§ 6. КОНТРОЛЬ ЗА ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ И ОХРАНОЙ ЗЕМЕЛЬ. МОНИТОРИНГ ЗЕМЕЛЬ

В условиях рыночной экономики государственный контроль за ра­циональным использованием земель приобретает еще большее значение, чем раньше. Законодательство о земельной реформе предоставляет собст­венникам, землевладельцам, землепользователям, арендаторам широкие права по самостоятельному хозяйствованию на земле. В то же время та­кая деятельность не должна, как указано в ст. 36 Конституции РФ, нано­сить ущерба окружающей природной среде и нарушать права и законные интересы иных лиц, а также государства. Должны также исполняться обязанности, предусмотренные Земельным кодексом РФ, другими зако-194

нами и указами Президента РФ, изданными в целях рационального ис­пользования и охраны земель.

Правительство РФ Постановлением от 23 декабря 1993 г. утвердило Положение о порядке осуществления государственного контроля за ис­пользованием и охраной земель в Российской Федерации.

Это Положение является основным нормативным актом, подробно решающим вопросы земельного контроля.

Определяя   систему  органов  государственного

ГОСУДАР1          контроля, Положение называет органы предста-

ОРГАНЫ ЗЕМЕЛЬНОГО вительной и исполнительной власти, с одной

КОНТРОЛЯ         стороны, и органы, специально уполномочен-

ные выполнять функции государственного контроля,— с другой. К пер­вым относятся палаты Федерального Собрания РФ, Правительство РФ, органы представительной и исполнительной власти субъектов РФ, орга­ны местной администрации. Это — государственные и местные органы общей компетенции. Они, решая общие вопросы земельной реформы РФ, республик в составе РФ, краев, областей, автономных образований, рай­онов, городов и сел, а также другие важные проблемы социально-эконо­мического развития соответствующей территории, выполняют вместе с тем и функции государственного контроля в области использования и охраны земель. В своей контрольной деятельности государственные ор­ганы общей компетенции опираются на систему органов, специально уполномоченных заниматься земельным контролем, которые им подот­четны. Положение не определяет компетенцию органов общего руково­дства и управления и не может этого определять, так как их деятельность регулируется соответствующими законами об этих государственных орга­нах. Они устанавливают лишь порядок деятельности в этой области спе­циально уполномоченных органов государственного земельного контроля.

Специально уполномоченными государственными органами, осуществляю­щими земельный контроль, являются Федеральная служба земельного ка­дастра и ее органы на местах, органы охраны природы Министерства при­родных ресурсов РФ и его органы на местах; органы санитарно-эпидемио­логического надзора Минздрава РФ; Госстрой РФ и его органы на местах. Названные органы осуществляют свои функции во взаимодействии с орга­нами представительной и исполнительной власти как в центре, так и не­посредственно на местах. Кроме того, они согласовывают свою работу ме­жду собой; при этом головной организацией по общим вопросам земель­ного контроля является Федеральная служба земельного кадастра.

При решении конкретных вопросов земельного

ФУНКЦИИ ОРГАНОВ    контроля функции специально уполномоченных

ГОСУДАРСТВЕННОГО   органов разграничены, чтобы не допускалось

КОНТРОЛЯ         дублирование в работе и обеспечивалась согла-

сованность контрольных действий и мероприятий.

Федеральная служба земельного кадастра и ее органы осуществляют государственный контроль за соблюдением предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами земельного законодательства, установленного режима использования земельных участков в соответствии с их целевым Назначением; недопущением самовольного занятия земельных участков; Предоставлением сведений о наличии, состоянии и использовании зе­мельных угодий, а также о наличии свободного земельного фонда; свое­временной рекультивацией нарушенных земель, восстановлением плодо-

195

родия и других полезных свойств земли, снятием, использованием и со­хранением плодородного слоя почвы при проведении работ, связанных с нарушением земель.

Далее, органы названной службы следят за проектированием, размеще­нием и строительством объектов, оказывающих влияние на состояние зе­мель; своевременным и качественным выполнением мероприятий по улуч­шению земель, предотвращению и ликвидации последствий эрозии почвы, засоления, заболачивания, подтопления, опустынивания, иссушения, пере­уплотнения, захламления, загрязнения и других процессов, вызывающих де­градацию земель; соблюдением установленных сроков рассмотрения заявле­ний (ходатайств) граждан о предоставлении им земельных участков; уста­новлением и сохранностью межевых знаков; своевременным возвратом земель, предоставленных во временное пользование.

Министерство природных ресурсов Российской Федерации и его ор­ганы на местах осуществляют контроль за:

выполнением природоохранных требований при отводе земель под все виды хозяйственной деятельности;

соблюдением экологических норм при разработке новой техники, технологий и материалов для обработки почв, а также при размещении, проектировании, строительстве и эксплуатации предприятий и других объектов;

предотвращением захламления земель, а также загрязнения почв сточными водами, пестицидами, минеральными удобрениями, токсичны­ми и радиоактивными веществами;

соблюдением установленного режима использования земель природо­охранного, природно-заповедного и рекреационного назначения;

осуществлением мероприятий, предусмотренных проектами землеуст­ройства и другими проектами в части охраны почв и рационального ис­пользования земель;

достоверностью сведений, используемых при ведении государствен­ного земельного кадастра, мониторинге земель и землеустройстве;

соблюдением земельного законодательства в части охраны земель, пресечением самовольного занятия земель природоохранного, природ­но-заповедного и рекреационного назначения;

выполнением работ по рекультивации нарушенных земель;

выполнением мероприятий по предотвращению порчи и уничтоже­ния плодородного слоя почвы, деградации земель, по консервации выве­денных из оборота сельскохозяйственных угодий и загрязненных земель.

Министерство здравоохранения РФ, его органы Госсанэпиднадзора осуществляют контроль за:

соблюдением санитарного законодательства и санитарных правил при использовании земельных участков, установлении охранных, санитарных, защитных, оздоровительных и рекреационных зон, при проектировании и эксплуатации промышленных предприятий и объектов по использова­нию, переработке и захоронению радиоактивных, токсичных, бытовых материалов и отходов;

предотвращением заражения земель бактериально-паразитическими и карантинными вредными организмами, загрязнения химическими и радиоактивными веществами.

Госстрой РФ и местные органы архитектурно-строительной службы осуществляют контроль за:

196

соблюдением осуществления всех видов градостроительной деятель­ности в городах и других поселениях в соответствии с утвержденной гра­достроительной документацией;

соблюдением норм и правил планировки и застройки городов и дру­гих поселений;

соблюдением установленного порядка использования территорий с особым режимом градостроительной деятельности;

предотвращением самовольного строительства, сноса зданий и соору­жений, вырубки зеленых насаждений общего пользования в городах и других поселениях;

предоставлением земельных участков в городах и других поселениях в соответствии с их целевым назначением и градостроительными требо­ваниями.

Государственные инспектора по использованию

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ    и охране земель и их заместители, должностные ИНСПЕКТОРА        ЛИца Минприроды РФ, Минздрава России (Де­партамента Госсанэпиднадзора), Госстроя России и их органов на местах в соответствии с возложенными на них функциями по осуществлению госземконтроля и в пределах своей компетенции имеют право:

направлять в соответствующие органы материалы о нарушениях

земельного законодательства для привлечения виновных лиц к ответст­

венности;

обращаться беспошлинно в суд и арбитражный суд по делам

о возмещении ущерба, причиненного в результате нарушения земельного

законодательства, по вопросам отмены неправомерных решений, связан­

ных с изъятием и предоставлением земельных участков, а также по де­

лам о взыскании штрафов с физических и должностных лиц;

приостанавливать промышленное, гражданское и иное строительст­

во, разработку месторождений полезных ископаемых и торфа, эксплуата­

цию объектов, проведение агротехнических, лесомелиоративных, геоло­

го-разведочных, поисковых, геодезических и иных работ, если они осуще­

ствляются с нарушением земельного законодательства и могут привести к

уничтожению, загрязнению, заражению или порче плодородного слоя поч­

вы, развитию эрозии, засолению, заболачиванию и другим процессам,

снижающим плодородие почв на определенной территории;

вносить в местную администрацию предложения о полном или

частичном изъятии (выкупе) земель в случаях, предусмотренных законо­

дательством;

составлять протоколы о нарушениях земельного законодательства

и передавать их на рассмотрение в соответствующие комиссии для при­

влечения виновных к административной ответственности в соответствии

с Кодексом об административных правонарушениях;

беспрепятственно посещать при предъявлении служебного удосто­

верения предприятия, организации и учреждения, обследовать земельные

участки, находящиеся в собственности, пользовании или аренде, а также

земельные участки, занятые оборонными и другими специальными объ­

ектами (с учетом установленного режима их посещения);

давать предприятиям, организациям и учреждениям, а также гра­

жданам обязательные для исполнения предписания по вопросам охраны

земель, устранения нарушений земельного законодательства;

197

привлекать в случаях необходимости в установленном порядке

компетентных специалистов для обследования земельных угодий, провер­

ки выполнения мероприятий по охране земель;

приостанавливать исполнение неправомерных решений по изъя­

тию и предоставлению земельных участков до рассмотрения протестов

в соответствующих органах (вышестоящем органе исполнительной вла­

сти, суде, арбитражном суде, прокуратуре);

вносить в соответствующие финансово-кредитные органы обяза­

тельные для исполнения предписания о прекращении финансирования

(кредитования) строительства, эксплуатации объектов, иных работ в слу­

чае их приостановки, а также при отсутствии документов, удостоверяю­

щих права на землю.

Государственные инспектора по использованию и охране земель и их заместители, кроме того, имеют право контролировать проведение аук­ционов, конкурсов, заключение сделок по купле-продаже, дарению, об­мену и другие операции с землей и вносить предложения о признании в установленном порядке недействительными указанных операций, прово­димых с нарушением действующего законодательства.

В зависимости от последовательности соверше-ПРАВОВЫЕ ДЕЙСТВИЯ ния действий их можно разделить на три вида:

ОРГАНОВ            а) информационно-правовые действия органов

ЗЕМЕЛЬНОГО        контроля при сборе материалов; б) принятие

КОНТРОЛЯ         решений по результатам проведенного контро-

ля; в) исполнение решений контрольных органов1.

Для того чтобы принять квалифицированное ре-

ИНФОРМАЦИОННО-    щение по результатам контроля, любой орган

ПРАВОВЫЕ ДЕЙСТВИЯ контроля должен располагать точной и объек-

ОРГАНОВ            тивной информацией о том, имеет ли место на-

ЗЕМЕЛЬНОГО        рушение земельного  законодательства,  в чем

оно выражается, кто виновен в этом, что нужно

СБОРЕ МАТЕРИАЛОВ предпринимать, чтобы правонарушение не ока­залось длящимся, каков вред, причиненный правонарушением, а если правонарушение еще не совершено, как его предупредить или пресечь при самом его начале. Возникают и другие вопросы на первоначальной стадии земельного контроля. Их выяснение требует сбора материалов (документов), проведения проверок, ревизий, исследования (анализа) этих материалов. В необходимых случаях может назначаться экспертиза материалов, полученных в процессе контроля.

Независимо от того, проводит ли государственный инспектор плано­вую проверку состояния использования того или иного объекта природы или выезжает по жалобе, закон дает ему право совершать ряд правовых действий: проверку законности оснований пользования земельным участ­ком; обследование фактического состояния использования или неисполь­зования данного объекта; проверку его использования в соответствии с его целевым назначением и в соответствии с правовым положением субъекта природопользования.

Так, например, проверка оснований (законности) природопользования должна касаться каждого земельного участка, находящегося в собственно-

1  Ларионов Г. А. Новое в законодательстве о государственном контроле за ис­пользованием земель / Законодательство и экономика. 1994. № 15/16. С. 11 — 17. 198

сти, землевладении, землепользовании, включая массивы, закрепленные за коллективами, арендуемые участки, земли крестьянских (фермерских) хо­зяйств и т. д. Особую значимость такие проверки приобретают в случаях выявления нарушений законности приватизации земель.

Инспектор единолично или совместно с комиссией проверяет объект, выполняет необходимые работы, в состав которых могут входить натур­ные измерения, сбор образцов, опрос граждан и должностных лиц, полу­чение объяснений, и принимает решение.

Все этапы работы должны быть отражены в соответствующих докумен­тах, и в первую очередь в протоколе обследования землевладения, земле­пользования и др. При этом могут быть обнаружены самые разнообразные отклонения от требований земельного законодательства. Так, если находя­щаяся во владении государственного предприятия земля является излишней для их производственной и иной деятельности, то эта часть земельного участка может быть изъята и передана в установленном законом порядке в пользование другим землепользователям, среди которых преимущество на получение указанной земли имеют сельскохозяйственные предприятия, пользовавшиеся ею ранее. Полученные сведения отражаются в протоколе. При установлении частичного неиспользования земель сельскохозяй­ственными коммерческими предприятиями органы контроля применяют иные меры: с одной стороны, меры принуждения в форме предписаний, указаний к этим предприятиям, с тем чтобы они полностью использова­ли предоставленные им земли, а с другой стороны — оказывают им все­стороннюю помощь для устранения недостатков в землепользовании.

Проведение обследований земель должно основываться на достаточно общих правилах, т. е. выполняться по единой схеме для всех землепользо­вателей, владельцев, собственников, арендаторов. Основная задача провер­ки — определить состояние использования земель, порядок их использова­ния, установить, приступил ли объект к использованию предоставленного земельного участка. Это делается визуально или инструментально с при­влечением планово-картографической или текстовой документации. Выбор метода обследования зависит от информированности и компетентности специалиста, осуществляющего контроль. Далее проводится определение объема работ, выполненных владельцем земель, проверяется, полностью или частично предоставленный участок вовлечен в использование. Собст­венно, проверка будет заключаться в фиксации (констатации) самого фак­та деятельности, причем реальной деятельности, связанной с использова­нием участка, а не ее имитации или подготовки к ней. Предусмотренные законодательством сроки, в течение которых субъект обязывается присту­пить к использованию участка, достаточно невелики и требуют немедлен­ного исполнения.

Следующая стадия контроля: проверка целевого использования зе­мель. В соответствии с законом все владельцы земли, в том числе собст­венники, обязываются использовать землю в соответствии с целевым на­значением.

Целевое назначение того или иного земельного участка указывается в решении о его предоставлении и в документах на право собственности, владения или пользования, причем констатация цели является непремен­ным элементом содержания документа. Рассматриваемый принцип в ка­честве основной обязанности закреплен в законах и иных нормативных актах о природопользовании.

199

При агрохозяйственном обследовании осматривают каждый контур в натуре для установления фактического состояния и использования уго­дий и определения их более целесообразной эксплуатации.

Земельно-учетные сведения получают также путем обмеров (сплош­ных и выборочных). В практике органов земельного контроля проводятся в основном обмеры посевных площадей, других земельных участков.

Применяются два способа отражения земельно-учетных сведений — текстовой и графический. При текстовом способе данные выражаются циф­ровыми показателями, к которым прилагаются объяснительные записки или другие пояснительные материалы. При графическом способе результаты измерений в натуре (как первоначальные, так и последующие) фиксируют­ся на планах, что дает наглядное представление о пространственном поло­жении и размерах земель и позволяет избегать пропусков и перекрытий учитываемых территорий. Таким образом, эти два способа, дополняя друг друга, позволяют всесторонне охарактеризовать земли при их учете.

принятие ринрнио   ХаРактеР принимаемого решения и его содер-

иг-ппятс гшиапт    жание основываются на данных проведенных

ПО РЕЗУЛЬТАТАМ     проверок, обследований и анализа полученных

КОНТРОЛЯ         материалов.

Принимаемое решение может носить предварительный характер. Это бывает, когда необходимо проведение дополнительных работ (лабо­раторных анализов, экономических расчетов, оценки экологических по­следствий и т. д.) при длящемся нарушении и невозможности его немед­ленного устранения, при невыявлении субъекта или оспариваний им факта (вины) нарушения. В дальнейшем при получении госинспектором всех материалов, позволяющих вынести правильное обоснованное реше­ние, они передаются в комиссию и другие органы.

Решение по рассматриваемому вопросу может приниматься и на месте путем дачи соответствующих распоряжений об устранении выявленного на­рушения или применения административных санкций. Так, госинспектор при тех или иных обстоятельствах может принять следующие решения:

а)             дать «Указание» (по утвержденной форме) о выполнении определен­

ных действий, адресованных пользователю данного земельного участка, со

ссылкой на требования закона, с определением срока выполнения пере­

численных конкретных работ, мероприятий, отдельных действий; в Указа­

нии дается также предупреждение пользователю земельного участка; если

он не выполнит всех требований, содержащихся в Указании, то материалы

будут переданы в комиссию по контролю за использованием и охраной

земель соответствующего (местного) комитета по земельным ресурсам

и землеустройству для привлечения нарушителя к ответственности;

б)            составить протокол о нарушении земельного законодательства (по

форме), который направляется в названную выше комиссию;

в)             вынести постановление о наложении взыскания на лиц, виновных

в совершении земельного правонарушения;

г)             предписать нарушителю «Требование» (по форме) о приостановле­

нии работ, эксплуатации объекта, ведущихся с нарушением земельного

законодательства; в Требовании указывается также срок, в течение кото­

рого надлежит устранить допущенные недостатки, и предупреждение, что

если работы будут продолжаться без устранения нарушений, то по пред­

писанию госинспектора будет прекращено финансирование работ;

200

д) направить банку или другой организации, финансирующей работы, «Предписание» (по форме) о прекращении финансирования (кредитования) строительства, эксплуатации объекта. Оно вручается нарушителю после того, когда он не выполнит определенных действий по приостановке работ, ука­занных в Требовании госинспектора. Лишь после устранения тех нарушений, которые были зафиксированы в Требовании, госинспектор дает правонару­шителю «Уведомление» (также по форме) о праве возобновить приостанов­ленные работы. И одновременно с этим посылается Уведомление о возоб­новлении приостановленного финансирования (кредитования) работ.

Как известно, исполнение судебного решения

обеспечивает  судебный  пристав.  Исполнение

РЕШЕНИЯ            решения госинспектора любой службы государ-

ГОСИНСПЕКТОРА ственного контроля обеспечивается самим гос­инспектором. В этих целях инспектора Госземкадастра, санитарно-эпиде­миологического и строительного надзора имеют книгу (журнал) учета выявленных земельных правонарушений, ведут записи в ней о принятых мерах, добиваются восстановления нарушенных прав, делают отметки об исполнении предписаний и указаний по вопросам надлежащего исполне­ния требований экологического законодательства.

Согласованная деятельность государственных органов земельного контроля и общественности с непременным участием экологических служб предприятий, учреждений и организаций позволяет своевременно предупредить правонарушения, повысить эффективность работы всей системы земельного контроля и надзора в стране.

Традиционно роль общественных организаций ОБЩЕСТВЕННЫЙ      в нашей стране определяется как помощь, кото­рую они могут оказать государственным орга-

ЗА ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ нам земельного контроля. Вместе с тем общест-

ЗЕМЛИ венные организации не должны рассматривать-

ся как послушные исполнители указаний государственных контрольных органов, что было характерно для их деятельности в недалеком прошлом, именуемом обычно периодом застоя. Практика показывает, что общест­венные организации недолго остаются под опекой государственных служб. Рано или поздно происходит процесс «самопознания», при кото­ром общественные организации начинают осознавать, что они не всегда и не во всем должны оставаться придатком государственных органов и выполнять только их задания. Контроль за действиями нарушителей не­редко приводит эти организации к конфликтам с надзорными органами, если (по мнению общественности) последние плохо борются с оскверни­телями природы или даже потворствуют им. В то же время выявилась нецелесообразность наделения общественных организаций функциями государственной инспектуры, ибо это приводит лишь к дублированию функций государственных надзорных органов, причем на менее высоком профессиональном уровне.

Общественный земельный контроль осуществляется органами терри­ториального общественного самоуправления, другими общественными организациями (объединениями), гражданами за соблюдением установ­ленного порядка подготовки и принятия исполнительными органами го­сударственной власти и органами местного самоуправления решений, за­трагивающих интересы граждан и юридических лиц, а также за соблюде­нием требований использования и охраны земель (ст. 72 ЗК РФ).

201

Муниципальный земельный контроль за ис-

МУНИЦИПАЛЬНЫЙ     пользованием земель на территории муници-

ЗЕМЕПЬНЫЙ        пального образования осуществляется органами

КОНТРОЛЬ          местного самоуправления или уполномоченны-

ми ими органами (ст. 72 3К РФ).

Муниципальный земельный контроль осуществляется на территории соответствующих муниципальных образований (городские, сельские по­селения и др.).

К органам местного самоуправления относятся как выборные органы, так и выборные должностные лица местного самоуправления, избираемые непосредственно гражданами на территориях, на которых осуществляется местное самоуправление в соответствии с действующим законодательством.

Обычно производственный контроль за исполь-

ПРОИЗВОДСТВЕННЫЙ  зованием и охраной земель в той или иной от-

КОНТРОЛЬ          расли хозяйства осуществляют соответствующие

ЗА ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ должностные лица. Так же строится контроль

ЗЕМЛИ и в земледелии, поскольку должностные лица

всегда заинтересованы в культурном ведении сельскохозяйственного про­изводства. Тем не менее этот контроль нельзя назвать полноценным по двум основным причинам:

руководители предприятий обременены многими другими заботами, поэтому они не могут специально уделять внимание вопросам охраны плодородия почв, соблюдению других требований земельного законода­тельства по рациональному и эффективному использованию угодий внут­рихозяйственными подразделениями и отдельными исполнителями сель­скохозяйственных работ;

с другой стороны, некоторые руководители сознательно или бессоз­нательно отдают предпочтение текущим нуждам и результатам производ­ства по сравнению с перспективными задачами. Это, безусловно, не мо­жет не ослаблять их контрольных функций в отношении земель.

Многие министерства и ведомства являются обладателями определен­ных земельных территорий, необходимых им для их хозяйственно-произ­водственной деятельности. Их промышленные предприятия в составе своих земельных участков имеют резервные территории, предназначен­ные для развития (застройки), которые иногда располагаются вместе с основной территорией, а иногда отдельно. Если их застройка задержи­вается, что нередко происходит, такие территории начинают рассматри­вать как «свободные», ничейные. В ряде случаев это приводит к превра­щению их в пустыри и даже свалки, чаще всего они используются не по назначению. Этим злоупотребляют как посторонние лица, так и работ­ники самих предприятий. Бороться с этим злом трудно, если на пред­приятиях нет лиц, ответственных за территорию.

На некоторых предприятиях территория распределена по цехам, хозяйст­вам и службам, так что руководители этих подразделений отвечают также за подведомственные им земли. Иногда такие земли находятся под присмотром особых должностных лиц — смотрителей производственных зданий и соору­жений. Однако такой порядок не является правилом. Уставы и Положения, которыми руководствуются государственные (и негосударственные) предпри­ятия, обычно не содержат пункта об обязанности содержать в порядке закре­пленную территорию, а тем более о способах осуществления такого порядка (например, путем закрепления участков за отдельными службами, назначения ответственных лиц и т. п.). Не упоминают об этих обязанностях предприятий 202

также Типовые положения и Типовые уставы. Как правило, не вмешиваются в земельные распорядки на предприятиях местные власти. Все это приводит к тому, что можно назвать ненужным «расползанием» производственных пло­щадей (за счет земель другого назначения (непроизводственного); состояние этих площадей, как правило, оказывается неудовлетворительным.

Если ранее Земельный кодекс РФ (1991 г.) умалчивал о ведомственном земельном контроле, то новый Кодекс в ст. 73 обязывает все ведомства по­ручать своим органам управления и должностным лицам выполнять функ­ции земельного контроля. При этом должны быть приняты положения, ут­верждаемые государственными органами исполнительной власти, в которых определяются полномочия ведомственных органов земельного контроля и порядок его осуществления. Таким образом обеспечивается государствен­ное влияние на решение принципиальных (основных) вопросов контроля.

Государственный мониторинг земель представ-

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ляет собой систему наблюдений за состоянием МОНИТОРИНГ ЗЕМЕЛЬ земель. Объектами государственного монито­ринга земель являются все земли в Российской Федерации.

Задачами государственного мониторинга земель, как указано в ст. 67 ЗК

РФ, являются:

своевременное выявление изменений состояния земель, оценка этих изменений, прогноз и выработка рекомендаций о предупреждении и об устранении последствий негативных процессов;

информационное обеспечение ведения государственного земельного кадастра, государственного земельного контроля за использованием и ох­раной земель, иных функций государственного и муниципального управ­ления земельными ресурсами, а также землеустройства;

обеспечение граждан информацией о состоянии окружающей среды в части состояния земель.

В зависимости от целей наблюдения и наблюдаемой территории госу­дарственный мониторинг земель может быть федеральным, региональным и локальным. Государственный мониторинг земель осуществляется в соот­ветствии с федеральными, региональными и местными программами.

Порядок осуществления государственного мониторинга земель уста­навливается Правительством Российской Федерации.

Согласно п. 5 Положения о Федеральной службе земельного кадастра России, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 11 января 2001 г. № 22 , организацию и осуществление мониторинга ведут органы названной службы. Участие в мониторинге земель принимают и другие государственные органы: Минприроды РФ, Минсельхоза РФ, Федераль­ной гидрометеорологической службы, Госстроя РФ, соответствующие ор­ганы субъектов РФ.

В результате общегосударственной программы мониторинга земель создается информационная база данных о состоянии земельного фонда страны, т. е. всех категорий земель независимо от формы собственности и ведомственной принадлежности. Отраслевые мониторинги ведутся так­же для изучения экологического состояния других природных объектов: вод, атмосферного воздуха, лесного фонда и др. Мониторинг земель вхо­дит в общую автоматизированную Единую государственную систему эко­логического мониторинга — ЕГСЭМ2.

1              РГ. 2001. 24 янв.

2              САПП РФ. 1993. №48. Ст. 4661.

203

Собственники, постоянные и временные пользователи земли (аренда­торы) независимо от ведомственной подчиненности обязаны изучать и учитывать находящиеся в их владении земельные участки, знать их природные и хозяйственные свойства, особенности правового режима, обладать документами, подтверждающими их права на землю и обязан­ности, а равно права на пользование чужими участками (сервитуты). Владельцы гидротехнических сооружений и каналов (оросительных се­тей), размещенных в пределах обслуживаемых земельных угодий, обяза­ны вести наблюдение за их сохранностью и за исполнением требований режима охранных и защитных зон при этих сооружениях.

Пользователи земель обязаны также регулярно отчитываться о нали­чии и качественном состоянии своих земель в соответствии с правилами ведения мониторинга, установленными федеральными нормативными правовыми актами и нормативными актами соответствующих субъектов РФ. Независимо от этого они обязаны представлять внеочередную ин­формацию о чрезвычайных и неординарных событиях, существенно от­ражающихся на состоянии земель, их хозяйственном использовании и правовом режиме. За искажение информации виновные несут ответст­венность в соответствии с действующим законодательством.

Полученные и зафиксированные с помощью документов мониторинга объективные материалы о состоянии земель и окружающей их природной среды служат правовым основанием для принятия необходимых решений компетентными государственными органами, ответственными за правильное использование земель и их охрану. Сами органы, ведущие мониторинг, не принимают решений, обязывающих природопользователей совершать те или иные действия по устранению выявленных правонарушений. Такие ре­шения принимают наделенные соответствующими правами государственные органы, ведущие контроль за использованием земель и их охраной.

Как следует из Положения о мониторинге земель в Российской Фе­дерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Фе­дерации от 15 июля 1992 г. №491, мониторинг земель имеет подсисте­мы, соответствующие категориям земель:

мониторинг земель сельскохозяйственного назначения; мониторинг земель населенных пунктов;

мониторинг земель промышленности, транспорта, связи, радиовеща­ния, телевидения, информатики и космического обеспечения, энергети­ки, обороны и иного назначения;

мониторинг земель природоохранного, природно-заповедного, оздо­ровительного, рекреационного и историко-культурного назначения; мониторинг земель лесного фонда; мониторинг земель водного фонда; мониторинг земель запаса.

В соответствии со ст. 16 Федерального закона от 16 июля 1998 г. №101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» составной частью государственного мо­ниторинга земель является мониторинг плодородия земель сельскохозяйст­венного назначения, мониторинг мелиорированных земель, который пред­ставляет собой систематические наблюдения за их состоянием. На основе данных наблюдений выявляются происходящие изменения состояния мелио­рированных земель и производится их оценка (ст. 21 Федерального закона). 204

С помощью съемок и наблюдений с космических аппаратов и высот­ных самолетов получаются характеристики состояния земель на глобаль­ном и региональном уровнях. Съемки и наблюдения с помощью малой авиации проводятся для локального мониторинга земель и уточнения аэ­рокосмической информации.

Наземные наблюдения проводятся по всем категориям земель с ис­пользованием полигонов, эталонных участков, стационарных и пере­движных лабораторий.

В зависимости от сроков и периодичности проведения осуществля­ются три группы наблюдений за состоянием земель:

базовые (исходные, фиксирующие состояние объектов наблюдений на момент начала ведения мониторинга земель); периодические (через год и более); оперативные (фиксирующие текущие изменения). Мониторинг   земель   ведется   разными   методами   и   способами. Он включает систему натуральных наблюдений (экспедиционные, стацио­нарные, комплексные фоновые, дистанционные) и автоматизированную информационную систему (АИС), в которую входят: информационно-по­исковая система (АИПС), система обработки данных (АСОД), система комплексной интерпретации данных (АСКИ), прогнозно-диагностическая система (АПДС) и система управления (АСУ).

Первичные данные, получаемые при непосредственных наблюдениях за состоянием земельных угодий, полей, участков, обобщаются в целом, а также по отдельным природным комплексам. Собранные путем мони­торинга материалы, выработанные рекомендации (природоохранными, сельскохозяйственными, санитарно-эпидемиологическими, водохозяйст­венными, геолого-разведочными, лесохозяйственными, землеустроитель­ными, а также научными и проектными организациями) являются сведе­ниями для органов земельного кадастра и для принятия решений органа­ми контроля в области использования и охраны земель.

РЕКОМЕНДУЕМАЯ ЛИТЕРАТУРА

Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право

Российской Федерации: Учебник для вузов. М., 1996.

Административное право: Практикум. Екатеринбург, 1996.

Галиченков А. К Экологический контроль: теория и практика правового ре­

гулирования. М., 1992.

Дикусар В. М. Земельные споры и их разрешение по законодательству Рос­

сийской Федерации//Право и экономика. 1995. № 17—18. С. 107—110.

Жариков Ю. Г. Имущественные споры землепользователей. М., 1980.

Земля и право. Пособие для российских землевладельцев / Под ред.

проф. С. А. Боголюбова. М., 1997.

Ларионов Г. А. Общественный экологический контроль // Государство и

право. 1996. № 2.

Ларионов Г. А. Совершенствование функций государственного контроля в

условиях земельной реформы // Право и экономика. 1995. №9—10.

9.             Улюкаев В. X., Варламов А. А., Петров Н. Е. Земельное право и земельный

кадастр: Учебник для сельскохозяйственных учебных заведений по специальности

«Землеустройство». М., 1996.