§ 2. ЗАКОН - ВЫСШАЯ ФОРМА НОРМАТИВНОГО ПРАВОВОГО АКТА

Если среди источников земельного права на первом месте находится нормативный правовой акт, то среди различных видов нормативных пра­вовых актов закон в России стоит на первом месте и занимает особое положение, обладая высшей силой. Почему?

Закон — это  нормативный  акт,  принимаемый

ХАРАКТЕРНЫЕ ЧЕРТЫ   в особом порядке и направленный на регулиро-И ПРИЗНАКИ         вание наиболее важных общественных, напри-

ФЕДЕРАЛЬНОГО       Мер или прежде всего земельных, отношений.

ЗАКОНА              Закон всегда нормативен, т. е. в законе всегда

содержатся юридические нормы — общие правила поведения, рассчитан­ные на неопределенное количество случаев применения.

Если в правовом акте нет норм — общих правил поведения, то этот правовой акт не может считаться законом. Закону должны подчиняться все остальные правовые акты — как нормативные, так и индивиду­альные, — поэтому все остальные акты и называются подзаконными.

Законы могут приниматься только высшими представительными (за­конодательными) органами Российской Федерации и ее субъектов либо всенародным голосованием — референдумом в особом порядке (послед­нее десятилетие законы стали приниматься и в некоторых городах пред­ставительными органами местного самоуправления).

Этим обусловливается верховенство закона над остальными актами, которые не могут противоречить закону. В России законодательным ор­ганом является Федеральное Собрание, состоящее из двух палат — Сове­та Федерации и Государственной Думы,— парламент России. Парламент, как орган, пропорционально представляющий интересы народа и способ­ный устанавливать обязательные для всех общие правила поведения, яв­ляется принадлежностью всех цивилизованных стран, особенно провоз­глашающих себя правовыми государствами.

В российском парламенте Регламентом Государственной Думы преду­сматриваются три чтения — обсуждения законопроектов, при каждом из которых проводится голосование депутатов. Другая палата — Совет Феде-

28

рации либо одобряет, либо отклоняет принятый Государственной Думой федеральный закон. Такая многоступенчатая процедура принятия закона предполагает оттачивание проектов, профессиональное и квалифициро­ванное их рассмотрение как важнейшего источника права.

Принятый таким образом федеральный закон направляется Прези­денту Российской Федерации, который в течение четырнадцати дней подписывает и обнародует закон либо отклоняет его. Подписание Прези­дентом закона означает не только его признание законности процедуры принятия и согласие с содержанием закона, но и поручение главы госу­дарства, как гаранта Конституции, всем ветвям и органам власти неук­лонно и последовательно следовать его требованиям, обеспечивать его повсеместное исполнение.

Так случилось с проектом Земельного кодекса РФ: в 1996 г. его не одобрил Совет Федерации и после длительной скрупулезной работы со­гласительной комиссии Государственной Думы и Совета Федерации Зе­мельный кодекс был в мае 1997 г. одобрен обеими палатами Федерально­го Собрания.

Однако тогда Президент РФ не подписал этот вариант Земельного кодекса, находя его не полностью соответствующим Конституции и про­водимым экономическим и политическим реформам. Земельный кодекс РФ был принят Федеральным Собранием лишь в 2001 г. и подписан Президентом РФ 25 октября 2001 г.

Таким образом, процедура подготовки, обсуждения, принятия и под­писания федеральных законов является отличительной чертой создания этого высшего в условиях России источника права и должна служить га­рантией предупреждения, исключения непродуманных, волюнтаристских решений на законодательном уровне.

Среди всех законов есть основной — Конститу-

ОСНОВНОЙ ЗАКОН —   ция России, предусматривающая основы консти-

КОНСТИТУЦИЯ        туционного строя, права и свободы человека

РОССИИ               и гражданина, федеративное устройство, полно-

мочия главы государства, законодательных, исполнительных и судебных органов власти, являющихся самостоятельными, и органов местного само­управления. Конституционные положения являются отправными для дру­гих отраслей права, в том числе для земельного.

При этом «земельные» нормы Конституции РФ можно условно раз­бить на две большие группы: первая — непосредственно посвященные зе­мельным отношениям и вторая — опосредованно участвующая в регули­ровании земельных отношений. Аналогично строятся и конституции, ус­тавы субъектов Российской Федерации.

К первой группе относятся:

ст. 9 — о земле и иных природных ресурсах, находящихся в различ­ных формах собственности;

ст. Зб — о праве частной собственности на землю и регулировании условий и порядка пользования ею на основе федерального закона;

ст. 42 — о праве каждого на благоприятную окружающую среду;

ст. 58 — об обязанности каждого сохранять природу, бережно отно­ситься к ее богатствам;

ст. 72 — об отнесении к совместному ведению Федерации и ее субъ­ектов земельного, водного, лесного законодательства, законодательства о Недрах, об охране окружающей среды и обеспечении экологической без­опасности.

29

Вторую группу норм составляют более отдаленные от земельных от­ношений, но не менее значимые для них предписания Конституции:

о человеке, его правах и свободах, как высшей ценности, защита кото­рой является обязанностью государства и всех его органов (ст. 2, 17 и 18);

о демократическом, правовом, социальном характере Российского го­сударства (ст. 1 и 7);

о гарантировании единства экономического пространства, поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности (ст. 8);

о равенстве всех перед законом и судом (ст. 19);

о праве на жилище и его неприкосновенности. Органы государствен­ной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище (ст. 25 и 40);

о гарантировании государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, в частности гарантировании судебной защиты (ст. 45, 46, 47 и 48);

об обязанности каждого платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57) и многие другие (подробное содержание статей здесь не приводится, так как излагается и комментируется в других главах учеб­ника; кроме того, студенты и иные граждане должны иметь Конститу­цию России в качестве настольной книги и знать ее содержание по пер­воисточнику).

Главенствующее положение Конституции среди других законов обу­словлено тем, что она имеет наивысшую юридическую силу среди других высших нормативных актов — законов и обладает прямым действием на всей территории Российской Федерации. Это означает, что законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции РФ.

Согласно ст. 15 Конституции законы подлежат официальному опуб­ликованию, а неопубликованные законы не применяются. Любые норма­тивные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности че­ловека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Это конституционное положение важно для всех источников права, прежде всего для законов, но еще важнее — для подзаконных актов.

ФЕДЕРАЛЬНЫЕ

ЗАКОНЫ

КАК ИСТОЧНИКИ

ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА

Среди относящихся к земельному праву законов России можно отметить такие, как Земельный (2001 г.), Водный (1995 г.), Лесной (1997 г.), Гра­достроительный (1998 г.) кодексы, федеральные законы об охране окружающей среды (2002 г.), о плате за землю (1991 г.), о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздо­ровительных местностях и курортах (1995 г.), об особо охраняемых природ­ных территориях (1995 г.), о мелиорации земель (1996 г.), о государствен­ном регулировании агропромышленного комплекса (1997 г.), о безопасном обращении с пестицидами и ядохимикатами (1997 г.), о землеустройстве (2001 г.), о земельном кадастре (2000 г.), о разграничении государственной собственности на землю (2001 г.).

Эти и другие непосредственно «земельные» законы составляют серд­цевину земельного права, его основную часть на федеральном уровне. Как предусматривается в ст. 2 Земельного кодекса РФ, нормы земельно­го права, содержащиеся в федеральных законах, законах субъектов РФ.

30

должны соответствовать Земельному кодексу РФ. Но эти законы — не единственная часть законов как источников земельного права.

Источниками земельного права являются федеральные законы, вхо­дящие в иные отрасли права, но предусматривающие земельные нормы. Законы других отраслей права можно условно разделить на две группы:

законы природоресурсного блока, которые, как и земельные, ре­

гулируют отношения по поводу использования и охраны иных природ­

ных ресурсов (кроме земли), но затрагивают и земельные отношения; это

федеральные законы «О недрах» 1992 г., «О животном мире» 1995 г.,

«Об охране атмосферного воздуха» 1999 г. и др.; их считают входящими в

природоресурсную подотрасль экологического права;

законы иных, как бы далеких от земельного отраслей права

(в дальнейшем можно будет убедиться, что они не настолько далеки от

земельных отношений и интересов, как это кажется на первый взгляд).

В законодательстве о недрах, атмосферном воз-

РАЗГРАНИЧЕНИ1 Духе> животном мире и другом природоресурс-ЗЕМЕЛЬНОГО И ИНЫХ Ном законодательстве имеется немало норм, ОТРАСЛЕЙ ПРАВА связанных с землепользованием. Например, Водный кодекс РФ предусматривает нормы о береговой линии и при­брежной полосе внутренних морских вод и территориального моря, водо­охранных зонах водных объектов, порядке ведения работ в них, особен­ностях предоставления земельных участков в водоохранных зонах и кон­троле за их использованием, зонах и округах санитарной охраны вокруг водоемов (ст. 16, 108, 111, 112 и 115 ВК РФ).

Наряду с этим имеется специальная ст. 5 ВК об отношениях, регули­руемых водным законодательством Российской Федерации, где делается попытка размежевать водные и земельные отношения. В частности, пре­дусматривается, что отношения по поводу земель, возникающие при ис­пользовании и охране водных объектов, регулируются водным законода­тельством в той мере, в какой это необходимо для рационального ис­пользования и охраны водных объектов.

Отношения по поводу обособленных водных объектов (замкнутых водо­емов) регулируются водным законодательством в той мере, в какой данные отношения не урегулированы гражданским законодательством и земельным законодательством. В ст. 12 ВК предусматривается, что собственники, вла­дельцы и пользователи земельных участков, примыкающих к поверхност­ным водным объектам, могут использовать их только для своих нужд в той мере, в какой это не нарушает права и законные интересы других лиц.

Собственники, владельцы и пользователи земельных участков, при­мыкающих к поверхностным водным объектам, не должны препятство­вать использованию водных объектов и их берегов для организации судо­ходства и иных нужд1.

Еще более детально увязываются с земельными отношениями лесные

ношения. В Лесном кодексе РФ предусматриваются земли лесного

фонда, право собственности граждан и юридических лиц на древес-

Но-кустарниковую растительность, расположенную на земельном участке

8 и 20), определение границ земель, занятых лесами различных групп :сов (ст. 59), порядок перевода лесных земель в нелесные земли для ис-ользования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства,

Подробнее см.: Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации. '•: Юстицинформ, 1997.

31

пользованием лесным фондом, и (или) порядок изъятия земель лесного фонда (ст. 63; см. также ст. 64), леса, расположенные на землях обороны и на землях городских поселений (ст. 132 и 133), особенности использо­вания, охраны, защиты и воспроизводства древесно-кустарниковой рас­тительности, расположенной на землях сельскохозяйственного назначе­ния, железнодорожного и автомобильного транспорта, на землях водного фонда (ст. 134-136 ЛК РФ).

Таким образом, регулирование лесных отношений тесно переплетает­ся с регулированием землепользования. Наиболее рельефно это выраже­но в ст. 5 ЛК РФ, где предусматривается:

лесное законодательство регулирует отношения в области использования и охраны земель лесного фонда, не покрытых лесной растительностью;

отношения в области использования и охраны земель лесного фонда регулируются лесным и земельным законодательством;

отношения в области использования древесно-кустарниковой расти­тельности регулируются гражданским, земельным, водным, лесным зако­нодательством, законодательством РФ о растительном мире1.

Таким образом, нормы земельного права содержатся в законах, со­ставляющих природоресурсное законодательство.

Группу федеральных законов, содержащих нормы земельного права, представляют Гражданский кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, Уголовный кодекс РФ: в них содержится немало пред­писаний, относящихся к земельным отношениям, которые будут рас­смотрены в других главах учебника. В частности, в КоАП РФ и УК РФ содержатся составы земельных правонарушений (преступлений), за кото­рые устанавливается и применяется соответственно административная или уголовная ответственность — в зависимости от степени общественно­го вреда или общественной опасности.

К законам, регулирующим земельные отношения, относятся и законы субъектов Федерации, но, поскольку их становится все больше и они при­обретают немаловажное значение, им посвящается отдельный параграф.