§ 1. ПОНЯТИЕ И СОДЕРЖАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ОРГАНИЗАЦИИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ

Необходимость управления в области регулирования общественных отношений исторически появилась одновременно с возникновением го­сударства, которое наряду со многими другими функциями призвано было выполнять и функцию управления экономикой. Современное со­держание управления общественным производством направлено на реше­ние тех задач, которые стоят перед обществом, вступившим в новый век. В области землепользования перед Российским государством стоят зада­чи организации цивилизованных рыночных отношений, что осложняется необходимостью преодоления устаревших стереотипов государственного управления прошлой советской эпохи.

Существует несколько видов (форм) управле-

ВИЛЫ УПРАВЛЕНИЯ

я пкплгти         ния' Ведущей формой управления в области ре­гулирования общественных отношений, в том ОРГАНИЗАЦИИ       числе и в сфере землепользования, является го-ИСПОЛЬЗОВАНИЯ     сударственное управление.

И ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ Вместе с тем в этой сфере все более активизи­руется роль общественных организаций, которые в соответствии со свои­ми уставными задачами участвуют в решении политических, хозяйствен­ных, в том числе и земельных, вопросов1.

Повышение активности общественных организаций — одно из прояв­лений развития экономической и политической системы нашего общест­ва, дальнейшего расширения демократии. Возникла и развивается новая форма управления — муниципальная. Она позволяет избавиться от суще­ствовавшей ранее излишней централизации при решении управленческих проблем организации землепользования, приблизить их решение к мест­ным условиям экономики региона и отдельных хозяйств.

Новое земельное законодательство, как уже было сказано выше, пре­доставляет широкую хозяйственную самостоятельность пользователям земли. Они сами без вмешательства государства планируют внутрипроиз­водственное использование и охрану земель. Но при этом хозяйства не должны нарушать обязательные требования законодательства о рацио­нальном использовании земель и охране природной среды.

1 См., например, Закон РФ «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 г. №82-ФЗ//СЗ РФ: 1995. №21. Ст. 1930. 154

Таким образом, можно выделить несколько видов (форм) управления: государственное, общественное, муниципальное, внутрихозяйственное.

Государственное управление в области рацио-ДВОЯКАЯ РОЛЬ нального использования и охраны земель озна-ГОСУДАРСТВА КАК чает, что государство в лице своих компетентных ОРГАНА УПРАВЛЕНИЯ органов устанавливает определенные правила и нормы по организации использования как всех земельных ресурсов стра­ны, так и отдельных его частей (категорий земель, видов землепользова­ния, различных землепользователей, собственников, арендаторов). Важная роль государства проявляется при организации проведения земельной ре­формы в стране, создании новых правовых институтов в сфере землеполь­зования (частной собственности на землю, аренды, рынка земли и т. д.). При этом государственное управление приобретает разное содержание. Оно может выражаться в двух принципиально различных качествах: 1) управление государства — собственника земли, недвижимого имущества (хозяйственное управление); 2) управление государства — органа власти, т. е. суверена, обладающего территориальным верховенством в отношении всех земель независимо от форм собственности. В первом случае земля, будучи объектом управления, является для государственных органов объ­ектом их хозяйственной деятельности; во втором - территорией, т. е. про­странственной границей, государственной власти.

Когда осуществляется управление в области землепользования со стороны государства в лице его компетентных представительных органов власти или органов исполнительной власти, то оно, как правило, выра­жается в обязательных властных предписаниях, адресованных землеполь­зователям (например, при установлении земельного налога, при государ­ственном контроле и экологических требованиях, ведении земельного ка­дастра, выявлении правонарушений и т. п.). Правовые же решения, исходящие от органов государства (например, органов местной админи­страции), которые решают чисто хозяйственные вопросы в части зем­ли-имущества, принимаются ими не как органами государственной вла­сти, а как хозяйствующими субъектами (например, при заключении до­говоров аренды земли, организации торгов, заключении сделок с землей, при договорах о проведении внутрихозяйственного землеустройства и т. д.). Таким образом, с одной стороны, земля выступает как объект, на который распространяются властные функции государства, с дру­гой — как объект хозяйственной деятельности. Отсюда различия в мето­дах регулирования отношений, возникающих по поводу осуществления властных функций государства и по поводу хозяйственных отношений, связанных с использованием и охраной земель.

В первом случае применяется метод власти и подчинения, который проявляется как правовой императив (от лат. слова — повеление, требо­вание, приказ, указание). Во втором — метод, не допускающий, как пра­вило, императива, который выражается в согласованиях и учете волеизъ­явления землепользователя при формировании тех или иных решений органа государственного управления земельными ресурсами. Безусловно, требуются, например, согласования при выборе объектов мелиорации угодий и способов ее проведения, применении химизации, выявлении оптимального варианта изъятия земли для государственных или общест­венных нужд и т. п. Данный метод осуществления правомочий управле­ния может выражаться также в невмешательстве в вопросы внутрихозяй-

155

ственного использования угодий, в частности агротехнической культуры земледелия, организации внутрихозяйственной дисциплины труда и т. д. Однако наблюдение государства — собственника земли в лице его компетентных органов за поведением землепользователя, действующего в условиях «хозяйственной свободы», может смениться методом правово­го императива. Так, в силу права государственной собственности на зем­лю отвод земли для хозяйственных потребностей производится на осно­вании решения (постановления) компетентного государственного органа. Те же органы выносят решение об изъятии (продаже) земли или ка­ких-либо изменениях в праве землепользования. Следовательно, возник­новение, изменение или прекращение земельных правоотношений про­исходит на основании административно-правового акта — решения (по­становления)  государственного  органа.   Но  в  этом  случае  данный государственный орган выступает в качестве хозяйствующего субъекта, иными словами, «управляющего государственным земельным имущест­вом», а не как «власть». И хотя уполномоченный орган государства мо­жет предоставить (продать) земельный участок, а может, если к этому имеются основания, и отказать или решить вопрос не так, как желает проситель, возникающие отношения следует рассматривать как земель­но-хозяйственные, а не как административные (властные).

В этих действиях проявляется «власть» собственника над своим иму­ществом, а не власть государства-суверена.

Этот вопрос для практики очень важен, и он

РАЗЛИЧИЯ         заслуживает пояснения. Административно-пра-

В МЕТОДАХ       вовому методу регулирования общественных от-

УПРАВЛЕНИЯ ношений характерно, безусловно, проявление «власти - подчинения». Этот метод не исключен в земельных отношени­ях. Участники таких отношений не равноправны, ибо один дает обяза­тельные для исполнения предписания, а другой обязан их точно и вовре­мя исполнять. Но властный, административно-правовой метод применя­ется тогда, когда в этом есть необходимость, т. е. когда в земельных отношениях присутствует общегосударственный интерес; он применим даже при межхозяйственном и внутрихозяйственном землеустройстве, но опять-таки только в той части, в какой органы, осуществляющие земле­устройство, по закону правомочны давать обязательные предписания землепользователям. Если это забывается, то неизбежны нарушения за­конности, масштабы которых будут возрастать по мере искажения мето­дов государственного управления.

С особенной силой административно-правовой метод регулирования земельных отношений проявляется в случаях обнаружения нарушений земельного законодательства, а также при необходимости их предупре­дить. Здесь проявляется деятельность не только правоохранительных ор­ганов (прокуратуры, суда, арбитража), органов Минприроды, санитарной эпидемиологической службы, но и Федеральной службы земельного ка­дастра. Вовремя обнаружить правонарушение, а лучше всего предупре­дить его — первейшая задача органов контроля (надзора), и они выпол­няют (безусловно, в рамках закона) эту свою должностную функцию, пользуясь методом административного воздействия.

Административно-правовой метод регулирования земельных отно­шений нельзя смешивать с методом голого, произвольного администри­рования, широко распространенного в период застоя и предшествую-156

щий ему период советской истории. В основе оправданного, мотивиро­ванного административно-правового метода регулирования земельных отношений всегда присутствуют экономические расчеты и прогнозы (государственный план; проект, согласованный в надлежащем порядке и утвержденный компетентным государственным органом; экономические нормативы, обосновывающие принятие тех или иных решений, и т. д.). При голом администрировании преобладают субъективизм и произвол отдельных должностных лиц, руководствующихся не государственными или общественными интересами, а сиюминутными выгодами какого-ли­бо ведомства, иногда усердием не по разуму, соображениями корыстной заинтересованности. Командно-административный метод управления эко­номикой был, как известно, господствующим в определенный период нашей истории, его не избежали и земельные отношения. Безусловно, административно-правовой метод регулирования земельных отношений, как метод правовой, т. е. основанный на законе, не имеет ничего обще­го с произволом, что было характерно для командно-административно­го метода.

И если закон допускает административно-правовое вмешательство во внутрихозяйственные дела владельцев земли, то это возможно лишь в строго указанных в законе случаях: при угрозе порчи земли, при непри­нятии мер по борьбе с сорной растительностью, эрозией почв, защите других государственных и общественных интересов.

Таким образом, если в одних случаях допускается метод администри­рования, то в процессе внутрихозяйственного использования земли — смешанный метод, т. е. в основном свободное дозволение и в ограничен­ных законом случаях — администрирование. Характерным примером сложного содержания метода земельных отношений является предостав­ление государственной земли на условиях аренды. Земля в этих случаях предоставляется на основании хозяйственного решения компетентного органа управления, а затем заключается договор, который устанавливает права и обязанности участников договорных (арендных) отношений. Но если арендатор нарушает земельное законодательство, к нему приме­няется метод административного воздействия, который не исключает су­дебного рассмотрения возникшего конфликта.

Таким образом, два названных метода, проявляясь в соответствующих правомочиях органов государства и землепользователей, обоснованно со­четаются, находятся во взаимной связи, дополняя друг друга. Органы го­сударства выступают как бы в двух лицах, хотя два метода осуществления их функций нельзя искусственно разрывать или противопоставлять. На­против, единство цели — служить развитию сельскохозяйственного произ­водства и в конечном счете благосостоянию людей — обусловливает един­ство политического, социального и хозяйственного руководства в деятель­ности по управлению государственным земельным фондом страны.

Государственное управление в области земле-

ВНУТРИХОЗЯИСТВЕН- пользования нельзя смешивать с внутрихозяйст-НОЕ УПРАВЛЕНИЕ венным управлением, выражающимся в органи­зации использования земли самими сельскохозяйственными предприятия­ми и другими пользователями земли. Их органы управления издают правовые акты (решения, правила, нормативы), обязательные для испол­нения в рамках данного хозяйства, промышленного предприятия. Их юри­дическая сила обеспечивается самими владельцами (пользователями) зем-

157

ли. Нарушения названных правовых норм органы управления предприятия (хозяйства) пресекают, как правило, мерами дисциплинарного воздейст­вия. Правовые же акты органов государственного управления исходят от государства; они имеют общий характер, а их исполнение может обеспе­чиваться органами государственного принуждения. Они обязательны для органов внутрихозяйственного управления. Поэтому государственное управление отличается от внутрихозяйственного как по субъекту издавае­мых актов управления, так и по их правовому содержанию.

Данные функции выражены в соответствующих

ФУНКЦИИ           нормативных правилах. Они сводятся в основ-

УПРАВЛЕНИЯ ном к следующим видам (направлениям) дея-В ОБЛАСТИ тельности: планирование и прогнозирование ис-ИСПОЛЬЗОВАНИЯ пользования земельных ресурсов; резервирование И ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ ц зонирование земель; распределение и перерас­пределение (предоставление, отвод, изъятие, выкуп) земель; государствен­ная регистрация прав на землю, землеустройство и внутрихозяйственная организация землепользования; планировка и правила застройки земель поселений, ведение государственного земельного кадастра; мониторинг зе­мель; охрана земель и контроль за правильным их использованием, а так­же охрана земельных прав граждан и юридических лиц; организация пла­ты за землю и др.1 Таким образом, деятельность органов государства и других владельцев земли по управлению и организации землепользова­ния широка и многогранна. Практическое значение имеет разграничение их правомочий, ибо в разных функциях управления, в том или ином их сочетании по-разному проявляются методы управления, о которых говори­лось выше.