного права.

КОНСТИТУЦИЯ

РОССИИ

О ПРАВОТВОРЧЕСТВЕ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ

Определив основные принципы создания и функционирования Российской Федерации, рас­смотрев предметы ведения России и совместно­го ведения России и ее субъектов, можно пе­рейти к конституционным положениям, закреп­ляющим соподчиненность и субординацию правовых актов субъектов РФ и актов РФ по вопросам земельных отно­шений, что и служит регулированию правотворчества субъектов РФ.

Согласно ст. 76 Конституции РФ по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы (преду­смотренные в Конституции РФ) и федеральные законы, имеющие пря­мое действие на всей территории Российской Федерации. По предметам совместного ведения РФ и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные пра­вовые акты субъектов РФ.

Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Россий­ской Федерации по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов они (субъекты РФ) обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции РФ). Поэтому является естественным, что вне пре­делов ведения РФ, вне пределов совместного ведения РФ и ее субъек­тов все субъекты Российской Федерации осуществляют собственное пра­вовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (ст. 76 Конституции РФ).

Согласно Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, при­нятым в соответствии с Конституцией РФ: в случае противоречия между Федеральным законом и иным актом, изданным в России, действует фе­деральный закон. В то же время в случае противоречия между федераль­ным законом и актом субъекта Федерации, изданным вне пределов веде­ния Рф и совместного ведения РФ и ее субъектов, действует норматив-ный правовой акт субъекта Российской Федерации.

43

ПРАВОВЫЕ АКТЫ СУБЪ-  Реализацию компетенции субъектов РФ в сфере ЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ     земельных отношений можно проиллюстриро-

КАК ИСТОЧНИКИ       вать на нескольких примерах, демонстрирующих ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА    формирование земельного права.

На примере решения Нижегородского областного Совета народных депутатов «Об утверждении программы приватизации земли и реоргани­зации сельскохозяйственных предприятий Нижегородской области» было начато реформирование сельского хозяйства по Нижегородской модели. По этому пути пошли многие хозяйства Ростовской, Рязанской, Орлов­ской и ряда других областей, отразивших эту модель в своем законода­тельстве. Одобренный и распространенный нижегородский способ реше­ния земельного вопроса стал, таким образом, возможным прецедентом (рекомендацией) для других субъектов РФ.

Разработана и утверждена региональная Программа продолжения земель­ной и аграрной реформ в агропромышленном комплексе Оренбургской об­ласти. В ее развитие приняты целевые программы «Плодородие», «Белок», «Селекционно-племенная работа», «Техническое перевооружение сельского хозяйства», «О поддержке фермерского сектора Оренбургской области» и др. Коллегия Минсельхоза РФ своим постановлением одобрила работу главного управления сельского хозяйства Оренбургской области по оценке состояния и создания организационно-правовых условий развития агропромышленного комплекса области в период перехода к рыночным отношениям. С учетом накопленного опыта рекомендовано и другим территориям активнее прояв­лять законодательную инициативу в указанном направлении, т. е. выступать застрельщиками принятия подобных правовых решений.

Можно соглашаться или не соглашаться с теми или иными решения­ми выхода из продовольственного кризиса, но фактом остается то, что субъектам Федерации по плечу подобные поиски, тем более что природ­ные, в частности земельные, условия в различных регионах имеют свою специфику, так же как развитость инфраструктуры, промышленности, обеспеченность профессиональными кадрами, уровень их подготовки, насыщенность интеллигенцией, состояние иных компонентов, влияющих на положение сельского хозяйства.

Во многих субъектах РФ их законодательство в области землепользо­вания, охраны окружающей среды, агропромышленного комплекса в зна­чительной степени повторяет федеральное законодательство по этому же вопросу, что не вызывается необходимостью. Наглядно это проявляется на примере нормативных актов о крестьянском (фермерском) хозяйстве, где положения федеральных законов в основном просто дублируются. Правда, в Ленинградской и Московской областях, Чувашской Республике были несколько конкретизированы нормы федерального законодательства. А в Белгородской, Тюменской и ряде других областей отдельными актами устанавливаются региональные правила регулирования внутрихозяйствен­ных земельных отношений, которые мало затронуты в федеральном зако­нодательстве, хотя и имеют значение для деятельности крупных сельско­хозяйственных коммерческих организаций, поскольку влияют на осущест­вление хорошо продуманных отношений внутрихозяйственного расчета.

В деятельности субъектов РФ все большее внимание начинает уде­ляться защите прав земельной собственности, особенно через судеб­но-арбитражную деятельность. Так, в Республике Башкортостан ежегодно на 25 процентов увеличивается количество рассмотренных споров по по-

44

воду зашиты имущественных прав агропромышленных предприятий. Для предупреждения и пресечения земельных правонарушений в республике издаются правовые акты, имеющие нормативное (не исчерпывающееся исполнением) значение.

Учитывая наличие в Башкортостане тысяч крестьянских (фермер­ских) хозяйств, здесь предпринимаются меры по поддержке малого пред­принимательства, прежде всего в сельском хозяйстве: приняты Закон РБ «О государственной поддержке малого предпринимательства в Республи­ке Башкортостан», постановление Кабинета Министров РБ «О мерах по развитию и государственной поддержке крестьянских (фермерских) хо­зяйств, сельскохозяйственных кооперативов и их ассоциаций в 1996—2000 годах» (как видим, эти формы собственности и развития сельского хозяйства не противопоставляются друг другу, законодатель в лице субъекта РФ дает различным способам решения продовольствен­ной проблемы зеленую улицу).

Учитывая изменение, а в ряде случаев и призна-

ЗАКОНЫ СУБЪЕКТОВ ние недействующими в 1993 г. некоторых поло-ФЕДЕРАЦИИ О ЗЕМЛЕ жений Земельного кодекса РСФСР 1991 г., субъ­екты Федерации принимали свои земельные законы прежде всего по во­просам, не урегулированным федеральным законодательством.

В Республике Дагестан приняты законы «О земле», «О земельной рефор­ме», «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», которые представляют опре­деленный интерес, поскольку в них отражаются многие современные тенден­ции развития земельного права в направлении более рационального и соци­ально справедливого использования земли, предупреждения и пресечения бюрократически-централизованного режима потребления национализирован­ных природных ресурсов, поддержки традиций и обычаев, обусловленных своеобразием региона (небольшие земельные участки в горах, террасное зем­леделие, многонациональный состав, уважение религии, старших).

Закон Свердловской области о регулировании земельных отношений от 6 декабря 1995 г. отразил и введение частной собственности на землю и сделок с землей. Этот правовой акт субъекта РФ регулировал режим несельскохозяйственных земель различных категорий более подробно, чем проекты федерального Земельного кодекса, восполняя пробелы в фе­деральном законодательстве.

Аналогичный закон был принят Воронежской областной Думой 25 мая 1995 г. В настоящее время осуществляется приведение этих и дру­гих законов субъектов Федерации в соответствие с Земельным кодексом РФ от 25 октября 2001 г.

РЕКОМЕНДУЕМАЯ ЛИТЕРАТУРА

Конституция Российской Федерации.

Земля и право.  Пособие для российских землевладельцев / Под   ред.

С' А. Боголюбова. М., 1997, 2000.

Законы области как субъекта Российской Федерации. М., 1996. Общая

теория права/Под ред. А. С. Пиголкина. М.: МГТУ им. Н. Э. Баумана, 1995.

Давид Р. Основные правовые системы современности. М.: Прогресс, 1988.

5.             Окуньков Л. А. Президент Российской Федерации. Конституция и полити-

'еская практика. М.: Инфра-М — Норма, 1996.

-   6. Правотворчество субъектов Российской Федерации. М.: Юстицинформ,