Предисловие

Закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. "О милиции"*(1) является одним из немногих российских законодательных актов, принятых до распада СССР, который продолжает действовать с учетом внесенных в последующие годы изменений и дополнений.

Предлагаемый читателю комментарий, по существу, первая в отечественной науке, но, надеемся, не последняя попытка дать его постатейное научное и практическое разъяснение. Закон о милиции впервые в истории России комплексно урегулировал правовой статус, организационную структуру милиции и определил тем самым место и роль милиции в обществе и государстве. С его опубликованием и вступлением в силу большой пласт общественных отношений, касающихся публично-правовой защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан, всех видов собственности, интересов общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств, получил правовое опосредование на уровне нормативного акта высшей юридической силы.

Появление российского Закона о милиции обусловлено многими факторами, и прежде всего насущными потребностями строительства демократического, правового государства, социальными ценностями которого являются свобода личности, справедливость, верховенство закона.

В ходе начавшегося в конце 80-х годов глубокого реформирования фундаментальных экономических, политических и духовных основ общества обнаружилось явное несоответствие правовых и организационных начал деятельности милиции, сформировавшихся в основном в конце 60-х - начале 70-х годов, новым политико-правовым реалиям. На одном полюсе этих реалий - крепнущее осознание людьми своих неотъемлемых прав человека и гражданина, сфера которых оказалась куда более широкой, чем было принято считать. На другом - обострение социальной напряженности, и как крайнее ее проявление, - быстрый рост преступности при весьма негативном изменении ее качественных характеристик.

Становилось очевидным, что даже при условии серьезного улучшения технической оснащенности милиции, увеличения ее штатной численности, повышения материальной обеспеченности и заинтересованности личного состава, что само по себе, конечно, весьма важно, действующая модель милиции, встроенная в государственно-правовую систему советского политического режима, не в состоянии гарантировать защиту фундаментальных ценностей нарождающейся правовой государственности и наращивание усилий по обеспечению личной и имущественной безопасности граждан. Уже не приходилось сомневаться, что эта модель также принципиально не способна функционировать в рамках жестких ограничений, связанных с соблюдением прав человека и гражданина, которые правовое государство налагает на свои органы, поддерживающие правопорядок.

Словом, назрела необходимость радикального пересмотра существующих нормативно-правовых основ организации и деятельности милиции.

Правовая основа организации и деятельности российской милиции, сложившаяся к концу 80-х годов, с точки зрения и содержания, и формы во многом несла на себе печать тоталитарного режима и не отвечала потребностям формирования правовой, демократической российской государственности. Закон как акт высшей юридической силы занимал в ее структуре крайне незначительный удельный вес. Иерархию нормативных правовых актов о милиции возглавлял Указ Президиума Верховного Совета СССР от 8 июня 1973 г. "Об основных обязанностях и правах советской милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью"*(2). Напротив, роль подзаконных и в особенности ведомственных актов была чрезмерно преувеличена. К началу 1990 г. насчитывалось более 4 тыс. нормативных актов МВД СССР, регулировавших самые разные стороны организации и деятельности милиции, в том числе и непосредственно затрагивающих права граждан. Многие из этих документов были недоступны для всеобщего ознакомления. Так, например, наиболее развернутый в то время подзаконный акт общего характера - Положение о советской милиции, утвержденное постановлением Совета Министров СССР от 8 июня 1973 г. N 385, было опубликовано лишь в 1985 г. - через 12 лет после принятия*(3). Правовая основа организации и деятельности милиции характеризовалась идеологизированностью. Милиция руководствовалась не только законодательными и иными нормативными актами, изданными в развитие директив КПСС, но и непосредственно постановлениями ЦК КПСС. Принцип партийного руководства милицией закреплялся в законодательстве текстуально. Нормативный материал отличался большими объемами, слабой структурированностью и взаимосогласованностью. Правовая основа организации и деятельности милиции формировалась при отсутствии целостной концепции. Нормативные правовые акты о милиции нередко содержали элементы дублирования, противоречили друг другу, а порой и здравому смыслу. При этом многие острые вопросы взаимоотношений милиции и граждан оставались вне сферы юридического опосредования.

Особенностью предшествовавшей правовой базы организации и деятельности российской милиции являлась и едва заметная роль собственно республиканских нормативных правовых актов. Все основные вопросы организации и деятельности милиции России должны были решаться и решались на уровне органов государственной власти и управления СССР. Наконец, нельзя не отметить, что существовавшая союзно-республиканская организационно-правовая модель милиции, сформировавшаяся в условиях административно-командной системы управления обществом, не отвечала задачам строительства российской правовой государственности. Нужен был новый взгляд на место и роль милиции в обществе, что и нашло отражение в комментируемом Законе.

Анализ Закона и сопровождавших его документов, к разработке которых авторы имели непосредственное отношение, позволяет назвать несколько идей, составляющих суть его концепции.

Прежде всего важно подчеркнуть, что Закон закрепил общечеловеческие ценности в качестве принципов деятельности милиции. На место прежних основополагающих начал - руководящей роли КПСС и социалистической законности - поставлены принципы законности, гуманизма, социальной справедливости, "политического нейтралитета", беспристрастности и, что следует подчеркнуть особо, - уважения и соблюдения прав человека и гражданина. Эти новые правовые принципы деятельности милиции наполнены конкретным юридическим содержанием. В полном согласии с международно-правовыми нормами Закон устанавливает, в частности, что милиция защищает права и свободы человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения и должностного положения, а также других обстоятельств. Сотрудники милиции обязаны подчиняться только закону, и поэтому в милиции не допускаются создание и деятельность политических партий и их организаций.

Закон сделал значительный шаг на пути деуниверсализации милиции, т.е. сужения ее функций. Смысл состоял в том, чтобы освободить отдельного человека и общество в целом от тотального полицейского надзора, опеки и вмешательства в их жизнь - этих характерных черт предшествующих десятилетий. Закон, в частности, снял с милиции прежнюю задачу борьбы с "антиобщественными действиями" и "антиобщественными явлениями". Самое же, пожалуй, главное состоит в том, что постановление Верховного Совета РСФСР от 18 апреля 1991 г. "О порядке введения в действие Закона РСФСР "О милиции"*(4) определило перечень функций, не свойственных милиции, которые должны были быть переданы в ведение иных органов.

К сожалению, в полной мере это постановление так и не выполнено. В ведении милиции по-прежнему находятся медицинские вытрезвители, предупреждение детской безнадзорности, проведение специализированных монтажно-эксплуатационных работ и ряд других функций.

Закон, и это следующая его концептуальная идея, исходил из необходимости наделения милиции комплексом достаточных полномочий. Интересы соблюдения и защиты прав человека и гражданина требуют важности возможно более полно и детально перечислить именно в законе все права милиции, требующиеся для эффективного выполнения возложенных на нее обязанностей. Законодатель прежних лет не очень-то беспокоился на этот счет, полагая, и не без оснований, что сотрудники милиции и при отсутствии соответствующих юридических норм смогут решать поставленные перед ними задачи. Понятно, что при подобном подходе страдал в первую очередь конкретный человек, нередко становившийся жертвой милицейского произвола. Однако, с другой стороны, возникла и проблема правовой незащищенности сотрудников милиции, когда по каким-либо соображениям (чаще конъюнктурного характера) контролирующие инстанции признавали обычные методы и средства деятельности милиции незаконными. Поэтому российский Закон о милиции пересмотрел основания и порядок реализации милицией ряда ее правомочий, касающихся задержания граждан, их личного досмотра, проникновения в жилые и иные помещения, применения физической силы, специальных средств, огнестрельного оружия и т.д.

При разработке Закона авторы исходили из идеи, что в деятельности милиции должно обеспечиваться сочетание интересов как государства, так и местного самоуправления. Новый Закон в определенной степени ослабил тот жесткий уровень централизации, которым характеризовалась милицейская система. В составе органов внутренних дел он учредил вертикально ориентированную криминальную милицию и милицию общественной безопасности, подчиненную не только по вертикали, но и в большей мере по горизонтали органам государственной власти субъектов Российской Федерации и местной администрации. Подобный подход, возможно, и не является идеальным решением, все же способствует лучшему сочетанию в деятельности милиции государственных и местных интересов.

Закон демократизировал порядок и условия службы в милиции. Это нашло отражение в распространении на служебные отношения многих положений трудового законодательства, касающихся приема на службу, увольнения со службы, порядка обжалования дисциплинарных взысканий, продвижения и перемещения по службе в милиции.

Одной из составных частей концепции Закона явилось обеспечение социальной и правовой защищенности сотрудников милиции. В числе новых гарантий социальной защиты сотрудников милиции предусмотрены: общая продолжительность рабочего времени не более 40 часов в неделю; компенсация за работу в ночное время, в выходные и праздничные дни, а также за сверхурочную работу; право сотрудников милиции объединяться в профессиональные союзы; право увольняться по собственному желанию; право обжаловать в суд приказ об увольнении; обязательное государственное страхование сотрудников милиции на случай гибели или увечья; право на дополнительный оплачиваемый отпуск в зависимости от выслуги лет; право на бесплатный проезд в общественном транспорте; льготы в обеспечении жилой площадью, телефоном, предоставлении мест в детских дошкольных учреждениях; право на внеочередное приобретение проездных документов и размещение в гостинице при нахождении в командировке.

Среди гарантий правовой защиты сотрудников милиции следует назвать обязательность исполнения всеми лицами их законных требований; презумпции законности действий сотрудника милиции и доверия к нему; недопустимость вмешательства в деятельность сотрудника милиции должностных лиц, прямо не уполномоченных на то законом; распространение на сотрудника милиции положений законодательства об обстоятельствах, исключающих преступность деяния: необходимой обороне и крайней необходимости; право на постоянное хранение и ношение специальных средств и огнестрельного оружия; особые гарантии безопасности от посягательства со стороны лиц, задерживаемых с применением оружия (определение "зоны безопасности", право "стрелять первым"); недопустимость увольнения из милиции в связи с совершением преступления до вступления обвинительного приговора суда в законную силу; четкое определение обязанностей и прав, которыми сотрудник милиции наделен всегда и везде (так называемые "уличные" обязанности и права). Подобные гарантии, несомненно, вносят свой вклад в обеспечение уверенного, инициативного и беспрепятственного осуществления сотрудниками милиции служебных обязанностей.

В целом российский Закон о милиции, несмотря на некоторые свои недостатки, выявленные практикой, не только сконструировал в общих чертах новую организационно-правовую модель милиции Российского государства, но и, что не менее важно, создал фундамент для последующего интенсивного правового регулирования вопросов, непосредственно относящихся к сфере деятельности милиции.

За прошедшие 12 лет в общей сложности принято более сотни законов, указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации, которые создали основы новой системы милицейского (полицейского) законодательства. Обобщая накопленный опыт, можно сделать вывод, что милицейское (полицейское) законодательство России развивалось и развивается по ряду направлений.

Осуществляется поэтапный переход собственно на российскую схему правового обеспечения организации и деятельности милиции. Необходимость такой работы очевидна. До тех пор, пока милиция в своей деятельности будет руководствоваться устаревшими союзными нормативными правовыми актами говорить об эффективности ее деятельности не приходится. Поэтому нужны собственные правовые регламенты организации и деятельности милиции, отвечающие условиям построения демократического государства. К сожалению, в сфере деятельности милиции пока еще продолжают действовать отдельные нормативные правовые акты Союза ССР и МВД СССР. В соответствии с Концепцией совершенствования правового обеспечения организации и деятельности системы Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденной приказом МВД России от 13 сентября 1999 г. N 693, отмена этих актов должна быть осуществлена в ближайшие годы.

Рельефно прослеживается тенденция к обеспечению приоритета закона в решении вопросов организации и деятельности милиции. Повышение уровня правового обеспечения милиции диктуется необходимостью формирования надежных гарантий законности в ее деятельности, потребностями перехода милиции на подлинно демократические принципы работы. Строительство правового государства требует, чтобы вся деятельность милиции, в ходе которой она так или иначе затрагивает права, свободы и законные интересы частных лиц и организаций, а также основные начала внутримилицейской жизни были урегулированы актами высшей юридической силы.

Милицейское (полицейское) законодательство все более приближается к международно-правовым стандартам. Говорить о том, насколько значим данный принцип правотворческой работы, как и о том, что до недавнего времени он во многом игнорировался, вряд ли приходится. Между тем международное сообщество, Совет Европы на основе национального опыта разных стран выработали комплекс норм и рекомендаций в области принятия мер по предупреждению преступности, восприятие которых является важным условием качественного улучшения служебной деятельности милиции, осуществления ее в соответствии с принципами законности, гуманизма, уважения прав и свобод человека и гражданина.

Принимаются меры по упрощению правовой оснащенности милиции. В этой связи идет работа по разработке и принятию комплексных правовых актов, т.е. актов, которые, по возможности, опосредовали бы как можно более широкий пласт социальных отношений, связанных с функционированием милицейского аппарата. Такой подход позволяет уменьшить объем нормативного материала, повысить его структурированность, упростить работу с ним, а также дает возможность "расшивать" пограничные поля в деятельности милицейских подразделений.

Определенное развитие получают позитивно-стимулирующие способы правового регулирования организации и деятельности милиции. Традиционно в милицейском (полицейском) законодательстве преобладает принудительный, ограничительный компонент. Безусловно, обязывающие, запрещающие и предписывающие нормы выражают суть права и правовой регуляции. Однако их значительный удельный вес существенно ограничивает возможности милиции в повышении эффективности своей деятельности. Нужно большее присутствие диспозитивных норм, норм-целей, норм-рекомендаций, норм-стимулов.

За период, прошедший со дня принятия Закона о милиции, изменения и дополнения в него вносились четырнадцать раз: Законами Российской Федерации от 18 февраля и 1 июля 1993 г., Федеральными законами от 15 июня 1996 г., 31 марта и 6 декабря 1999 г., 25 июля, 7 ноября и 29 декабря 2000 г., 26 июля и 4 августа 2001 г., 25 апреля, 30 июня и 25 июля 2002 г.

Самые существенные и масштабные изменения и дополнения в Закон о милиции были внесены Федеральным законом от 31 марта 1999 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О милиции"*(5). В соответствии с требованиями Конституции Российской Федерации, на основе обобщения практики милицейского строительства и с учетом происшедших изменений в законодательстве были по-новому решены отдельные вопросы, касающиеся системы милиции, порядка назначения на должность и освобождения от должности ее руководителей. Определенным коррективам подверглась компетенция милиции, усилены гарантии социальной и правовой защиты сотрудников милиции.

Важное значение для укрепления вертикали органов внутренних дел как звена исполнительной власти имело изменение, внесенное в Закон о милиции Федеральным законом от 25 июля 2000 г. "О внесении изменения в статью 7 Закона Российской Федерации "О милиции"*(6). В соответствии с ним из Закона о милиции было исключено положение, предусматривавшее обязательную процедуру согласования с соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации вопроса об освобождении министра внутренних дел республики, начальника управления (главного управления) внутренних дел края, области, автономной области, автономного округа.

Дальнейшее укрепление федеративных начал в руководстве органами милиции получило в Федеральном законе от 4 августа 2001 г. "О внесении изменений и дополнения в ст. 7 и 9 Закона Российской Федерации "О милиции"*(7). Данный закон, в частности, установил, что министры внутренних дел, начальники управлений (главных управлений) внутренних дел субъектов Российской Федерации назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации (ранее это была прерогатива федерального министра внутренних дел). При этом исключена процедура согласования при назначении данных кандидатур с соответствующими органами государственной власти, которая была предусмотрена названным выше Федеральным законом. Вместо этого предусмотрено выяснение мнения по кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Исключено из закона положение о необходимости согласования на должность начальников районных, городских отделов (управлений) внутренних дел с органами местного самоуправления.

Внесены уточнения также в порядок назначения на должность и освобождения от должности начальников милиции общественной безопасности субъектов Российской Федерации. Прерогатива в решении этих вопросов отдана министру внутренних дел Российской Федерации. За руководителями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации теперь оставлена лишь процедура согласования.

Федеральный закон от 30 июня 2002 г. "О денежном довольствии сотрудников некоторых федеральных органов исполнительной власти, других выплатах этим сотрудникам и условиях перевода отдельных категорий сотрудников федеральных органов налоговой полиции и таможенных органов Российской Федерации на иные условия службы (работы)"*(8) внес изменения и дополнения в Закон о милиции, касающиеся социальных гарантий сотрудников милиции. В связи с приравниванием окладов денежного содержания сотрудников органов внутренних дел к окладам федеральных государственных служащих и, как следствие, их увеличением, признаны утратившими силу нормы Закона о милиции, которые предоставляли сотруднику милиции 50% скидку в квартирной плате, плате за коммунальные услуги, в плате за пользование телефоном, радио, коллективной антенной, а также компенсацию сотрудникам милиции 50% расходов по установке квартирных телефонов.

Авторы анализируют все статьи Закона о милиции, при необходимости привлекая другие законодательные, иные нормативные правовые акты, включая и нормативные правовые акты МВД России.

В связи с тем что объем комментария к ст. 10 и 11 достаточно велик, для удобства пользования каждый пункт указанных статей прокомментирован отдельно.

Безусловно, практика применения Закона о милиции уже высветила некоторые его пробелы и неопределенности, а также несоответствие ряда его норм требованиям устойчивого и эффективного функционирования милицейского аппарата. Комментарий не преследует цель восполнить указанные недостатки. Это - прерогатива законодателя. В то же время авторы сочли возможным высказать свою позицию по нерешенным проблемам, увязывая ее с действующим законодательством, судебной и правоприменительной практикой.

Комментарий дает определенные ориентиры для применения правовых норм.

Будучи источником доктринального толкования Закона, комментарий в известной мере содержит критику соответствующих норм Закона о милиции, подзаконных актов, принятых в его исполнение. Подобная критика необходима исключительно в целях подтверждения многоаспектности вопроса, показа возможных путей дальнейшего развития милицейского (полицейского) законодательства.

Авторы будут считать свою цель достигнутой, если комментарий в какой-то мере облегчит работу сотрудников милиции, органов, контролирующих и надзирающих за ее деятельностью, окажет помощь преподавателям, студентам и аспирантам юридических образовательных учреждений, даст необходимые ориентиры субъектам правотворческой и правозащитной деятельности.

"О милиции"

Закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. N 1026-1 (в ред. Законов Российской Федерации от 18 февраля 1993 г. N 4510-1, от 1 июля 1993 г. N 5304-1, Федеральных законов от 15 июня 1996 г. N 73-ФЗ, от 31 марта 1999 г. N 68-ФЗ, от 6 декабря 1999 г. N 209-ФЗ, от 25 июля 2000 г. N 105-ФЗ, от 7 ноября 2000 г. N 135-ФЗ, от 29 декабря 2000 г. N 163-ФЗ, от 26 июля 2001 N 104-ФЗ, от 4 августа 2001 г. N 108-ФЗ, от 25 апреля 2002 г. N 41-ФЗ, от 30 июня 2002 г. N 78-ФЗ, от 25 июля 2002 г. N 112-ФЗ)