§ 4. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЗЕМЕЛЬНЫЙ КАДАСТР

Впервые необходимость ведения земельного кадастра была признана в Основах земельного законодательства Союза ССР и союзных респуб­лик 1968 г.1 С тех пор законодательство о земельном кадастре совершен-

1 До этого советская доктрина признавала земельный кадастр мероприятием исключительно капиталистической экономики. 170

ствовалось и совершенствуется до сих пор с тем, чтобы при регулирова­нии земельных отношений в условиях земельной реформы шире исполь­зовать экономические механизмы (экономическую оценку земли, ее доходность, рыночную стоимость и т. д.). Создается автоматизированная единая система кадастра. Поскольку в Земельном кодексе РФ земельно­му кадастру посвящена лишь одна ст. 70, имеющая декларативное значе­ние, издан специальный Федеральный закон от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ1 «О государственном земельном кадастре», в котором подробно решаются вопросы его ведения.

Государственный земельный кадастр - система-

ПОНЯТИЕ            газированный свод документированных сведе-

ГОСУДАРСТВЕННОГО   НИИ) получаемых в результате проведения госу-

ЗЕМЕЛЬНОГО        дарственного кадастрового учета земельных уча-

КАДАСТРА         стков, о местоположении, целевом назначении

и правовом положении земель Российской Федерации и сведений о тер­риториальных зонах и наличии расположенных на земельных участках и прочно связанных с этими земельными участками объектов.

Государственный земельный кадастр создается и

ЦЕЛИ ЗЕМЕЛЬНОГО    ведется, как указано в ст. 4 Федерального зако-

КАДАСТРА         на «о  государственном земельном кадастре»,

в целях информационного обеспечения:

государственного и муниципального управления земельными ресурсами; государственного контроля за использованием и охраной земель; мероприятий, направленных на сохранение и повышение плодородия

земель;

государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сде­лок с ним;

землеустройства;

экономической оценки земель и учета стоимости земли в составе природных ресурсов;

установления обоснованной платы за землю;

иной связанной с владением, пользованием и распоряжением земель­ными участками деятельности.

Создание и ведение фундаментального земельного кадастра служит многим целям, основные из которых названы в приведенной выше ст. 4 Закона. Если внимательно изучить содержание этой статьи, то не­трудно заметить, что перечисленные в ней функции кадастра относятся к сфере государственного и муниципального управления: контроль и ох­рана земель, меры по повышению плодородия почв, государственная ре­гистрация прав на землю, землеустройство, экономическая оценка земель и учет их стоимости для обоснованной платы за землю. Все эти функции государственного и муниципального управления имеют своей целью обеспечить средствами права рациональное использование и охрану зе­мельных ресурсов страны, что, в свою очередь, является главной целью государственного земельного кадастра. Этой же цели служат и другие функции государственного управления, которые прямо в ст. 4 Закона не названы, но подразумеваются в словах последней части данной статьи: иная деятельность, связанная с владением, пользованием и распоряжени­ем земельными участками.

1 СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 149.

171

К этой «иной деятельности» относятся такие не менее важные функ­ции государственного и муниципального управления, как планирование использования и охраны земель, зонирование и резервирование земель, мониторинг земель1.

Названные функции управления в области обеспечения рационально­го использования и охраны земель предусмотрены ст. 9—11 Земельного кодекса РФ и ст. 31—37 Градостроительного кодекса РФ.

Земельный кадастр содействует повышению эффективности любой из названных функций государственного и муниципального управления, по­скольку он обеспечивает органы управления и их должностных лиц объ­ективными сведениями о качестве земель, их местоположении, кадастро­вом учете и экономической оценке, их принадлежности конкретным субъектам землепользования, а также сведениями о возникновении, из­менении и прекращении земельных отношений, которые постоянно про­исходят по решению государственных органов или в результате совер­шаемых сделок с недвижимостью.

Земельный кадастр служит прежде всего публичным интересам госу­дарства о рациональном использовании и охране земельных ресурсов страны. Но нельзя забывать о служении земельного кадастра также и ча­стным интересам и целям собственников, землепользователей, землевла­дельцев и арендаторов земли. Так, всякое юридическое и физическое лицо, совершая сделку, предметом которой является земельный участок и находящееся на нем недвижимое имущество, не может ее совершить грамотно и с выгодой для себя, не получив от органов, ведущих земель­ный кадастр, достоверные сведения о кадастровой оценке данного зе­мельного участка, законных правах его владельца, сервитутах и других обременениях и особенностях правового положения избранного предмета сделки. При возникновении земельных споров документы земельного ка­дастра служат судам объективным "Советчиком» и помощником для вы­несения правильного решения по конкретному земельному спору.

Сведения об оценке качества сельскохозяйственных угодий необходи­мы для проведения землеустройства и мероприятий по повышению пло­дородия и доходности земель. Они применяются и при решении других управленческих вопросов в области организации рационального исполь­зования и охраны земельных ресурсов.

«Сохранение и повышение плодородия земель», как записано в ст. 4 Закона,— забота не только пользователей земли, но и государства. В этих целях специализированные государственные организации прово­дят почвенные, мониторинговые, геоботанические, землеустроительные и иные обследования и изыскания. В отношении каждой категории земель в соответствии с их предназначением и использованием применяется оп­ределенный перечень сведений о качественной характеристике земельных участков, которые заносятся в Единый государственный реестр земель, кадастровые дела и кадастровые карты (планы), а также в другие (вспо­могательные) кадастровые документы. Для земель сельскохозяйственного назначения, например, имеют важное производственное значение пока­затели (сведения) об аграрно-мелиоративном состоянии угодий, химиче-

1 Об определении и содержании функции государственного управления в об­ласти землепользования см.: Земельное право: Учебник для вузов / Под ред. С. А. Боголюбова. М.: Норма, 2000. С. 130—164.

172

ском содержании почв и потребности их в соответствующих удобрениях, данные о кислотности, засоленности и заболоченности почв и т. д.

Сведения о состоянии плодородия почв необходимы также лесохо-зяйственным организациям (лесхозам), которые несут ответственность (наряду с пользователями земель лесного фонда) за правильное исполь­зование этих земель. Что касается земель поселений, то плодородие почв здесь не имеет своего обычного значения, напротив, при планировке зе­мель под строительство объектов плодородный слой снимается для его использования при рекультивации разрушенных или просто бедных по своему качеству почв.

Традиционно земельный кадастр предназначался для «фискальных» целей, т. е. сбора налогов в государственную казну (бюджет), о чем сви­детельствует исторический опыт других стран. Федеральным законом от 27 декабря 1991 г. «Об основах налоговой системы в Российской Федера­ции» (в ред. от 8 июля 1999 г.)' земельный налог относится к местным

налогам и сборам.

Для повышения эффективности земельного ка-

КАДАСТРОВАЯ дастра Правительство РФ утвердило 8 апреля СТОИМОСТЬ ЗЕМЛИ 2000 г. Правила проведения государственной ка­дастровой оценки земель. Эти Правила определяют порядок проведения государственной кадастровой оценки земель всех категорий на террито­рии Российской Федерации для целей налогообложения и иных целей, ве­дения земельного кадастра. Государственная кадастровая оценка земель проводится Федеральной службой земельного кадастра, ее территориаль­ными органами, а также находящимися в их ведении предприятиями и организациями. К этой сложной работе могут привлекаться лица, имеющие лицензию на осуществление оценочной деятельности.

Государственная кадастровая оценка земель проводится для определе­ния кадастровой стоимости земельных участков различного целевого на­значения. При этом принимаются во внимание сервитуты, а также иные ограничения (обременения) прав пользования землей, установленные в законодательном, административном и судебном порядке.

Государственная кадастровая оценка земель основывается на класси­фикации земель по целевому назначению и виду функционального ис­пользования (территориального зонирования).

Кадастровая оценка земель городских и сельских поселений, садовод­ческих, огороднических и дачных объединений осуществляется на осно­вании статистического анализа рыночных цен и иной информации об объектах недвижимости, а также иных методов массовой оценки недви­жимости (п. 5 Правил).

Кадастровая оценка сельскохозяйственных угодий вне черты город­ских и сельских поселений и земель лесного фонда осуществляется на основе капитализации расчетного рентного дохода. Оценка иных катего­рий земель вне черты городских и сельских поселений осуществляется на основе капитализации расчетного рентного дохода или исходя из затрат, Необходимых для воспроизводства и (или) сохранения и поддержания Ценности их природного потенциала.

В процессе государственной кадастровой оценки земель проводится оценочное зонирование территории. Оценочной зоной признается часть

1 ВВС РФ. 1992. № 11. Ст. 527; СЗ РФ. 1999. №28. Ст. 3475.

173

земель, однородных по целевому назначению, виду функционального ис­пользования и близких по значению кадастровой стоимости земельных участков.

В зависимости от территориальной величины оценочных зон их гра­ницы совмещаются с границами земельных участков с учетом сложив­шейся застройки и землепользования, размещения линейных объектов (улиц, дорог, рек, водотоков, путепроводов, железных дорог и др.), а так­же границами кадастровых районов или кадастровых кварталов (п. 8 Правил).

По результатам оценочного зонирования составляется карта (схема) оценочных зон и устанавливается кадастровая стоимость единицы пло­щади в границах этих зон.

Государственная кадастровая оценка земель проводится с учетом дан­ных не только земельного, но и градостроительного, лесного, водного и других кадастров. Результаты государственной кадастровой оценки зе­мель вносятся в государственный земельный кадастр.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по пред­ставлению территориальных органов Федеральной службы земельного кадаст­ра утверждают результаты государственной кадастровой оценки земель.

Методические и нормативно-технические документы, необходимые для проведения государственной кадастровой оценки земель, разрабаты­ваются и утверждаются федеральным органом исполнительной власти по государственному управлению земельными ресурсами по согласованию с уполномоченным органом по контролю за осуществлением оценочной деятельности в Российской Федерации и заинтересованными федераль­ными органами исполнительной власти.

Споры, возникающие при проведении государственной кадастровой оценки земель, рассматриваются в судебном порядке.

РЫНОЧНАЯ

В отличие от кадастровой стоимости земельных

участков,  которая определяется прежде  всего

^   ж»»..ъии,      жх^ж^^ь*Л      \Л1у1*д**ЛП^Ч*П      11р^>ТчД&      01^1 и

СТОИМОСТЬ ЗЕМЛИ для целей налогообложения, рыночная стои­мость необходима для совершения сделок с землей. Порядок ее опреде­ления установлен специальным Федеральным законом от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»'. Под оценочной деятельностью понимается установление в отношении объектов оценки рыночной или иной стоимости. При этом за рыночную стоимость объекта оценки принимается наиболее вероятная цена, по ко­торой данный объект оценки может быть отчужден на открытом рынке в условиях конкуренции, когда стороны сделки действуют разумно, рас­полагая всей необходимой информацией, а на величине цены сделки не отражаются какие-либо чрезвычайные обстоятельства. Так, одна из сто­рон сделки не обязана отчуждать объект оценки, а другая сторона не обязана принимать исполнение; стороны сделки хорошо осведомлены о предмете сделки и действуют в своих интересах; объект оценки представ­лен на открытый рынок в форме публичной оферты (предложения за­ключить договор); цена сделки представляет собой разумное вознаграж­дение за объект оценки и принуждения к совершению сделки в отноше­нии сторон сделки с чьей-либо стороны не было; платеж за объект оценки выражен в денежной форме.

РГ. 1998. 6 авг.

174

Российская Федерация, субъекты РФ или муниципальные образова­ния, физические лица и юридические лица имеют право на проведение оценщиком оценки любых принадлежащих им объектов оценки на осно­ваниях и условиях, предусмотренных названным Федеральным законом. Право на проведение оценки объекта оценки является безусловным и не зависит от установленного законодательством Российской Федерации порядка осуществления государственного статистического учета и бухгал­терского учета и отчетности. Данное право распространяется и на прове­дение повторной оценки объекта оценки. Результаты проведения оценки объекта оценки могут быть использованы для корректировки данных бухгалтерского учета и отчетности.

Результаты проведения оценки объекта оценки могут быть обжалова­ны заинтересованными лицами в порядке, установленном законодатель­ством Российской Федерации. В случае, если в нормативном правовом акте, содержащем требование обязательного проведения оценки како­го-либо объекта оценки либо в договоре об оценке объекта (далее — до­говор) не определен конкретный вид стоимости объекта оценки, установ­лению подлежит рыночная стоимость данного объекта. Указанное прави­ло подлежит применению и в случае использования в нормативном правовом акте не предусмотренных настоящим Федеральным законом или стандартами оценки терминов, определяющих вид стоимости объек­та оценки, в том числе терминов «действительная стоимость», «разумная стоимость», «эквивалентная стоимость», «реальная стоимость» и др.

Основанием для проведения оценки объекта оценки является договор между оценщиком и заказчиком.

Договор между оценщиком и заказчиком заключается в письменной форме и не требует нотариального удостоверения. Договор должен содержать: основания заключения договора; вид объекта оценки;

вид определяемой стоимости (стоимостей) объекта оценки; денежное вознаграждение за проведение оценки объекта оценки; сведения о страховании гражданской ответственности оценщика. Оценщик имеет право:

применять самостоятельно методы проведения оценки объекта оцен­ки в соответствии со стандартами оценки;

требовать от заказчика при проведении обязательной оценки объекта оценки обеспечения доступа в полном объеме к документации, необхо­димой для осуществления этой оценки;

получать разъяснения и дополнительные сведения, необходимые для осуществления данной оценки;

запрашивать в письменной или устной форме у третьих лиц инфор­мацию, необходимую для проведения оценки объекта оценки, за исклю­чением информации, являющейся государственной или коммерческой тайной; в случае, если отказ в предоставлении указанной информации существенным образом влияет на достоверность оценки объекта оценки, оценщик указывает это в отчете;

привлекать по мере необходимости на договорной основе к участию в проведении оценки объекта оценки иных оценщиков либо других спе­циалистов;

175

отказаться от проведения оценки объекта оценки в случаях, если за­казчик нарушил условия договора, не обеспечил предоставление необхо­димой информации об объекте оценки либо не обеспечил соответствую­щие договору условия работы.

Оценщик обязан:

соблюдать при осуществлении оценочной деятельности требования настоящего Федерального закона, а также принятых на его основе нор­мативных правовых актов Российской Федерации и нормативных право­вых актов субъектов Российской Федерации;

сообщать заказчику о невозможности своего участия в проведении оценки объекта оценки вследствие возникновения обстоятельств, препят­ствующих проведению объективной оценки объекта оценки;

обеспечивать сохранность документов, получаемых от заказчика и третьих лиц в ходе проведения оценки объекта оценки;

предоставлять заказчику информацию о требованиях законодательст­ва Российской Федерации об оценочной деятельности, об уставе и о ко­дексе этики соответствующей саморегулируемой организации (профес­сионального общественного объединения оценщиков или некоммерче­ской организации оценщиков), на членство в которой ссылается оценщик в своем отчете;

предоставлять по требованию заказчика документ об образовании, подтверждающий получение профессиональных знаний в области оце­ночной деятельности;

не разглашать конфиденциальную информацию, полученную от за­казчика в ходе проведения оценки объекта оценки, за исключением слу­чаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

хранить копии составленных отчетов в течение трех лет;

в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федера­ции, предоставлять копии хранящихся отчетов или информацию из них правоохранительным, судебным, иным уполномоченным государствен­ным органам либо органам местного самоуправления по их законному требованию.

Оценка объекта оценки не может проводиться оценщиком, если он является учредителем, собственником, акционером или должностным ли­цом юридического лица либо заказчиком или физическим лицом, имею­щим имущественный интерес в объекте оценки, или состоит с указанны­ми лицами в близком родстве или свойстве.

Проведение оценки объекта оценки не допускается, если: в отношении объекта оценки оценщик имеет вещные или обязатель­ственные права вне договора;

оценщик является учредителем, собственником, акционером, креди­тором, страховщиком юридического лица либо юридическое лицо явля­ется учредителем, акционером, кредитором, страховщиком оценочной фирмы.

Не допускается вмешательство заказчика либо иных заинтересован­ных лиц в деятельность оценщика, если это может негативно повлиять на достоверность результата проведения оценки объекта оценки, в том числе ограничение круга вопросов, подлежащих выяснению или опреде­лению при проведении оценки объекта оценки.

Размер оплаты оценщику за проведение оценки объекта оценки не может зависеть от итоговой величины стоимости объекта оценки. 176

Важна роль государственного земельного кадастра при осуществлении органами власти своих управленческих функций, уровень компетентности И профессиональности которых во многом зависит от умения пользоваться сведениями о земле, содержащимися именно в земельном кадастре. Так, эффективность государственного, муниципального, общественного и внут­рихозяйственного (производственного) контроля за правильным использо­ванием и охраной земель возможны лишь на основе учета объективных данных кадастра. Государственные инспектора Росземкадастра, выполняя свои обязанности контроля за использованием и охраной земель и являясь одновременно должностными лицами Федеральной службы земельного ка­дастра (Росземкадастра), имеют непосредственный доступ к сведениям о земле, содержащимся в земельном кадастре. Прежде чем принять то или иное решение по результатам проверки состояния и законности использо­вания земель, госинспектор сверяет эти результаты с данными документов земельного кадастра. Обнаружив земельные правонарушения, госинспек­тор на основании объективных сведений Росземкадастра (о качестве зе­мель, их целевом назначении и правовом режиме, о госрегистрации прав на данный земельный участок и находящемся на нем недвижимом имуще­стве и другой информации) принимает решение: приостановить работы на данном участке, дать пользователям земли (собственникам, арендаторам и др.) обязательные для исполнения предписания по вопросам охраны зе­мель и устранению правонарушений, составить протокол о допущенных нарушениях земельного и налогового законодательства и направить его на рассмотрение в соответствующие государственные органы для привлече­ния виновных к административной либо уголовной ответственности — в зависимости от тяжести совершенного правонарушения.

В настоящее время ведется разработка и развертывание автоматизи­рованной системы ведения государственного земельного кадастра. Созда­ние ее осуществляется в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 августа 1996 г. № 932 «Об утверждении фе­деральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра»1. Повсеместное введение в действие названной системы земельного кадастра повысит его эффек­тивность в интересах государства, органов местного самоуправления и пользователей земли, также заинтересованных в дальнейшем улучше­нии земельного правопорядка в стране.

ПОЛНОМОЧИЯ

ОРГАНОВ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ

ВЛАСТИ И МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ

ПО ВЕДЕНИЮ

ЗЕМЕЛЬНОГО

КАДАСТРА

Государственное управление в области ведения земельного кадастра осуществляют органы ис­полнительной власти общей и специальной компетенции. Общее государственное управле­ние по ведению земельного кадастра осуществ­ляет Правительство РФ, а на региональном уровне — органы исполнительной власти субъ­ектов РФ.

/\л/+н'-"-«              Федеральным органом специальной компетен-

ции является Федеральная служба земельного кадастра (Росземкадастр) и его органы на местах.

1 СЗ РФ. 1996. № 33. Ст. 4003.

В соответствии со ст. 9 Закона «О государственном земельном када­стре» к полномочиям органов государственной власти Российской Феде-

177

рации в области осуществления деятельности по ведению государствен­ного земельного кадастра относятся:

разработка и принятие федеральных законов и иных нормативных

правовых актов Российской Федерации в данной области, контроль за их

соблюдением;

разработка, утверждение и реализация федеральных программ раз­

вития государственного земельного кадастра;

определение федерального органа исполнительной власти, уполно­

моченного на осуществление деятельности по ведению государственного

земельного кадастра;

определение перечня основных сведений государственного зе­

мельного кадастра;

установление порядка финансирования деятельности по ведению

государственного земельного кадастра;

установление предельного размера и порядка использования пла­

ты, взимаемой за предоставление сведений государственного земельного

кадастра;

определение перечня сведений государственного земельного када­

стра, отнесенных к категории ограниченного доступа, и порядка предос­

тавления таких сведений;

координация деятельности органов государственной власти и ор­

ганов местного самоуправления по ведению государственного земельного

кадастра.

Полномочия органов государственной власти субъектов РФ по веде­нию государственного земельного кадастра определяются ст. 10 Закона «О государственном земельном кадастре», а также законодательством РФ и ее субъектов. Субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно устанавливать перечень дополнительных сведений государственного зе­мельного кадастра, не установленных Российской Федерацией. Сбор, об­работка и хранение указанных сведений осуществляются за счет средств субъектов Российской Федерации. В частности, они осуществляют:

организацию земельно-кадастровых работ на территории субъекта РФ;

координацию  деятельности  органов,   осуществляющих  земель­

но-кадастровые работы на территории субъекта РФ;

контроль за проведением земельно-кадастровых работ на террито­

рии субъекта РФ и соблюдением законодательства в этой области;

принятие законов и иных нормативно-правовых актов в области

ведения государственного земельного кадастра в рамках федерального за­

конодательства с учетом региональной специфики.

Органы местного самоуправления в соответствии с Конституцией Российской Федерации могут наделяться законами отдельными полномо­чиями в области ведения государственного земельного кадастра с переда­чей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Органам местного самоуправления также предоставлено право в уста­новленном порядке включать в государственный земельный кадастр до­полнительные сведения за счет средств местных бюджетов. Порядок вне­сения дополнительных земельно-кадастровых сведений устанавливается органами исполнительной власти субъектов РФ. 178

Полномочия Федеральной службы земельного кадастра в области ве­дения государственного земельного кадастра определены Положением об этой службе, утвержденным Правительством РФ 11 января 2001 г.

Федеральная служба земельного кадастра России в пределах своей

компетенции имеет право:

—            проводить проверки достоверности сведений, вносимых в кадаст­

ровую документацию, о состоянии использования земель независимо от

их ведомственной принадлежности и видов прав на земельные участки,

давать обязательные для исполнения юридическими и физическими ли­

цами предписания об устранении нарушений земельного законодательст­

ва Российской Федерации;

—            в установленном порядке привлекать к административной ответ­

ственности лиц, виновных в нарушении земельного законодательства

Российской Федерации, рассматривать дела об административных право­

нарушениях и налагать административные взыскания, а также направ­

лять материалы о нарушении земельного законодательства Российской

Федерации в правоохранительные органы и суды;

—            приостанавливать в установленном порядке промышленное, граж­

данское и другое строительство, разработку месторождений полезных ис­

копаемых, эксплуатацию объектов, проведение агрохимических, лесоме­

лиоративных, геолого-разведочных, геодезических и иных работ, если

они осуществляются с нарушением земельного законодательства Россий­

ской Федерации, установленного режима использования земель, ведут к

их загрязнению и заражению, порче плодородного слоя, засолению, за­

болачиванию, развитию эрозии почв и другим видам деградации земель;

- проверять при осуществлении государственного контроля за ис-

I

 пользованием и охраной земель организации (в том числе в установлен­ном порядке режимные), составлять протоколы по результатам проверок; — запрашивать в установленном порядке у федеральных органов ис­полнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Россий­ской Федерации, органов местного самоуправления, юридических и фи­зических лиц информацию, необходимую для решения возложенных на

Службу задач;

—            участвовать в международном сотрудничестве в области ведения

государственного земельного кадастра, мониторинга земель, землеустрой­

ства и другой деятельности, направленной на охрану и рациональное ис­

пользование земель;

—            в установленном порядке создавать, реорганизовывать и ликвиди­

ровать территориальные органы Службы и государственные учреждения,

находящиеся в ее ведении, в пределах выделенных бюджетных ассигно­

ваний, готовить предложения о создании, реорганизации и ликвидации

в установленном порядке государственных унитарных предприятий, нахо­

дящихся в ее ведении, для ведения земельного кадастра, мониторинга зе­

мель, землеустройства, топографо-геодезических и других исследователь­

ских работ;

—            издавать нормативные правовые акты с последующей государст­

венной регистрацией их в установленных законодательством Российской

Федерации случаях, а также инструкции, методические и норматив­

но-технические документы по вопросам, отнесенным к ее ведению.

179

принципы         Деятельность по ведению государственного зе-

^              мельного кадастра осуществляется в соответст-

капастра                вии со слелУюЩими принципами:

^"^          единство системы и технологии ведения госу-

дарственного земельного кадастра на всей территории Российской Феде­рации;

непрерывность внесения в государственный земельный кадастр изме­няющихся характеристик земельных участков;

открытость сведений государственного земельного кадастра; сопоставимость и совместимость сведений государственного земель­ного кадастра со сведениями, содержащимися в других государственных и иных кадастрах, реестрах, информационных ресурсах (ст. 5 Закона).

Принцип — это общее правило, т. е. общее руководящее начало, ха­рактеризующее деятельность государственных органов в той или иной области общественных отношений, в том числе и органов, осуществляю­щих деятельность по ведению государственного земельного кадастра.

Если названные принципы исполняются в деятельности государст­венных органов, ведущих земельный кадастр, то создаются условия для получения достоверных сведений о всех необходимых характеристиках земельных участков (местоположении, размерах участка, его целевого на­значения, наличии на участке объектов недвижимости и т. д.). Без досто­верных сведений, документально фиксируемых в земельном кадастре, не­возможно обеспечить его фундаментальность и авторитетность. При сбо­ре   материалов   для   формирования   сведений   земельного   кадастра у некоторых пользователей земельных участков (собственников, аренда­торов и др.) существует соблазн воспользоваться несовершенством зе­мельного учета прежних лет и занизить цифры размеров имеющихся у них земель или скрыть излишки площадей против учетных, образовав­шиеся в результате самовольной прирезки к своему участку временной свободной государственной земли и т. п. Подобные факты на практи­ке — нередкое явление. Поэтому законодательство предусматривает от­ветственность (вплоть до уголовной) за искажение учетных данных зе­мельного кадастра.

Земельный кадастр на всей территории Российской Федерации ведет­ся по единой системе и технологии. Все субъекты Федерации обязаны соблюдать единый порядок ведения земельного кадастра. Установлены единые формы документов и их перечень (состав), который определен ст. 13 Закона. Таким образом достигается полнота и достоверность сведе­ний земельного кадастра.

Земельные отношения, как известно, находятся в постоянном движе­нии, они возникают, изменяются и, при определенных обстоятельствах, прекращаются в порядке, установленном земельным законодательством. Поэтому документальные данные земельного кадастра все время обнов­ляются в соответствии с изменившимся правовым положением земель­ных участков и субъектов землепользования, с учетом совершаемых сде­лок, наличия агропроизводственного состояния угодий, а также установ­ленных экологических и других ограничений, в том числе сервитутов и т. д. Все эти изменяющиеся со временем сведения кадастра должны быть открыты и доступны участникам земельных отношений. В против­ном случае земельный кадастр превратился бы в бюрократическое меро-180

приятие, как это было в застойный период нашей истории. Он не имел бы того практического значения, на которое кадастр рассчитан.

Соблюдение принципа открытости сведений государственного зе­мельного кадастра особенно важно и необходимо в условиях рыночной экономики, поэтому вопросу о содержании открытости сведений посвя­щена специальная статья закона.

Сведения земельного кадастра должны быть сопоставимы и совместимы со сведениями, содержащимися в других государственных и иных кадаст­рах, реестрах и информационных ресурсах (в водном кадастре, лесном, гор­ном, градостроительном, мониторингах природных ресурсов и др.).

Статья 7 Закона РФ «О государственном зе-

ОБЯЗАТЕПЬНОСТЬ     мельном кадастре» устанавливает обязательность

КАДАСТРОВОГО УЧЕТА кадастрового учета земель, ибо полноценный

ЗЕМЕЛЬНЫХ         фундаментальный земельный кадастр можно по-

УЧАСТКОВ         лучить только при обязательном учете всех зе-

мель Российской Федерации, где бы они ни располагались и в чьем бы пользовании (собственности, аренде и т. д.) ни находились. Никто не имеет права скрывать или отказываться от предоставления органам Фе­деральной службы земельного кадастра запрашиваемых ими сведений, необходимых для ведения кадастра (за исключением сведений, представ­ляющих коммерческую тайну).

Статья 19.7 Кодекса об административных правонарушениях устанав­ливает ответственность в виде штрафа за непредставление или несвоевре­менное представление в государственный орган или должностному лицу сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности, а равно за предоставление таких сведений (информации) в неполном объеме или в искаженном виде.

Хотя п. 2 ст. 7 Закона «О государственном земельном кадастре» при­знает юридически действительным государственный кадастровый учет зе­мельных участков, проводившийся до вступления в силу настоящего За­кона, никто не имеет права под этим предлогом отказаться от представ­ления сведений о своем землевладении по запросу государственных органов, ведущих земельный кадастр. Объясняется это тем, что на прак­тике нередко учетные данные кадастра, зафиксированные в его докумен­тах в прежнее время, существенно расходятся с фактическими характери­стиками земельных участков, находящихся в собственности, землевладе­нии, землепользовании, аренде (по размерам площади, по видам угодий и целевому их использованию, по правовому режиму, наличию объектов недвижимости, законности сделки с землей, госрегистрации и т. д.). Сле­довательно, требования органов, ведущих государственный земельный кадастр, к пользователям земли о представлении ими сведений, необхо­димых для полноценного, достоверного кадастра, по существу не ограни­чены ни сроками, ни субъектами землепользования (собственниками, арендаторами и др.), ни территорией (регионом) расположения земель­ных участков.

В свою очередь, названные землепользователи имеют право получать бесплатно в десятидневный срок документальные сведения о своих зе­мельных участках, зафиксированных в Едином государственном реестре земель и других документах земельного кадастра. Более того, они вправе оспаривать эти документальные сведения, если по каким-то причинам

181

считают их недостоверными, ошибочными. Если по этому вопросу воз­никает земельный спор, то он разрешается согласно ст. 59 Земельного кодекса РФ в судебном порядке.

Сведения государственного земельного кадастра

ОТКРЫТОСТЬ         носят открытый характер, за исключением тех,

СВЕДЕНЫ            которые отнесены к категории ограниченного

ЗЕМЕЛЬНОГО        доступа (ст. 8 Закона).

КАДАСТРА         Земельный кадастр содержит сведения, имею-

щие практическую пользу не только для государственных органов, веду­щих этот кадастр, но и для других органов управления в области исполь­зования и охраны земель, налоговых органов и др. Они необходимы для правообладателей земельных участков (собственников, землевладельцев, землепользователей, арендаторов). В получении этих сведений бывают заинтересованы также участники торгов, аукционов и конкурсов при со­вершении сделок с земельными участками (купли-продажи, ипотеки и др.). Во всех названных случаях органы, осуществляющие деятельность по ведению государственного земельного кадастра, обязаны предостав­лять запрашиваемые сведения заинтересованным в них лицам и органи­зациям.

Однако открытость сведений земельного кадастра по смыслу ст. 8 (п. 2) нельзя понимать как их открытость для всех «любознательных». Они предоставляются, причем в обязательном порядке, только заинтере­сованным физическим и юридическим лицам. Всякое лицо, желающее получить какие-либо сведения земельного кадастра, должно не только предъявить удостоверение личности (юридическое лицо — документ о госрегистрации) или доверенность от заявителя, но и написать заявле­ние, в котором обязано подтвердить свое право на получение запраши­ваемых сведений кадастра.

Решение о выдаче сведений принимает орган, ведущий земельный кадастр. Если в выдаче документов будет, по мнению заявителя, отказано незаконно, он может обжаловать действия должностных лиц (государст­венных служащих) в суд (арбитражный суд) на основании Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и сво­боды граждан» от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 (с изменениями и дополне­ниями, внесенными Законом РФ от 14 декабря 1995 г. № 197-ФЗ)1.

Многостороннее и важное назначение кадастра

ДОКУМЕНТАЦИЯ      для правильной организации рационального ис-

ЗЕМЕЛЬНОГО        пользования и охраны земельных ресурсов тре-

КАДАСТРА         бует наличия соответствующих документов, по-

зволяющих иметь фундаментальные сведения о каждом земельном участ­ке, находящемся в пользовании (владении, аренде, собственности).

Статья 13 Федерального закона «О государственном земельном када­стре»2 устанавливает обязательный перечень (состав) документов. Они подразделяются на основные, вспомогательные и производные доку­менты. Их написание ведется на русском языке.

К основным документам относятся Единый государственный реестр земель, кадастровые дела и кадастровые карты (планы).

1              ВВС РФ. 1993. № 19. Ст. 685.

2              СЗ РФ. 2000. №2. Ст. 149.

182

К вспомогательным документам относятся книги учета документов, книги учета выданных сведений и каталоги координат пунктов опорной

межевой сети.

К производным документам относятся документы, содержащие пе­речни земель, находящихся в собственности Российской Федерации, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муни­ципальных образований, доклады о состоянии и об использовании зе­мельных ресурсов, статистические отчеты, аналитические обзоры, про­изводные кадастровые карты (планы), иные справочные и аналитиче­ские документы.

Состав документов государственного земельного кадастра и порядок их ведения устанавливаются федеральным органом исполнительной вла­сти по государственному управлению земельными ресурсами. В чем состоит назначение основных документов кадастра? Единый государственный реестр земель представляет собой документ, который предназначен для проведения государственного кадастрового учета земельных участков. Он содержит сведения о существующих и пре­кративших существование земельных участках: их кадастровые номера; местоположение (адрес); площадь;

категория земель и разрешенное использование земельных участков; описание границ земельных участков, их отдельных частей; зарегистрированные в установленном порядке вещные права и огра­ничения (обременения);

экономические характеристики, в том числе размеры платы за землю; качественные характеристики, в том числе показатели состояния плодородия земель для отдельных категорий земель;

наличие объектов недвижимого имущества, прочно связанных с зе­мельными участками.

Моментом возникновения или моментом прекращения существова­ния земельного участка как объекта государственного кадастрового учета в соответствующих границах является дата внесения соответствующей за­писи в Единый государственный реестр земель.

Обязательному государственному кадастровому учету подлежат зе­мельные участки, расположенные на территории Российской Федерации независимо от форм собственности на землю, целевого назначения и разрешенного использования земельных участков. Государственный када­стровый учет земельных участков, проводившийся в установленном по­рядке на территории Российской Федерации до вступления в силу ново­го федерального закона, является юридически действительным.

Органы, осуществляющие государственную регистрацию прав на не­движимое имущество и сделок с ним, органы (организации), осуществ­ляющие специальную регистрацию или учет отдельных видов недвижи­мого имущества, природных ресурсов и территориальных зон, бесплатно в десятидневный срок представляют информацию о зарегистрированных правах, наличии объектов недвижимого имущества, прочно связанных с земельными участками, и территориальных зонах органам, осуществ­ляющим деятельность по ведению государственного земельного кадастра,

в необходимом объеме.

183

Органы, осуществляющие деятельность по ведению государственного земельного кадастра, обязаны предоставлять сведения государственного земельного кадастра заинтересованному лицу, предъявившему удостовере­ние личности и заявление в письменной форме (юридическому лицу — документы, подтверждающие государственную регистрацию дан­ного юридического лица и полномочия его представителя).

Сведения предоставляются в виде выписок из государственного зе­мельного кадастра, а также в предусмотренных законом случаях в виде копий хранящихся в кадастровом деле документов. Сведения, предостав­ленные органом, осуществляющим деятельность по ведению государст­венного земельного кадастра на законных основаниях гражданам и юри­дическим лицам, могут быть использованы ими для создания производ­ной информации в целях ее коммерческого распространения с обязательным указанием источника информации. В целом земельный кадастр наполняется официальными документальными данными, кото­рые формируют несколько его взаимосвязанных функциональных разде­лов: государственная регистрация прав на земельные участки и другие объекты недвижимости, а также совершаемых с ними сделок; государст­венный учет количества и качества земель; кадастровая оценка земель.

На всей территории Российской Федерации ве-ПОРЯДОК ВЕДЕНИЯ    дение   государственного   земельного   кадастра

ЗЕМЕЛЬНОГО        осуществляется по единой методике и представ-

КАДАСТРА         ляет собой последовательные действия по сбору,

документированию, накоплению, обработке, учету и хранению сведений о земельных участках.

Сведения о состоянии и об использовании земельных участков, их пло­щадях, местоположении, экономических и качественных характеристиках вносятся в документы государственного земельного кадастра на основании данных о межевании земельных участков, сведений, представленных право­обладателями земельных участков, результатов проведения топографо-геоде-зических, картографических, мониторинговых, землеустроительных, почвен­ных, геолого-геоморфологических и иных обследований и изысканий.

В отношении каждой категории земель применяется определенный перечень сведений о земельных участках, которые заносятся в Единый государственный реестр земель и другие документы кадастра.

Документирование сведений государственного земельного кадастра осуществляется на бумажных и (или) электронных носителях. При нали­чии расхождений в сведениях, записанных на бумажных носителях, и сведениях, записанных на электронных носителях, приоритет имеют све­дения, записанные на бумажных носителях, если иное не установлено федеральным законом.

Единый государственный реестр земель и кадастровые дела подлежат вечному хранению, их уничтожение и изъятие не допускаются.

В случае, если в представленных в органы, осуществляющие деятель­ность по ведению государственного земельного кадастра, документах от­сутствуют сведения, необходимые для проведения государственного када­стрового учета земельных участков, или если такие сведения противоре­чивы, проведение государственного кадастрового учета земельных участков приостанавливается и заявители немедленно в письменной фор­ме извещаются о приостановлении проведения такого учета с обоснова­нием данных решений.

184

Проведение государственного кадастрового учета земельных участков может быть приостановлено не более чем на месяц.

В случае, если в течение указанного срока заявителем не будут устране­ны причины приостановления проведения государственного кадастрового учета земельного участка, заявителю в письменной форме направляется от­каз в проведении государственного кадастрового учета земельного участка.

В проведении государственного кадастрового учета земельных участ­ков должно быть отказано в случае, если:

с заявкой о проведении государственного кадастрового учета земель­ных участков обратилось ненадлежащее лицо;

документы, представленные в органы, осуществляющие деятельность по ведению государственного земельного кадастра, для проведения госу­дарственного кадастрового учета земельных участков по форме или со­держанию не соответствуют требованиям законодательства Российской

Федерации;

при межевании земельных участков, в отношении которых должен проводиться государственный кадастровый учет земельных участков, на­рушены права смежных землепользователей;

площадь земельного участка, в отношении которого должен прово-шться государственный кадастровый учет земельных участков, меньше минимального размера, установленного в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации или нормативными правовыми актами органов местного самоуправления для земель различ­ного целевого назначения и разрешенного использования.

Решение об отказе в проведении государственного кадастрового учета земельных участков в пятидневный срок направляется заявителям в письменной форме с указанием причин такого отказа.

Отказ в проведении государственного кадастрового учета земельных участков или уклонение соответствующего органа от проведения государ­ственного кадастрового учета земельных участков могут быть обжалованы заинтересованными лицами в суд, арбитражный суд.

Сведения государственного земельного кадастра об определенном зе­мельном участке предоставляются в виде выписок по месту учета данно­го земельного участка за плату или бесплатно (п. 1 ст. 22 Закона о

госземкадастре).

Бесплатно (согласно п. 2 ст. 22 Закона о госземкадастре) сведения об определенном земельном участке предоставляются:

правообладателю земельного участка или уполномоченным правооб­ладателем лицам;

налоговым органам в пределах территории, находящейся под их

юрисдикцией;

судам и правоохранительным органам, имеющим в производстве

дела, связанные с данным земельным участком;

органам, осуществляющим государственную регистрацию прав на не­движимое имущество и сделок с ним, органам (организациям), осуществ­ляющим специальную регистрацию или учет отдельных видов недвижи­мого имущества и территориальных зон, в объеме, который необходим для работы указанных органов;

лицам, имеющим право на наследование земельного участка право­обладателя по завещанию или закону;

иным установленным законом лицам.

185

Указанные в п. 2 ст. 22 Закона о госземкадастре органы и лица оплачи­вают стоимость копирования и доставки предоставляемых им сведений го­сударственного земельного кадастра об определенном земельном участке.

Органы государственной власти Российской Федерации, органы госу­дарственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления вправе бесплатно в установленном порядке получать обобщающие сведе­ния о землях в границах соответствующих территорий.

Использование сведений государственного земельного кадастра спо­собами или в формах, которые наносят ущерб или нарушают законные интересы правообладателей земельных участков, влечет за собой ответст­венность, предусмотренную законодательством Российской Федерации.

ОСНОВАНИЯ ПРИОСТАНОВЛЕНИЯ

ПРОВЕДЕНИЯ

КАДАСТРОВОГО УЧЕТА

ЗЕМЕЛЬНЫХ

УЧАСТКОВ

Кадастровый учет земельных участков, т. е. описание их правовых и экономических харак­теристик, придает этим сведениям официаль­ное, правовое значение после того, как они за­несены в Единый государственный реестр зе­мель. Органы, осуществляющие деятельность по ведению государственного земельного кадастра, не только имеют право, но и обязаны в целях обеспечения полноты и достоверности кадастра проверять все те сведения о земельном участ­ке, которые поступают от их правообладателей (собственников, земле­пользователей, арендаторов и др.). Если возникают какие-либо сомнения о границах земельного участка, размере его площади, наличии сервиту-тов, обременении и т. д., то проводятся необходимые землеустроительные действия по установлению этих существенных сведений, их соответствии данным государственной регистрации и другим документам.

Не должно быть противоречий в записях, которые ведутся органами Росземкадастра в Едином государственном реестре земель, с записями в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним, которые ведутся органами юстиции. При выявлении каких-либо противоречий в характеристиках земельного участка и в правах на него производится приостановка действий по государственному кадастровому учету земель. Об этом сообщается в письменной форме с указанием причин отказа (приостановления) в государственном кадастровом учете земель.

Собственник, землепользователь, землевладелец, арендатор обязаны позаботиться об устранении обнаруженных ошибок, неточностей и иска­жений в учетных данных. Для этого Закон дает им срок не более месяца (п. 2 ст. 20). Если в течение названного срока заявитель не устранит причин, вызвавших приостановление кадастрового учета, то ему в пись­менной форме сообщается отказ в проведении государственного кадаст­рового учета земельного участка.

По своим юридическим последствиям приоста-

ОТКАЗ В ПРОВЕДЕНИИ НОвление кадастрового учета и отказ от его про-КАДАСТРОВОГО УЧЕТА ведения существенно различаются. Приостанов-ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА ление — это своеобразный переговорный процесс между местным органом Росземкадастра и заявителем, в положительном и скорейшем разрешении которого заинтересованы обе стороны. При отказе органа Росземкадастра оформить учет земельного участка в кадастре пере­говоры и переписка прекращаются. Спор в этих случаях переносится в суд (арбитражный суд), в то время как спор о приостановлении кадастрового учета земель не подведомственен суду.

186

В каких же случаях органы Росземкадастра имеют право отказать заявителю в кадастровом учете земельного участка? Только в тех, кото­рые названы в Законе (п. 3 ст. 20):

если с заявкой о проведении государственного кадастрового учета

земельных участков обратилось ненадлежащее лицо;

когда документы, представленные в органы, осуществляющие дея­

тельность по ведению государственного земельного кадастра, для прове­

дения государственного кадастрового учета земельных участков по форме

или содержанию не соответствуют требованиям законодательства Россий­

ской Федерации;

если при межевании земельных участков, в отношении которых

должен проводиться государственный кадастровый учет земельных участ­

ков, нарушены права смежных землепользователей;

площадь земельного участка, в отношении которого должен про­

водиться государственный кадастровый учет земельных участков, меньше

минимального размера, установленного в соответствии с нормативными

правовыми актами субъектов Российской Федерации или нормативными

правовыми актами органов местного самоуправления для земель различ­

ного целевого назначения и разрешенного использования.

В остальных случаях нарушения порядка государственного учета зе­мельных участков местный орган Росземкадастра не вправе отказывать заявителю в проведении учета земель. Он обязан совместно с ним до­биться устранения несоответствий сведений о земельном участке с уста­новленными в законодательстве требованиями. В этих целях действия по учету земель органа, осуществляющего ведение государственного земель­ного кадастра, временно приостанавливаются.

ИСПРАВЛЕНИЕ ТЕХНИЧЕСКИХ

ОШИБОК,

ДОПУЩЕННЫХ

ПРИ ВЕДЕНИИ

ГОСУДАРСТВЕННОГО

ЗЕМЕЛЬНОГО

КАДАСТРА

Исправление технических ошибок, допущенных при ведении государственного земельного када­стра, осуществляется в пятидневный срок после их обнаружения.

Исправление технических ошибок допускается в случае, если нет оснований полагать, что такое исправление может причинить ущерб либо на­рушить законные интересы правообладателей земельных участков или третьих лиц, которые полагались на соответствующие записи в государственном земельном ка­дастре (ст. 21 Закона).

В случаях, если существуют основания полагать, что исправление технических ошибок может причинить вред либо нарушить законные ин­тересы правообладателей земельных участков или третьих лиц, которые полагались на соответствующие записи в государственном земельном ка­дастре, такое исправление осуществляется на основании решения суда, арбитражного суда.

Информация об исправлении технических ошибок или об отказе в исправлении технических ошибок в пятидневный срок направляется в письменной форме правообладателям земельных участков или третьим лицам, которые полагались на соответствующие записи в государствен­ном земельном кадастре.

Технические ошибки при ведении земельного кадастра — это такие, как правило, неточности в записях, содержащиеся в документах кадастра, которые хотя и не порождают вредных юридических последствий, но ис-

187

правление которых необходимо ради абсолютной достоверности сведений о подлинных правах на земельный участок. Например, опечатки в адресе правообладателя земельного участка, цифровых данных о нем и т. п. Для исправления таких ошибок (описок) не требуется выполнения сложных процедур и длительного срока, поэтому он ограничен пятью днями.

Возможны технические ошибки иного характера, т. е. такие, при ис­правлении которых существует угроза причинения вреда или нарушения законных интересов правообладателей земельных участков либо третьих лиц. Например, ошибки в содержании сервитутных прав, принадлежно­сти земельного участка к той или иной территориальной зоне и другие ошибки, имеющие существенное юридическое значение. Такие техниче­ские ошибки по иску заинтересованных лиц рассматриваются и проверя­ются в судебном порядке с вызовом в суд участников земельно-кадастро­вых отношений, причастных к данному судебному делу. Только после по­лучения решения суда (арбитражного суда) орган, осуществляющий ведение государственного земельного кадастра, правомочен исправить ошибку и сообщить об этом участникам судебного процесса.

ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ

ЗАИНТЕРЕСОВАННЫМ

ЛИЦАМ СВЕДЕНИЙ

ЗЕМЕЛЬНОГО

КАДАСТРА

Сведения государственного земельного кадастра об определенном земельном участке предостав­ляются в виде выписок по месту учета данного земельного участка за плату или бесплатно. Бесплатно сведения об определенном земельном участке предоставляются: правообладателю земельного участка или уполномоченным правооб-ладетелем лицам;

налоговым органам в пределах территории, находящейся под их юрисдикцией;

судам и правоохранительным органам, имеющим в производстве дела, связанные с данным земельным участком;

органам, осуществляющим государственную регистрацию прав на не­движимое имущество и сделок с ним, органам (организациям), осуществ­ляющим специальную регистрацию или учет отдельных видов недвижи­мого имущества и территориальных зон, в объеме, который необходим для работы указанных органов;

лицам, имеющим право на наследование земельного участка право­обладателя по завещанию или закону;

иным установленным законом лицам.

Указанные в п. 2 ст. 22 Закона о госземкадастре органы и лица оп­лачивают стоимость копирования и доставки предоставляемых им све­дений государственного земельного кадастра об определенном земель­ном участке.

Органы государственной власти Российской Федерации, органы го­сударственной власти субъектов Российской Федерации и органы мест­ного самоуправления вправе бесплатно в установленном порядке полу­чать обобщающие сведения о землях в границах соответствующих тер­риторий.

Использование сведений государственного земельного кадастра спо­собами или в формах, которые наносят ущерб или нарушают законные интересы правообладателей земельных участков, влечет за собой ответст­венность, предусмотренную законодательством Российской Федерации. 188