§ 1. ПРЕДМЕТ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА

Российская земельная реформа, обусловленная необходимостью отказа от господствующих в советскую эпоху методов голого администрирования в области управления экономикой, в том числе и в области регулирования земельных отношений, преобразила содержание всей системы земельных отношений. С изменением содержания общественных отношений по по­воду земли происходят изменения в предмете и задачах земельного права. В условиях земельной реформы и совершенствования управления эконо­микой гарантируется хозяйственная самостоятельность правообладателей земли, расширяются права собственников земли и землепользователей, в том числе арендаторов, становится более эффективной организация ис­пользования земли и землеустройства. Земельные участки признаются не­движимым имуществом, а земельные отношения, возникающие в связи с использованием и охраной земель,— имущественными отношениями, т. е. во многом родственными имущественным гражданским отношениям. По­этому при регулировании земельных отношений допускается применение норм гражданского права, однако с учетом особенностей земельного и иного природоресурсного законодательства. Административно-правовые нормы если и применяются при регулировании земельных отношений, то ограничиваются сферой государственного управления в этой области, по­скольку земельная реформа осуществляется в России по инициативе госу­дарства и под его руководством, но на демократической основе, закреп­ленной в Конституции Российской Федерации.

Взаимосвязь земельного с гражданским и адми-

ПОНЯТИЕ ПРЕДМЕТА нистративным правом вызвана сходством пред-ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА мета правового регулирования данных отраслей права. Как известно, предметом гражданского права являются имущест­венные и личные неимущественные отношения, а предметом админист­ративного права — управленческие отношения. Предметом же земельного права являются земельные отношения, которые представляют собой ком­плекс имущественных и управленческих отношений. Названные три вида общественных отношении нельзя отождествлять, хотя не следует и не за­мечать их известной близости. Особенность предмета земельного права состоит в том, что, с одной стороны, земельные имущественные отноше­ния могут в определенной части регулироваться нормами гражданского и земельного законодательства; с другой стороны, когда земля выступает как объект властных полномочий, для регулирования земельных отноше­ний применяется метод административного права с его властными пред­писаниями о порядке ведения земельного кадастра, госрегистрации зе­мельных участков, об особом режиме их использования и т. д.

7

РАЗГРАНИЧЕНИЕ НОРМ ЗЕМЕЛЬНОГО,

ГРАЖДАНСКОГО

И ИНЫХ ОТРАСЛЕЙ

ПРАВА

Вопрос о разграничении сферы действия норм гражданского, земельного, административного права при регулировании земельных отношений возникает потому, что не ко всем, хотя и схо­жим по своей природе, земельным отношениям допустимо применение норм иных отраслей права. Известно, что применение норм гражданского права значительно расширяется. Но при этом необходимо учитывать, как уже было сказано, особенности земельных отношений.

Так, правила о купле-продаже земли допускают применение норм гра­жданского законодательства при совершении этих сделок между собствен­ником земельного участка и его новым приобретателем, при проведении конкурсов и аукционов по продаже земли. Но существуют и запреты, ус­тановленные земельным законодательством. Не подлежат продаже в част­ную собственность земельные участки, имеющие важное природоохранное назначение. При продаже земельного участка нельзя без разрешения госу­дарственных органов, указанных в земельном законе, изменять целевое назначение земли, определенное до ее продажи. Земельное законодатель­ство устанавливает и другие ограничительные условия, соблюдение кото­рых требуется при привлечении к регулированию земельных отношений норм гражданского законодательства. Если таких ограничений земельный закон не предусматривает, то обычно возможно применение норм граж­данского законодательства к родственным земельным отношениям.

Иногда в самом земельном законодательстве делается отсылка к гра­жданскому законодательству. Но для применения норм гражданского за­конодательства к сфере земельных отношений не всегда требуется обяза­тельное указание об этом в законе. Применение их бывает не только же­лательно, но и необходимо, если существует пробел в земельном праве, а определенные земельные отношения в силу их имущественного содер­жания и однородности с гражданскими отношениями могут быть урегу­лированы именно нормами гражданского права.

Безусловно, нормы гражданского законодательства неприменимы в слу­чаях, когда земельные отношения, хотя бы и родственные по своему харак­теру с гражданскими, урегулированы непосредственно и достаточно опреде­ленно нормами земельного законодательства. Так, земельный закон устанав­ливает порядок платного и бесплатного предоставления земельных участков, указывает, кому они предоставляются и в каких размерах. Эти вопросы ре­шены в Земельном кодексе РФ, и необходимости прибегать к помощи гра­жданского законодательства здесь нет и быть не может. Другое дело, напри­мер, отношения, связанные с возмещением убытков пользователям земли, при определении которых всегда применяются исходные положения Граж­данского кодекса о полном возмещении вреда и о возможности неполного возмещения лишь в случаях, специально оговоренных в законе.

Таким образом, земельные отношения являются сложными отноше­ниями, поскольку они могут регулироваться как нормами земельного, так и нормами гражданского законодательства. И это вполне оправдан­но, так как земельное право — это комплексная отрасль права. Что каса­ется четкого разграничения сферы действия норм гражданского и норм земельного законодательства, то оно может идти по линии как предмета, так и метода регулирования общественных отношений. По предме­ту — когда решается вопрос о возможности или невозможности примене-

ния норм Гражданского кодекса к однородным с гражданскими земель­ным отношениям; по методу — когда земельные отношения регулируются в административно-правовом порядке и к ним невозможно применение норм гражданского законодательства.

НОРМЫ

АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Теперь несколько слов о применении норм ад­министративного и норм земельного права к от­ношениям, связанным с использованием земли. Нормы административного права, точнее, его методы применяются к тем земельным отношениям, участники которых находятся в положении власти и подчинения. Это происходит, например, в случае самовольного захвата земли, когда компетентный орган государ­ственной власти, опираясь на закон, решает вопрос об изъятии, в порядке наказания (без возмещения правонарушителю убытков), земельного участ­ка. Следовательно, государственный орган принимает управленческое ре­шение, т. е. административно-правовой акт, на основании которого пре­кращается право пользования землей. Данное решение является обязатель­ным для органов землеустроительной службы, которые выясняют границы участка в натуре (на местности) и передают его другому (законному) поль­зователю (собственнику) земли. Оно является обязательным и для бывше­го пользователя земельного участка, так как последний не вправе игнори­ровать требования, содержащиеся в документе государственного органа. Но коль скоро пользователь (собственник) земельного участка стал его за­конным владельцем, получив свой участок в натуре, он начинает само­стоятельно хозяйствовать на земле, никто не вправе вмешиваться в эту его деятельность. Внутрихозяйственное использование земельного участка ре­гулируется нормами земельного законодательства.

Связь земельного права, регулирующего отношения

НОРМЫ ПРИРОДО- по ПОВОду использования земли, с водным, лесным, РЕСУРСНОГО ПРАВА горным правом обусловлена тем, что земля — важ­нейшая часть всей биосферы, вместилище всех других связанных с нею при­родных объектов: лесов, вод, животного и растительного мира, полезных иско­паемых и иных ценностей недр земли. Без использования земли практически невозможно использование других природных ресурсов. При этом бесхозяйст­венность по отношению к земле немедленно или в последующем будет нано­сить вред всей окружающей природной среде, приводить не только к разруше­нию почв, их эрозии, засолению, заболачиванию, химическому загрязнению, но и сопровождаться ухудшением условий использования других природных ресурсов (загрязнение вод продуктами эрозии почв, потеря запасов воды при орошаемом земледелии, истощительные рубки, а также сокращение площади лесов при неоправданном изъятии земель гослесфонда, загрязнение и сокра­щение территорий, служащих средой обитания животного мира, и т. д.). По­этому нормы законодательства о рациональном и комплексном использовании земель повышают эффективность норм иных природоресурсных отраслей за­конодательства: водного, лесного, горного и др.

Земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятель­ности народов, проживающих на соответствующей территории.

К отношениям по использованию и охране недр, вод, лесов, живот­ного мира и иных природных объектов, охране окружающей среды, ох­ране атмосферного воздуха и охране объектов культурного наследия на­родов Российской Федерации применяются соответственно законодатель-

9

ство о недрах, лесное, водное законодательство, законодательство о животном мире, об охране и использовании других природных ресур­сов, об охране атмосферного воздуха, об особо охраняемых природных территориях и объектах, об охране объектов культурного наследия наро­дов Российской Федерации, специальные федеральные законы.

К земельным отношениям нормы указанных отраслей законодатель­ства применяются, если эти отношения не урегулированы земельным за­конодательством.

НОРМЫ

ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА

Из сказанного нетрудно усмотреть также нераз­рывную связь земельного права с охраной при­роды. Земельно-правовые нормы приводятся в соответствие с экологическими требованиями, поэтому происходит экологизация норм права. Это проявляется по мно­гим направлениям: при регулировании планирования и прогнозирования использования земельного фонда; при землеустройстве; предоставлении и изъятии земель; при наложении взысканий за нарушения земельного законодательства; в ходе государственного контроля за правильным ис­пользованием и охраной земель и т. д. Тем самым земельно-правовое ре­гулирование приобретает экологическую направленность.

Экологизация отрасли земельного права — это лишь одна сторона ре­шения проблемы охраны природы и комплексного природопользования. Всеобщие экологические связи в природе приводят к тому, что хозяйст­венная эксплуатация одного природного ресурса оказывает влияние на состояние других природных объектов и в целом природной среды. По­этому стоит задача обеспечения охраны природы в процессе хозяйствен­ной эксплуатации отдельных ее составных частей: земель, вод, лесов, недр. Ведь природу нельзя закрыть «на замок», ее ресурсы служат мате­риальной основой развития общественного производства. В процессе хо­зяйственной эксплуатации природных объектов возникает необходимость охраны не только каждого отдельного природного ресурса, но и природ­ной экосистемы в целом, экологических связей в природе. Эти задачи решает экологическое право .