Статья 4. Правовая основа деятельности милиции

(в ред. Федерального закона от 31 марта 1999 г. N 68-ФЗ)

1. Правовая основа деятельности милиции - это совокупность нормативных правовых актов, изданных уполномоченными на то органами в пределах их компетенции и касающихся в той или иной мере содержания, конкретных субъектов и объектов, условий, средств и пределов осуществления, гарантий законности и других аспектов деятельности милиции.

Характер задач, решаемых милицией как особой структурой исполнительной власти, во многом придает правовому регулированию ее деятельности такую специфическую черту, как множественность его субъектов и источников.

Естественно, что ядро правовой основы деятельности милиции составляет Конституция Российской Федерации, которая "имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации" (ст. 15).

Конституция Российской Федерации как основной закон государства устанавливает важнейшие "правила поведения" силовых структур. Милиция в своей деятельности должна исходить из того, что "человек, его права и свободы являются высшей ценностью" (ст. 2 Конституции Российской Федерации); все органы государственной власти, должностные лица и граждане обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (ч. 2 ст. 15); любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (ч. 3 ст. 15); все равны перед законом и судом (ч. 1 ст. 19); каждый имеет право на свободу и личную неприкосновенность (ч. 1 ст. 22), и т.д.

Основополагающее значение для деятельности милиции имеют те положения Конституции Российской Федерации, которые устанавливают запреты на осуществление определенных действий. В соответствии с ними со стороны милиции запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности (ч. 2 ст. 19); пытки, насилие, другое жестокое или унижающее человеческое достоинство обращение или наказание (ч. 2 ст. 21); сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия (ч. 1 ст. 24); пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть, пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства (ч. 2 ст. 29); проникновение в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения (ст. 25) и некоторые другие подобные действия.

Конституция Российской Федерации закрепляет также общие полномочия органов государственной власти по принятию законодательных актов, регламентирующих деятельность милиции (ст. 76, 90, 104, 105, 115).

2. Вторым в числе нормативных актов, составляющих правовую основу деятельности милиции, после Конституции Российской Федерации в комментируемой статье назван Закон о милиции. Этот нормативный акт - первый опыт законодательного решения вопросов правоохранительной деятельности государства, взявшего на себя обязанность следовать общедемократическим принципам. В силу данного, а также ряда других обстоятельств к настоящему времени в Закон о милиции внесен ряд изменений и дополнений, усовершенствовавших статус милиции, о чем упоминалось в предисловии. Вместе с тем кардинальных изменений в целом он не претерпел. Поправки к Закону о милиции по большей части развивают, углубляют, конкретизируют и уточняют идеи, изначально лежавшие в его основе. Думается, потенциал обновленного Закона о милиции вполне достаточен для того, чтобы отечественная милиция заняла в системе институтов общества и государства достойное место.

3. Важной составной частью правовой основы деятельности милиции являются федеральные законы. Одни из них (полностью или частично) регулируют ее деятельность прямо, другие косвенно, определяя рамки такой деятельности. К числу первых можно отнести:

УПК РФ;

КоАП РФ;

Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. "О чрезвычайном положении"*(20);

Законы Российской Федерации:

от 5 марта 1992 г. "О безопасности"*(21);

от 11 марта 1992 г. "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации"*(22);

от 25 июня 1993 г. "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбора места пребывания и места жительства в пределах Российской Федерации"*(23);

Федеральные законы:

от 20 апреля 1995 г. "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов"*(24);

от 15 июля 1995 г. "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений"*(25);

от 12 августа 1995 г. "Об оперативно-розыскной деятельности"*(26);

от 10 декабря 1995 г. "О безопасности дорожного движения"*(27);

от 13 декабря 1996 г. "Об оружии"*(28);

от 8 января 1998 г. "О наркотических средствах и психотропных веществах"*(29);

от 24 июня 1999 г. "Об основах профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних"*(30);

от 7 августа 2001 г. "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем"*(31);

от 25 июля 2002 г. "О противодействии экстремистской деятельности"*(32) и др.

Среди федеральных законодательных актов, регламентирующих деятельность милиции косвенно, следует назвать Уголовный кодекс Российской Федерации (УК РФ), определяющий основания и меры уголовной ответственности граждан, Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ), предусматривающий, в частности, гражданско-правовой статус физических и юридических лиц, способы защиты гражданских прав, Федеральный закон от 17 января 1992 г. "О прокуратуре Российской Федерации"*(33), который в числе прочего возлагает на Генерального прокурора Российской Федерации и подчиненных ему прокуроров координацию деятельности по борьбе с преступностью органов внутренних дел, других правоохранительных органов, и многочисленный ряд иных федеральных законов.

4. Согласно комментируемой статье одним из элементов правовой основы деятельности милиции являются иные нормативные правовые акты Российской Федерации. Это собирательное понятие включает в себя:

а) Указы Президента Российской Федерации;

б) постановления Правительства Российской Федерации;

в) приказы, положения, наставления, инструкции, правила, уставы и иные нормативные правовые акты МВД России;

г) акты (постановления, заключения и определения) Конституционного Суда Российской Федерации;

д) акты (постановления, решения, определения) Верховного Суда Российской Федерации.

5. К числу актов, указанных в подп. "а", относятся Указы Президента Российской Федерации от 25 мая 1992 г. N 524 "О порядке организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования"*(34), от 23 апреля 1996 г. N 602 "О дополнительных мерах по реабилитации жертв политических репрессий"*(35), от 30 июля 1996 г. N 1113 "Об участии Российской Федерации в деятельности международной организации уголовной полиции - Интерпола"*(36), от 15 июня 1998 г. N 711 "О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения"*(37), от 6 октября 1998 г. N 1199 "Об усилении государственного регулирования в сфере производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции"*(38), от 4 июня 2001 г. N 652 "Об утверждении перечня должностей высшего начальствующего состава в органах внутренних дел Российской Федерации, в Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными видами преступлений на территории Содружества Независимых Государств и соответствующих этим должностям специальных званий" и многие другие.

6. Среди правительственных постановлений, касающихся деятельности милиции, следует упомянуть, в частности, постановление Правительства Российской Федерации от 14 августа 1992 г. N 589 "Об утверждении Положения о вневедомственной охране при органах внутренних дел Российской Федерации"*(39), постановление Совета Министров-Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. N 1090 "О Правилах дорожного движения"*(40), постановления Правительства Российской Федерации от 12 августа 1994 г. N 938 "О государственной регистрации автомототранспортных средств и других видов самоходной техники на территории Российской Федерации"*(41), от 17 июля 1995 г. N 713 "Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию"*(42), от 21 июля 1998 г. N 814 "О мерах по регулированию оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации"*(43), от 15 декабря 1999 г. N 1396 "Об утверждении правил сдачи квалификационных экзаменов и выдачи водительских удостоверений"*(44), от 30 ноября 2001 г. N 735 "Об организации охраны объектов комплекса "Байконур" органами внутренних дел Российской Федерации"*(45) и ряд других.

7. В соответствии с Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 18 июля 1996 г. N 1039*(46), министр внутренних дел Российской Федерации издает на основании и во исполнение законодательства Российской Федерации и указанного Положения обязательные для исполнения в системе министерства приказы, положения, наставления, инструкции, правила, уставы и иные нормативные акты.

Правила подготовки нормативных актов в центральном аппарате МВД России, утвержденные приказом МВД России от 3 октября 1997 г. N 642 "О мерах по реализации постановления Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009" (с изменениями, внесенными приказами МВД России от 24 июня 1998 г. N 379 и от 30 сентября 1999 г. N 745), дают исчерпывающий перечень видов нормативных правовых актов МВД России, воспроизводят те из них, которые указаны в Положении о МВД России, и дополняют их таким видом актов, как директива.

Директива содержит нормативное предписание ориентирующего характера, определяющее перспективы развития системы МВД России, а также основные направления ее деятельности. Приказ издается по наиболее важным вопросам функционирования системы МВД России, включая создание, реорганизацию, ликвидацию органов и учреждений, входящих в систему органов внутренних дел, внутренних войск МВД России, а также структурных подразделений МВД России, определение их задач и функций, правовое регулирование различных направлений служебной деятельности, прохождения службы.

Положения и наставления регулируют деятельность конкретных подсистем органов внутренних дел или внутренних войск. В положении систематизированно определяются порядок образования, полномочия, организация работы и порядок действий органов и учреждений, их структурных подразделений. В наставлении излагаются нормы и порядок действия конкретных подсистем (органов) в той или иной ситуации.

Инструкции, правила и уставы регулируют основные виды (формы) оперативно-служебной деятельности и работу конкретных категорий сотрудников. Инструкция содержит нормы, устанавливающие: кем, в каком порядке и какими способами и методами должен осуществляться тот или иной вид деятельности. Правила устанавливают порядок осуществления отдельного вида деятельности. Устав является кодифицированным нормативным актом (сводом правил), содержащим систематизированное изложение норм, регламентирующих тот или иной вид деятельности либо правовой статус хозяйствующих субъектов, относящихся к системе МВД России.

Правила подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России запрещают издавать нормативные правовые акты или документы, содержащие правовые предписания, в виде писем, указаний, распоряжений, телетайпограмм, телеграмм и в каком-либо ином, прямо не указанном ими виде.

В качестве примера нормативных правовых актов МВД России можно привести приказ МВД России от 1 июля 1998 г. N 329 "О реформировании деятельности Госавтоинспекции МВД России", установивший, в частности, исчерпывающий перечень оснований остановки транспортных средств сотрудниками милиции, приказ МВД России от 11 февраля 1999 г. N 102 "О проведении добровольной государственной дактилоскопической регистрации", утвердивший Наставление по порядку проведения добровольной государственной дактилоскопической регистрации граждан Российской Федерации в органах внутренних дел Российской Федерации, приказ МВД России от 15 марта 1999 г. N 190 "Об организации и проведении государственного технического осмотра транспортных средств", утвердивший, в частности, Правила проведения государственного технического осмотра транспортных средств Государственной инспекцией безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, приказ МВД России от 12 апреля 1999 г. N 288 "О мерах по реализации постановления Правительства Российской Федерации от 21 июня 1998 г. N 814", утвердивший Инструкцию по организации работы органов внутренних дел по контролю за оборотом гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации", приказ МВД России от 20 апреля 1999 г. N 297 "Об утверждении Наставления по работе дорожно-патрульной службы Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации", приказ МВД России от 8 июня 1999 г. N 410 "О совершенствовании нормативно-правового регулирования деятельности службы дорожной инспекции и организации движения Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации", утвердивший Наставление по службе дорожной инспекции и организации движения Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, приказ МВД России от 14 декабря 1999 г. N 1038 "Об утверждении Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации" и т.д.

Приведенные примеры иллюстрируют давно сложившуюся и теперь уже санкционированную Правилами подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России практику утверждения приказами министра внутренних дел Российской Федерации ведомственных нормативных актов в виде положений, наставлений, инструкций, правил, уставов. Вместе с тем нельзя не видеть, что такая практика не согласуется с Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, придавшим приказам, инструкциям и иным правовым актам, издаваемым министром, совершенно одинаковую юридическую силу.

В юридической литературе высказана точка зрения, что утверждение приказами иных ведомственных нормативных актов превращает последние в акты второго порядка, обесценивает их нормативное содержание, делает их "полуобязательными". С этим трудно согласиться. Утверждение приказами МВД России собственных нормативных актов иных наименований служит дополнительной гарантией их законности, снимает у исполнителей всякие сомнения в их юридической силе, а кроме того, удобно тем, что позволяет в приказе решить необходимые вопросы, связанные с введением таких актов в действие. Отметим, что аналогичную схему нормотворчества используют Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации.

8. Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. "О Конституционном Суде Российской Федерации"*(47) установил, что решения Конституционного Суда Российской Федерации обязательны на всей территории Российской Федерации для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений. Поскольку Конституционный Суд Российской Федерации разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации законов, нормативных актов Президента и Правительства Российской Федерации, дает толкование Конституции Российской Федерации, по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, а акты или их отдельные положения, признанные этим судом неконституционными, согласно Конституции Российской Федерации (ст. 125) утрачивают силу, нельзя не признать, что решения Конституционного Суда Российской Федерации имеют несомненный нормативно-правовой характер и являются составной частью правовой основы деятельности милиции.

Так, постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 1998 г. N 4-П по делу о проверке конституционности пунктов 10, 12, и 21 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. N 713, установлено, что органы регистрационного учета уполномочены лишь удостоверить акт свободного волеизъявления граждан при выборе места пребывания и жительства. Регистрационный учет не может носить разрешительного характера и не должен приводить к ограничению конституционного права граждан выбирать место жительства. Регистрация в том смысле, в каком это не противоречит Конституции Российской Федерации, является лишь предусмотренным федеральным законом способом учета граждан в пределах Российской Федерации, носящим уведомительный характер и отражающим факт нахождения гражданина по месту пребывания или жительства.

Представление гражданином соответствующих документов порождает у органа регистрационного учета не право, а обязанность зарегистрировать гражданина в жилом помещении, которое он избрал местом своего жительства. Законодатель уполномочил Правительство Российской Федерации разработать только порядок регистрации и снятия граждан с регистрационного учета, не предоставив ему права на установление оснований отказа в регистрации. Срок нахождения в том или ином месте временного пребывания должен определяться самим гражданином. Механизм использования такого правового средства, как регистрация, не должен служить целям, не совместимым с ее уведомительным характером, поскольку иное приводит к чрезмерному ограничению прав и свобод граждан в области гражданских, жилищных, семейных и иных правонарушений.

С учетом изложенного Конституционный Суд Российской Федерации признал пункты 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации. Положения других нормативных актов, основанных на указанных пунктах либо воспроизводящих их, подлежат отмене в установленном порядке и не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами до приведения их в соответствие с рассматриваемым постановлением Конституционного Суда Российской Федерации*(48).

Данный правовой акт, как и иные акты Конституционного Суда Российской Федерации, непосредственно регулирует практическую деятельность милиции.

9. В соответствии со ст. 126 Конституции Российской Федерации Верховный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции, осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики.

Подобные разъяснения содержатся в постановлениях Пленума Верховного Суда Российской Федерации. Они представляют собой правовые предписания, существенно конкретизирующие, уточняющие положения законов, президентских и правительственных нормативных актов. Так, непосредственное отношение к деятельности милиции имеют п. 13 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 г. N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия", согласно которому "отсутствие прописки либо регистрации, заменившей институт прописки, само по себе не может служить основанием для ограничения прав и свобод человека, включая и право на жилище"*(49); п. 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 мая 1998 г. N 9 "О судебной практике по делам о преступлениях, связанных с наркотическими средствами, психотропными, сильнодействующими и ядовитыми веществами", определяющий уголовно- и административно-наказуемое их хранение как "любые умышленные действия, связанные с фактическим нахождением наркотических средств или психотропных веществ во владении виновного (при себе, если это не связано с их перевозкой, в помещении, в тайнике и в других местах)"*(50), и др.

Согласно ст. 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (ГПК РФ) гражданин и организация вправе обжаловать в суд нормативные правовые акты государственных органов (за исключением тех, проверка которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации), в том числе указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные акты МВД России, если считает, что ими нарушены их права или свободы. Если суд признает жалобу обоснованной, он своим решением обязывает соответствующий государственный орган устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина. Для устранения допущенных нарушений закона решение суда по жалобе направляется руководителю государственного органа, акт которого был обжалован. С момента вступления в законную силу решения суда о признании акта либо отдельной его части недействующими этот акт либо его отдельная часть считаются недействующими (ст. 253 ГПК РФ).

Таким образом, суды общей юрисдикции, несомненно, участвуют в формировании правовой основы деятельности милиции, если иметь в виду прежде всего результаты рассмотрения ими жалоб граждан на подзаконные акты, относящиеся к сфере такой деятельности. Поскольку же позиция разных судов по одному и тому же вопросу может быть различной, а их решения могут быть обжалованы в вышестоящие судебные инстанции, главенствующую роль здесь играет, конечно, Верховный Суд Российской Федерации как высший судебный орган по делам, подсудным судам общей юрисдикции.

Так, например, решением Верховного Суда Российской Федерации от 13 марта 1998 г. признан незаконным (недействительным) п. 41 Правил сдачи квалификационных экзаменов и выдачи водительских удостоверений, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 8 июля 1997 г. N 831, в части того, что выдача водительского удостоверения взамен утраченного (похищенного) производится после сдачи заявителем экзаменов*(51).

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 20 июля 1998 г. N ГКПИ 98-230 признаны незаконными (недействительными), в частности, пп. 3, 6.1, 6.2, 12 и 16.3 Инструкции о применении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденной приказом МВД России от 23 октября 1995 г. N 393 (в редакции приказа МВД России от 15 сентября 1997 г. N 600)*(52), и т.д.

По решению государственного органа, издавшего нормативный акт, признанный в судебном порядке полностью или частично незаконным, последний утрачивает силу либо в него вносятся соответствующие изменения и дополнения.

10. Часть 1 комментируемой статьи в новой редакции совершенно закономерно включила в правовую основу деятельности милиции международные договоры Российской Федерации.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ч. 4 ст. 15) международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Согласно Федеральному закону от 15 июля 1995 г. "О международных договорах Российской Федерации"*(53) международный договор - это международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования. Положения официально опубликованных международных договоров, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров принимаются соответствующие правовые акты.

Вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры, решение о согласии на обязательность которых для Российской Федерации принято в форме федерального закона, подлежат официальному опубликованию по представлению МИД России в Собрании законодательства Российской Федерации. Вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры (за исключением договоров межведомственного характера) официально опубликовываются по представлению МИД России также в Бюллетене международных договоров. Международные договоры России межведомственного характера опубликовываются по решению федеральных органов исполнительной власти, от имени которых заключены такие договоры, в официальных изданиях этих органов (например, в Вестнике МВД России).

В настоящее время те или иные вопросы, входящие в компетенцию МВД России, регулируются более 600 двусторонними и многосторонними договорами различного действия - межгосударственными, межправительственными, межведомственными.

В числе наиболее важных, с точки зрения правового регулирования деятельности милиции, международных договоров Российской Федерации следует назвать Международный пакт о гражданских и политических правах, принятый резолюцией 2200А (XXI) Генеральной Ассамблеи ООН от 16 декабря 1966 г., Конвенцию о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г., Европейскую конвенцию о выдаче от 13 декабря 1957 г., Европейскую конвенцию о взаимной правовой помощи по уголовным делам от 20 апреля 1959 г., Конвенцию Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 г.*(54), Конвенцию Содружества Независимых Государств о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22 января 1993 г.*(55) и др.

В настоящее время по линии МВД России действует 68 соглашений межведомственного характера с партнерами более чем из 40 зарубежных стран. Такие соглашения (договоры) рамочного характера о сотрудничестве заключены с соответствующими структурами всех стран-членов СНГ, а также Финляндии, Швеции, США, Венгрии, Египта, Великобритании, Израиля, ФРГ, Испании и ряда других государств.

Наряду с международными договорами Российской Федерации Конституция Российской Федерации (ч. 4 ст. 15) называет составной частью ее правовой системы общепризнанные принципы и нормы международного права, не устанавливая, правда, в отличие от международных договоров России их приоритета по отношению к внутреннему законодательству. В этой связи отсутствие упоминания в комментируемой статье об общепризнанных принципах и нормах международного права ничуть не принижает их важную роль в регулировании деятельности российской милиции. В ряду наиболее значимых международно-правовых принципов и норм как элементов правовой основы деятельности милиции следует выделить Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятый резолюцией 34/169 Генеральной Ассамблеи ООН от 17 декабря 1979 г., Руководящие принципы для эффективного осуществления Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятые резолюцией 1989/61 Экономического и Социального Совета ООН от 24 мая 1989 г., Основные принципы применения силы и огнестрельного оружия должностными лицами по поддержанию правопорядка, принятые резолюцией VIII Конгресса ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (27 августа - 7 сентября 1990 г.), Декларацию о полиции, утвержденную резолюцией 690 Парламентской Ассамблеи Совета Европы от 8 мая 1979 г., и др.

11. Комментируемая статья в новой редакции обязывает милицию руководствоваться конституциями, уставами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, изданными в пределах их полномочий. Анализ ст. 71-73 Конституции Российской Федерации позволяет сделать вывод, что сфера деятельности милиции в полном объеме охватывается предметами исключительного ведения Российской Федерации ("регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина"; "безопасность"; "уголовное, уголовно-процессуальное законодательство") и предметами совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов ("защита прав и свобод человека и гражданина"; "обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности"; "административное, административно-процессуальное законодательство"; "кадры правоохранительных органов"). Отсюда следует, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, регулирующие деятельность милиции, не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и указанными выше нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации действует федеральный закон (ст. 76 Конституции Российской Федерации). Именно таким образом устанавливаются пределы полномочий субъектов Российской Федерации по правовому регулированию деятельности милиции.

Примерами рассматриваемой категории нормативных актов могут служить, в частности, Закон Омской области от 28 ноября 1994 г. "Об административной ответственности за правонарушения на городском и пригородном транспорте и нарушение общественного порядка на территории Омской области"*(56), Закон Омской области от 8 февраля 1995 г. "О контроле за распространением и демонстрацией эротической продукции на территории Омской области"*(57) и др.

Обращает на себя внимание тот факт, что если прежняя редакция ч. 1 ст. 4 Закона о милиции включала в правовую основу деятельности милиции акты всех (а значит, и городских, и районных, и районных в городе) местных Советов народных депутатов, изданные в пределах их полномочий, то действующая редакция упоминания о нормативных актах органов местного самоуправления не содержит. Отсюда следует, что милиция не может основывать свою деятельность на нормативных актах органов местного самоуправления. Это объясняется тем, что в отличие от милиции органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции Российской Федерации).

12. Поскольку создать в полном объеме новую, российскую нормативно-правовую базу деятельности милиции за короткое время невозможно, вполне естественно, что определенный период будут сохранять свое действие некоторые нормативные правовые акты бывшего СССР.

Часть 2 комментируемой статьи устанавливает, что законы и иные правовые акты Союза ССР, которыми руководствуется в своей деятельности российская милиция, действуют на территории Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

К такому законодательству относятся, во-первых, Конституция Российской Федерации (раздел второй), которая предусматривает, что законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до ее вступления в силу, применяются в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации, а во-вторых, постановление Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 г. "О ратификации Соглашения о создании Содружества Независимых Государств", устанавливающее в дополнение к этому, что нормы бывшего Союза ССР применяются в части, не противоречащей законодательству РСФСР и указанному Соглашению*(58).

Прежде чем применить нормативные правовые акты СССР, сотрудники милиции обязаны выяснить, вступают ли они в противоречие с российским законодательством и если да, то в какой части. В зависимости от этого принимается соответствующее правоприменительное решение. При этом следует отдавать себе отчет в том, что рядовому правоприменителю в подобных ситуациях по понятным причинам принять правильное решение весьма затруднительно. Определяющее значение здесь будет иметь позиция руководителей органов внутренних дел, прокуратуры, судов.

В общей сложности еще продолжают действовать в том или ином объеме свыше 100 нормативных правовых актов бывшего Союза СССР различной юридической силы. Часть из них будет названа по ходу комментария.