§ 5. ИСТОРИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА РОССИИ

Любое историческое событие является следствием цепи прежних, и оно же будет следствием событий будущих, какой радикальностью ни от­личалось бы происходящее.

Имеет смысл представить земельные преобразования двух последних веков, начиная с аграрной реформы 1861 г., до возврата многообразия форм собственности на землю в наше время, как единую цепь государст­венных преобразовательных усилий и противоречивых результатов. Осо­бый оттенок приобретают темы, предлагаемые историей, в связи с тем, что наше государство сейчас находится на последнем, по времени, и не менее проблемном этапе этого процесса.

1 Земельное право / Под ред. проф. С. А. Боголюбова. М.: Норма, 2000.

С. 8-9.

АГРАРНАЯ РЕФОРМА 1861 Г.

Для земельных отношений России до начала XX в. и революции 1917 г. было характерно со­словное землевладение, что особенным образом влияло и на регулирование земельных отношений.

До аграрной реформы 1861 г.—одной из наиболее крупных вех в ис­тории земельного права России — крестьяне, как одно из сословий, не обладали практически никакими самостоятельными правами на землю, закрепленными в законодательстве. Помещичьи крестьяне, находясь под властью собственника земли, в вопросах ее использования не имели са­мостоятельного голоса.

Начиная с 1861 г. крестьяне или единолично, или в рамках земель­ных общин выступают в качестве носителей прав и обязанностей на зем­лю по законодательству.

Долгое время после первых реформенных шагов середины XIX в. за­конодательство о крестьянах, и законодательство о крестьянском земле­пользовании в том числе, носило достаточно специфических черт, чтобы теоретикам представилась возможность говорить о крестьянском земель­ном праве, отличном от общих положений.

Положения 19 февраля 1861 г. (Общее положение о крестьянах, По­ложение о выкупе1 и др.) декларировали отмену крепостной зависимо­сти, установили право крестьян на земельный надел и порядок осуществ­ления выкупных платежей за него. По этому законодательству земля была крестьянам выделена, но использование земельных участков суще­ственно ограничивалось обязательствами перед бывшими собственника­ми по их выкупу.

Обязательства эти были настолько долгосрочными, что в теории сло­жился взгляд на надельное землепользование как на разновидность дол­госрочной аренды — оброчного пользования2.

Внутри земельной общины (в центральных губерниях России — соб­ственно России — именно она являлась субъектом земельных отноше­ний) право пользования предоставлялось крестьянской семье (крестьян­скому двору). Крестьянской земли, находящейся в личной собственно­сти, в это время почти не было.

Законы от 26 июля 1863 г. и 24 ноября 1866 г3, продолжили реформу тем, что приравняли статус удельных, государственных и помещичьих крестьян, тем самым объединив их в сословие крестьян с единой юрис­дикцией.

18 мая 1882 г. учреждается Крестьянский поземельный банк4. В том, что касалось прав крестьян на землю, его роль заключалась в некотором упрощении получения (приобретения) земельных участков крестьянами на праве личной собственности, не распространенной среди этого сосло­вия. Однако до Столыпинской реформы операции Банка не играли су­щественной роли в расширении прав собственности на крестьянские земли.

1              Свод законов Российской империи. Прил. к т. IX.

2              Хауке О. А. Крестьянское земельное право. М., 1914. С. 205.

3              Свод законов Российской империи. Прил. к т. IX.

4              Там же.

20

Дальнейшее законодательство до реформы Столыпина особых качест­венных изменений в права крестьян на землю не внесло.

Законодательство 1863 г. (законы от 18 июня и 14 декабря) ограничи­вало права надельных крестьян в вопросах передела залога и отчуждения земли с тем, чтобы укрепить и ускорить выплату выкупных платежей1. Это не позволило приравнять крестьян к иным сословиям в вопросах реализации прав на землю еще некоторое время.

Положение стало существенно изменяться после

РЕФОРМА           1905 г. В это время не только расширились пра-

П. А. СТОЛЫПИНА ва Крестьян На землю (отмена выкупных плате­жей Указом от 3 ноября 1905 г. способствовала этому в особенности), но и был сделан шаг в направлении реализации личного права собственности на землю. Реформа, названная Столыпинской, если рассматривать ее с этой точки зрения, была направлена на переход от преимущественно пра­ва общей собственности на землю среди крестьян (общинное землевладе­ние) к праву личной собственности главы хозяйства.

Таким образом, в период с 1861 по 1917 г. законодательство шло в направлении предоставления крестьянскому сословию прав на землю, равных существовавшему в России праву личной собственности на зем­лю. Это право включало в себя владение землей, право использовать землю ограничивалось обязанностью не нарушать права собственников соседних участков и права сервитута. Право распоряжения земельным участком заключалось в праве заключать все виды сделок, предусмотрен­ных гражданским законодательством для недвижимости, а также совер­шать иные действия, предусмотренные правом для распоряжения недви­жимостью. Законом была предусмотрена возможность выкупа земель для государственных нужд. Существовало и регулируемое законодательством право сервитута.

Движение это происходило через длительные переходные этапы, в рамках которых права крестьян на землю значительно ограничивались правами общины на надел, правами бывших собственников на получе­ние выкупной платы, сословными ограничениями. Содержание этих ог­раничений носило в большинстве случаев политический характер и обу­словливалось значительным влиянием консервативных кругов, состояв­ших в основном из крупных землевладельцев, и преобладании в начале реформ идеологии общинного строя.

Община, осуществляя свои права, могла производить периодические переделы земли крестьян, могла продавать, сдавать в аренду земельный надел по согласованию с пользователем. Община распоряжалась недра­ми, выпасами, лугами.

С реформой Столыпина, радикализм которой был продиктован со­стоянием российской экономики после неудачных военных действий против Японии и революционных событий в самой стране, было пред­принято наступление на идеологию общинного земледелия.

Основанием были предполагаемые экономические преимущества ча­стного хуторского сельскохозяйственного производства перед общинным. Следствием этого было закрепление и распространение права частной (личной) собственности на землю среди крестьян.

Свод законов Российской империи. Прил. к т. IX.

21

К 1917 г. реформа, начатая П. А. Столыпиным, не была завершена. Следствием этого было то, что сельское хозяйство оперировало как пра­вом частной собственности на землю, так и правом собственности общи­ны на надел; к этим правам присоединялось право аренды как основное право пользования земельным участком.

После 1917 г. ситуация резко изменилась — пра-

ИСТОРИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО ва на Землк> приобрели совершенно иное содер-

ПРАВА <              жание. Крестьянский наказ в рамках Декрета

ПО 1990 Г.            вО земле» от 26 октября 1917 г. (по старому

стилю) объявил всю землю народным достоянием, отменил частную соб­ственность на землю, запретил сдавать ее в аренду и в залог.

Земля передавалась в распоряжение земельных комитетов1, которые являлись полномочными органами государственной власти на местах2. Тем самым земля переходила в распоряжение государства. Декрет о со­циализации земли предусматривал, что всякая собственность на землю и другие природные ресурсы отменяется навсегда и распоряжение ими пе­редается органам государственной власти .

Таким образом, из всех юридических конструкций осталось место только праву пользования землей. Однако недолгие времена нэпа, отли­чительными чертами которых было развитие хозяйственной инициативы частных лиц, в том числе и в сельском хозяйстве, и существование ры­ночных отношений под жестким государственным контролем потребова­ли ввести конструкцию, с одной стороны, расширяющую права крестьян на землю, с другой стороны, не умаляющую государственную монополию на этот природный объект. Такая конструкция была изобретена, и по своему содержанию она была по-своему оригинальна. Речь идет о праве трудового землепользования, утвержденном Законом о трудовом земле­пользовании4 и закрепленном Земельным кодексом РСФСР от 30 октяб­ря 1922 г. Право трудового землепользования предоставлялось всем гра­жданам РСФСР для ведения сельского хозяйства и желающим обрабаты­вать землю своим трудом (Земельный кодекс РСФСР 1922 г. ч. 1). Права трудового землепользования не мог быть лишен никто, кроме случаев, прямо указанных в законе, а место расположения земельного участка, предоставленного по этому праву, могло быть изменено лишь при лесо­устройстве, а также при земельных переделах в тех обществах, где суще­ствовал общинный порядок землепользования (ст. 95). Право трудового пользования считалось бессрочным. В рамках пользования гражданин имел право:

а) вести хозяйственное использование земли способом, избранным им по своему усмотрению;

1              Декрет II Всероссийского съезда Советов рабочих, солдатских и крестьян­

ских депутатов от 26 октября 1917 г.//СУ. 1917 г. № 1. Ст. 3.

2              О переходе земли в распоряжение земельных комитетов. Принято СНК

РСФСР 5 ноября 1917 г.//СУ. 1917 г. №2. Ст. 23.

3              Декрет ВЦИК О социализации. Опубл. в «Газете Рабочего и Крестьянского

правительства» 19 февраля 1918 г.//СУ. 1918 г. №25. ст. 346.

4              Закон о трудовом землепользовании от 22 мая 1922 г. // СУ. 1922 г. № 36.

5              Там же. Ст. 12.

22

б) возводить, устраивать и использовать на земле строения и соору­жения для хозяйственных и жилищных нужд.

Землепользователь не имел права совершать на своем земельном уча­стке действия или отстраивать сооружения, нарушающие существенные интересы иных землепользователей. Покупка, продажа, завещание, даре­ние, залог земли пользователям запрещались (ст. 24, 25, 27).

Трудовой пользователь имел право на строения, растения, посевы и все, что соединено с участком земли. В качестве гарантии землепользо­вания в Земельном кодексе была заложена норма, в соответствии с кото­рой в случае нарушения земельных прав или необоснованного вмеша­тельства в хозяйство пользователей земельная комиссия по просьбе зем­лепользователя была обязана восстановить нарушенные права на землю или вмешательство в хозяйство до разрешения спора о нарушенном пра­ве по существу (ст. 26).

Как видно из исследования, трудовому землепользователю предостав­лялся тот объем прав, который позволял ему использовать землю в целях ведения сельского хозяйства. Распоряжение землей в формах, предусмот­ренных правом для иных имущественных объектов, запрещалось, и этим подчеркивалось, что это именно право пользования государственной зем­лей. Однако, в отличие от иных возможных форм права пользования, трудовое землепользование отличалось большей хозяйственной независи­мостью и отсутствием временных ограничений. В условиях нэпа это был тот максимум, который позволял развить производственную самостоя­тельность мелких аграрных производителей. Как известно из истории, это принесло свои плоды, и сельское хозяйство постепенно оживилось после Гражданской войны. Однако изменение аграрной политики и пере­ход к всеобщей коллективизации был несовместим с индивидуальной хо­зяйственной самостоятельностью, и следующее земельное законодатель­ство уже отказалось от конструкции трудового землепользования.

Дальнейшее правовое регулирование прав граждан на землю развива­лось в рамках теоретических установок социалистического землепользо­вания, основными принципами которого были: целевой характер права землепользования; устойчивость права землепользования; бесплатность права землепользования1.

Основным фундаментом, на котором выстраивались отношения по землепользованию и регулирование этих отношений законодательством, было право исключительной государственной собственности на землю .

Перечисленные принципы распространялись на реализацию прав на ' землю всеми предусмотренными законодательством субъектами.

Среди субъектов значились и граждане, однако права их были в зна­чительной степени ограничены. Статья 22 Основ законодательства СССР о земле предоставляла право на земельные участки гражданам только для ведения личного хозяйства без применения наемного труда.

В основном в советское время права на землю предоставлялись граж­данам, проживающим в сельской местности. Это право приусадебного землепользования, пользование участками для индивидуального огород-

1 Общая теория советского земельного права. М., 1983. С. 264. Советское земельное право/Под ред. Н. И. Краснова, В. П. Балезина. М.,

1977. С. 140; Общая теория советского земельного права. С. 259 и др.

23

ничества, пользование сенокосами, выпасами. Однако было бы неверно считать, что крестьянские хозяйства (единоличные) с коллективизацией прекратили свое существование. Действительно, количество их было не­значительно, и они не играли практически никакой роли в аграрной экономике. Тем не менее по ст. 29 Основ земельного законодательства 1968 г., они пользовались участками предоставленной им земли для веде­ния сельского хозяйства в порядке и в пределах норм, устанавливаемых законодательством союзных республик. Республиканским законодательст­вом регулировался порядок предоставления земель крестьянским хозяй­ствам и предельные размеры земельных участков. В Земельном кодексе РСФСР 1970 г. на этот счет содержались отсылочные нормы о том, что порядок пользования и размеры земельных участков, предоставляемых единоличным крестьянским хозяйствам, устанавливаются Советом Ми­нистров республики. Само по себе это ставило крестьянские хозяйства в положение худшее, чем иные хозяйственные формы.

По характеру возникновения в этот период право землепользования крестьянских хозяйств считалось первичным, т. е. земля предоставлялась непосредственно государством в лице исполкома райсовета из земель госу­дарственного запаса. По срокам землепользования это было землепользо­вание бессрочное. Право землепользования предоставлялось законодатель­ством крестьянскому двору — семейно-трудовому объединению лиц, со­вместно ведущих сельское хозяйство. Наем рабочей силы не допускался.

Однако к современному положению законодательство было приведе­но реформой не сразу.

•зшрл     ^ определенной степени, следуя происходящим

социальным переменам, законодательство Рос-

РЕФОРМА 199О Г. сийской Федерации этого времени признало право собственности граждан на землю. Это было сделано в противоре­чие союзному законодательству и в русле изменившейся политики Рос­сийского государства. 22 ноября 1990 г. был принят Закон РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», 23 ноября 1990 г.— Закон РСФСР «О земельной реформе». 25 апреля 1991 г. был принят Земель­ный кодекс РСФСР, закрепивший реформенные положения. Помимо ре­форменных нормативных документов были приняты на уровне РФ (РСФСР) законодательные и подзаконные акты, призванные урегулиро­вать отношения в рамках нового земельного режима.

В этот период явно прозвучало отношение реформы к включению земельных участков в экономический оборот. Законодательством утвер­ждалось, что земельные участки получают экономическую оценку: дан­ное положение, например, было установлено Законом о крестьянском хозяйстве (ст. 8). Об оценке земель говорилось и в ст. 12 Закона «О зе­мельной реформе». Но в то же время включение земельных участков в рыночный оборот откладывалось на десять лет.

В период с 1990 по 1993 г. наиболее существенными были преобразо­вания в области закрепления земель в частную собственность. Законода­тельная деятельность велась в трех основных направлениях: установление и регулирование приватизации земель сельскохозяйственного назначе­ния; приватизация земель при приватизации государственных предпри­ятий, приватизация земель, находящихся в пользовании граждан. В по­следнем случае имелись в виду земельные участки, предоставленные гра­жданам в личное пользование, т. е. личные подсобные хозяйства,

24

земельные участки для индивидуального жилищного, гаражного и дачно­го строительства, земельные участки для садоводства и огородничества.

Особым направлением законодательного регулирования стало регули­рование взимания платежей за землю.

Начало реорганизации сельскохозяйственного производства и связан­ные с этим изменения правового режима земель было положено Указом Президента РФ от 27 декабря 1991 г. № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР», постановлением Прави­тельства РФ от 29 декабря 1991 г. № 86 «О порядке реорганизации кол­хозов и совхозов» и постановлением Правительства РФ от 6 марта 1992 г. № 138 «О ходе и развитии аграрной реформы в Российской Федерации», принятым на основании этого Указа.

Очередные изменения, повлиявшие на продвижение земельной ре­формы, произошли ввиду конституционной реформы 1993 г. Конститу­цией РФ (ст. 9). С принятием Конституции РФ был окончательно отме­нен десятилетний мораторий на продажу земельных участков.

Конституцией было закреплено, что земля может находиться в част­ной, муниципальной, государственной и иных формах собственности. Законом РСФСР от 24 декабря 1990 г. «О собственности» было установ­лено, что имущество может находиться в частной, государственной, му­ниципальной собственности и собственности общественных объединений (организаций). Этим же Законом было установлено, что объектами права собственности могут быть в том числе предприятия, имущественные комплексы, земельные участки, горные отводы, здания, сооружения, оборудование, сырье и материалы, деньги и иное имущество.

Одновременно с этим был закреплен и принцип, согласно которому установление государством в какой бы то ни было форме ограничений или преимуществ в осуществлении права собственности в зависимости от нахождения имущества в частной, государственной, муниципальной собственности и собственности общественных объединений (организа­ций) не допускается.

Принципиальное значение для утверждения права собственности на землю связано с принятием нового Гражданского кодекса РФ. Введение этим документом основных понятий и категорий, распространяющихся и на отношения собственности на землю, устранили много пробелов в этой области. В то же время обострилась другая проблема, связанная с соотношением земельного и гражданского права.

РЕКОМЕНДУЕМАЯ ЛИТЕРАТУРА

Боголюбов С. А. Экологическое право. М: Норма, 1999.

Голиченков А. К., Козырь О. М. Концепция федерального закона о земле //

Государство и право. 1994. № 7.

Земельное право / Под ред. проф. С. А. Боголюбова. М.: Норма, 2000.

Жариков Ю. Г. Разграничение сферы действия земельного и гражданского

законодательства при регулировании земельных отношений // Государство и пра­

во. 1996. №2.

Иконицкая И. А. Земельное право Российской Федерации: теория и тен­

денции развития. М., 1999.

Крассов О. И. Земельное право. М.: Юристь, 2000.