§ 3. ЗНАЧЕНИЕ ОБЩИХ ПРИНЦИПОВ, ДОГОВОРОВ И ОБЫЧАЕВ
К источникам земельного права начинают относиться общие принципы права, нормативные договоры и некоторые обладающие юридической силой обычаи. Признание этих феноменов источниками права является для России делом сравнительно новым (после забытого за десятилетия старого) и поэтому заслуживает отдельного рассмотрения, хотя на практике еще не приобрело того значения, которое им придается в праве и которое они имеют в ряде других стран.
Отправные, исходные начала правовой ситемы
ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ становятся источником права, если такая их
ПРАВА роль закрепляется в законодательном порядке.
Например, в ст. 38 Статута Международного суда предусматривается: суд, который обязан решать переданные ему споры на основании международного права, применяет... обшие принципы права, признанные цивилизованными нациями.
В ст. 15 Конституции РФ говорится, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Понятно, что такая норма, установленная в 1993 г., вызывает многочисленные дискуссии: что считать общепризнанным принципом? Кем они должны быть признаны? Какова его формулировка и степень обязательности?
Большинство юристов считает, что к таким принципам относятся, например, такие положения, как «специальный закон отменяет действие общего закона» (к примеру, Закон «О сельскохозяйственной кооперации» заменяет нормы Закона «О кооперации»), или «позднейшим законом от-
37
меняется более ранний» (даже если это и не указано в постановлении 0 его введении в действие).
Однако общие принципы права постепенно занимают свою нишу в российском праве. Согласно ст. 6 Гражданского кодекса РФ при невозможности использования аналогии закона, т. е. применения законодательства, регулирующего сходные отношения, можно определять права и обязанности сторон исходя из общих начал и смысла гражданского законодательства и требований добросовестности, разумности и справедливости. Правда, судебная прктика постоянно сталкивается с трудностями различного понимания и толкования этих понятий различными лицами и инстанциями, что обусловливается недостаточными правовыми и моральными традициями.
НОРМАТИВНЫЕ ДОГОВОРЫ -РЕАЛИЗАЦИЯ
КОМПЕТЕНЦИИ
Соглашения между различными субъектами права могут содержать правовые нормы: не только устанавливать права и обязанности сторон, но и устанавливать общие правила поведения, которым должны в будущем подчиняться все участники предусмотренных в них общественных отношений. Примерами таких нормативных договоров в земельном праве являются договоры об общих и специальных земельных сервитутах (о чем будет подробно сказано в отдельной главе).
В условиях федеративного устройства государства приобретают значение соглашения между государственными органами Федерации и ее субъектов. К настоящему времени такие соглашения заключены между центром и рядом субъектов Федерации и во всех присутствуют нормы по вопросам земельных отношений, и это неудивительно, так как Конституцией РФ эти вопросы отнесены к совместному ведению РФ и ее субъектов.
Однако такие соглашения носят порой довольно общий характер, так как и наукой, и практикой до конца не определены принципы и границы «совместной компетенции»: здесь предстоит накопление опыта и выработка цивилизованных отношений. По соглашениям Правительство РФ вправе передавать исполнительным органам субъектов РФ осуществление части своих полномочий, и наоборот — на основании соглашений возможно и обратное перераспределение функций исполнительных органов.
Согласно ст. 5 Конституции РФ ее федеративное устройство основано на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами определяется Конституцией Российской Федерации, предусматривающей компетенцию Российской Федерации, совместную компетенцию Федерации и ее субъектов и компетенцию субъектов Российской Федерации.
К ведению Российской Федерации согласно ст. 71 Конституции относятся:
регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (в том числе земельных);
федеральная государственная собственность (прежде всего на землю, на другие природные ресурсы) и управление ею;
установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации;
производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;
38
определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;
гражданское, гражданско-процессуальное законодательство (как методы охраны имущественных отношений, возникающих при использовании и охране земельных участков и соответствующих интересов, рычаги защиты земельных и других природных ресурсов и их владельцев);
метеорологическая служба, стандарты (в том числе в области земельных отношений, охраны окружающей среды).
В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов согласно ст. 72 Конституции находятся:
зашита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности (в том числе в области земельных отношений);
вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
разграничение государственной собственности (прежде всего на землю, на другие природные ресурсы);
природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории (они касаются прежде всего землепользования, о чем речь пойдет в специальной главе учебника).
Вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов субъекты Российской Федерации согласно ст. 73 Конституции обладают всей полнотой государственной власти. Это размежевание земельной компетенции «по вертикали» представляется весьма важным и осуществляется на всех уровнях: федеральном — Государственной Думой и Советом Федерации Федерального Собрания РФ, Президентом и Правительством РФ; на уровне субъектов Российской Федерации — правотворческими органами субъектов.
«По горизонтали» совершенствование экологического законодательства и реализация полномочий в области использования и охраны земель осуществляется в трех направлениях — соответственно составу земельных и экологических норм, которые группируются следующим образом:
а) собственно экологическое или природоохранное законодательство;
б) природоресурсное законодательство, в том числе и прежде все
го земельное законодательство;
в) другие отрасли законодательства, регулирующие отношения, возни
кающие при использовании и охране земель: гражданское, административ
ное (санитарное), финансовое и иные отрасли законодательства (усложне
ние и актуальность отношений Федерации и ее субъектов обусловливают,
помимо изложенного, вынесение проблем правотворчества субъектов Фе
дерации в области земельных отношений в отдельный параграф).
Примером конкретного договорного размежева-
СОГЛАШЕНИЕ ния полномочий может служить Соглашение
СО СВЕРДЛОВСКОЙ между Правительством Российской Федерации
ОБЛАСТЬЮ и Правительством Свердловской области о раз-
граничении предметов ведения и полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения природными ресурсами и охраны окружающей Природной среды.
39
По нему Правительство РФ и Правительство Свердловской области, руководствуясь Конституцией Российской Федерации, исходя из необходимости рационального использования земельных и других природных ресурсов и осуществления согласованных действий по охране окружающей среды, договорились о нижеследующем:
«...Состав земельных и других природных ресурсов федерального значения (федеральной собственности) на территории Свердловской области определяется в соответствии с приложением к Соглашению. Природные ресурсы, не отнесенные к федеральным, относятся к областным или муниципальным природным ресурсам согласно договорам органов государственной власти Свердловской области с органами местного самоуправления. До такого распределения эти природные ресурсы относятся к природным ресурсам областного значения.
Статус федеральных особо охраняемых природных территорий и федеральных природных ресурсов на территории Свердловской области определяется законодательством Российской Федерации.
Органы государственной власти Свердловской области в соответствии с федеральным законодательством участвуют в управлении федеральными природными ресурсами.
Статус областных и муниципальных земельных и других природных ресурсов определяется федеральными и областными законами.
Органы государственной власти Свердловской области определяют порядок пользования областными природными ресурсами, включая их квотирование и лицензирование, в соответствии с федеральным законодательством.
Органы государственной власти Свердловской области, на основе базовых нормативов платы, установленных органами государственной власти Российской Федерации, определяют дифференцированные ставки платы за выбросы (сбросы, размещение) загрязняющих веществ и отходов в окружающую природную среду и за пользование земельными и другими природными ресурсами.
При отсутствии установленных федеральными органами власти базовых нормативов органы государственной власти Свердловской области самостоятельно устанавливают базовые нормативы платы за выбросы (сбросы, размещение) загрязняющих веществ и отходов в окружающую природную среду и за пользование земельными и другими природными ресурсами. Для природных ресурсов, находящихся в областной собственности, органы государственной власти Свердловской области вправе устанавливать самостоятельно нормативы платы в соответствии с правовыми актами Российской Федерации и Свердловской области.
Финансирование мероприятий по оздоровлению территорий Свердловской области, объявляемых в установленном законодательством Российской Федерации и Свердловской области порядке зонами чрезвычайной экологической ситуации, производится в первую очередь за счет средств предприятий, учреждений, организаций — непосредственных виновников деградации природной среды, а также за счет целевых средств областного бюджета...»
В Приложении к Соглашению указаны земельные и иные природные ресурсы и природные объекты федерального значения на территории Свердловской области, например особо охраняемые природные территории (заповедники, национальные парки), созданные в соответствии с постановлениями Правительства Российской Федерации: заповедники «Де-нежкин камень» и «Висимский», «Припышминские боры» и т. д. 40
К этой же группе источников земельного права
ИНЫЕ ДОГОВОРЫ относятся примерные или типовые договоры, разрабатываемые и утверждаемые уполномоченными на то органами. В настоящее время их правовая сила подвергается обсуждению, а поле действия — сокращению, поскольку гражданским законодательством провозглашена свобода договора, недопустимость произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимость беспрепятственного осуществления гражданских прав (ст. 1 ГК РФ).
Видом нормативного договора является международный договор, предусмотренный в упомянутой ст. 15 Конституции РФ. В ней также говорится, что если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Однако реализации такого конституционного положения еще предстоит долгая дорога, так как до сих пор административная и судебная практика предполагает имплементацию, т. е. включение норм международного договора РФ в российское законодательство. По этому пути идет и правотворчество РФ: после подписания и ратификации международных договоров РФ составляется и реализуется план принятия российских правовых актов для обеспечения действия договоров, включения их требований в российское законодательство.
Правило поведения, сложившееся в течение
ПРАВОВЫЕ ОБЫЧАИ длительного времени и признаваемое государством в качестве общеобязательного, считается правовым обычаем. В земельном праве правовой обычай занимает наибольшее место по сравнению с другими отраслями права, что можно объяснить наибольшей длительностью, актуальностью и во многом неурегулированностью земельных общественных отношений.
Обычай был основным источником права на ранних ступенях развития общества. Многие последующие источники права представляли из себя систематизированные записи наиболее важных и оправдавших себя обычаев: такова, например, Русская Правда.
Обычай делового оборота предусматривается в ст. 5 ГК РФ: им признается сложившееся и широко применяемое в какой-либо области предпринимательской деятельности правило поведения, не предусмотренное законодательством, независимо от того, зафиксировано ли оно в каком-либо документе. Обычай, противоречащий положениям законодательства или договора, не применяется.
Примером включенного в земельное право обычая можно считать правило раздела земельного участка между собственниками расположенного на нем строения не только пропорционально долям права собственности на строение, но и согласно сложившемуся порядку пользования Участком, оправдавшему себя обычаю. Нередко включаются сформировавшиеся и устоявшиеся правила пользования землей в договоры серви-тутов, в распределение конкретных земельных долей при акционировании крестьянских коллективных хозяйств, при выделении из них отдельных членов.
Не зафиксированные в праве обычаи нередко используются в республиках с преобладанием населения, исповедующего мусульманство. °ДНако и здесь видны тенденции к включению сложившихся веками обычаев в нормативные акты: так происходит с земельным законодатедь-
41
ством Республики Дагестан. Велико значение буддистских традиций и обычаев в Республике Бурятия.
Тема «Источники земельного права» основывается во многом на положениях общей теории права, которые наглядно преломляются и изучаются в земельном праве, развивая и конкретизируя правопони-мание.
«все книги «к разделу «содержание Глав: 98 Главы: < 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. >