Статья 1. Милиция в Российской Федерации

(в ред. Федерального закона от 31 марта 1999 г. N 68-ФЗ)

1. В Древнем Риме милиция означала службу солдата-пехотинца (лат. miles происходит, в свою очередь, от mille - тысяча, легион). С созданием в государствах Западной Европы постоянных, регулярных вооруженных сил в противоположность им милицией стало именоваться войско, создаваемое только на период войны, т.е. ополчение, вооруженный народ. В подобной трактовке понятие "милиция" и сейчас используется в конституциях и законодательстве ряда развитых государств (например, США).

В Российской Федерации милицией названо правоохранительное формирование, аналоги которого в большинстве зарубежных стран известны как "полиция". Этот термин произошел от греческого "полис" (город, государство) и на первых порах означал государственное управление. С течением времени объем данного понятия сужался, и вот уже более 100 лет общепринятым является представление о полиции в целом как органе, охраняющем жизнь, здоровье, имущество, общественный порядок и публичную безопасность.

В России полиция, с этим названием и как государственная структура, возникла в 1718 г. в Санкт-Петербурге, где Петр I ввел должность генерал-полицеймейстера, и просуществовала почти 200 лет.

Созданное в ходе февральско-мартовских событий 1917 г. Временное правительство осознавало, насколько низок был авторитет полиции среди населения, и поэтому одним из мероприятий по ее реформированию должна была стать "смена вывески". К этому времени весьма широкую популярность приобрела ленинская идея так называемой народной милиции, заменяющей собой армию, полицию и вообще все чиновничество. 17 апреля 1917 г. Временное правительство учредило вместо наружной полиции милицию, децентрализовав прежний аппарат, демократизировав службу в нем, но по сути оставив в стране профессиональную, регулярную полицию.

В целях ослабления власти Временного правительства партия большевиков выдвинула лозунг ликвидации созданной им милиции и замены ее "всеобщим вооружением народа", т.е. "действительно народной", как говорил В.И.Ленин, милицией.

В соответствии с постановлением НКВД РСФСР от 28 октября (10 ноября) 1917 г. "О рабочей милиции" первые месяцы рабочая милиция, Красная гвардия действовали как добровольческие отряды. Но уже в октябре 1918 г. согласно Инструкции по организации советской рабоче-крестьянской милиции, утвержденной НКВД РСФСР и НКЮ РСФСР, ей стал придаваться статус государственной структуры, действующей на профессиональной основе.

Таким образом, милиция в собственном значении этого слова просуществовала в Советском государстве немногим более года, приобретя к концу 1918 г. все необходимые правовые и организационные признаки полиции. Разумеется, к прежнему названию возврата не было, ибо это означало бы публичное признание несостоятельности одного из коренных положений ленинской теории социалистического государства.

В настоящее время государства бывшего социалистического лагеря, большинство бывших советских республик переименовали милицию в полицию. В России, несмотря на неоднократно выдвигавшиеся предложения, подобного сделано не было ни в момент принятия комментируемого Закона, ни в 1993 г., когда была учреждена налоговая полиция, ни в 1999 г., когда в Закон о милиции вносились обширные изменения и дополнения. Причина состоит, по-видимому, в еще достаточно сильном влиянии идеологических стереотипов. Тем не менее, необходимо четко представлять, что российская милиция, с организационно-правовой точки зрения, была и остается, по существу, не чем иным, как общей (неспециализированной) полицией.

2. Содержащееся в ч. 1 комментируемой статьи законодательное определение милиции дает в общей форме ясное представление о ее роли и месте в обществе и государстве и служит одной из юридических гарантий против уклонения милиции в своей деятельности от ее социального предназначения, установленного законом, либо использования милиции вопреки этому предназначению. В отличие от прежнего законодательства и в полном соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 2) приоритетными объектами защиты от противоправных посягательств, являющейся смыслом всей милицейской деятельности, названы жизнь, здоровье, права и свободы граждан. "Интересы общества и государства" теперь замыкают ряд данных объектов. Подобной конструкцией законодатель стремился подчеркнуть недопустимость использования милиции в качестве инструмента политики каких-либо партий, групп, элит, слепого проводника интересов государственного аппарата.

3. Защита от преступных и иных противоправных посягательств представляет собой комплекс разнообразных мероприятий по их выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию, устранению (снижению тяжести) их общественно опасных, вредных последствий, оказанию непосредственной помощи пострадавшим, восстановлению нарушенных прав и законных интересов. В соответствии с законом милиция призвана защищать всех и каждого от любых преступлений независимо от их подследственности. Аналогичное утверждение справедливо и в отношении охватываемых понятием "иные противоправные посягательства" административных правонарушений, по крайней мере тех, рассмотрение дел либо составление протоколов о совершении которых возложено на органы внутренних дел (милицию). Что же касается гражданских, налоговых, финансовых, дисциплинарных и других разновидностей деликтов, то здесь защитная деятельность милиции сводится в основном к информированию соответствующих органов и разъяснению потерпевшим порядка защиты нарушенных прав.

4. Закон раскрывает понятие милиции посредством формулировки "система государственных органов исполнительной власти". Представляется, что она несколько неточна, ибо милиция состоит не только из органов, но и из учреждений (например, медицинских вытрезвителей, изоляторов временного содержания и т.д.), а также строевых подразделений (отрядов милиции особого назначения, полков, батальонов, рот, взводов патрульно-постовой службы милиции, дорожно-патрульной службы Государственной инспекции безопасности дорожного движения, милиции вневедомственной охраны).

В то же время очевидно, что по смыслу комментируемой статьи милиция является именно государственной структурой. Следовательно, поскольку согласно Конституции Российской Федерации (ст. 12) органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, милиция не может состоять с ними в отношениях подчиненности, подотчетности, подконтрольности или функционировать в их составе.

В соответствии с ч. 2 комментируемой статьи "милиция входит в систему Министерства внутренних дел Российской Федерации". Помимо милиции, составляющей большую часть личного состава органов внутренних дел, структурными звеньями МВД России являются также следственный аппарат, паспортно-визовая служба, миграционные подразделения, внутренние войска.

Вместе с тем милицию нельзя характеризовать как цельную, единую, обособленную на всех уровнях службу. В МВД России и нижестоящих органах внутренних дел нет соответственно Главного управления (Департамента, Управления) и управлений (отделов) милиции. Милицейские аппараты управления раздроблены и действуют в составе органов внутренних дел под руководством их начальников.

Объединение милиции с иными государственными институциями в органы внутренних дел, по существу, является механическим и не порождает новых, интегративных качеств, присущих именно органу внутренних дел, а не какой-либо из составляющих его частей. Являясь примером построения государственного аппарата по принципу "ведомственной матрешки", оно служит средством повышения меры управляемости этого аппарата. Вместе с этим следует признать, что структурно-функциональная связь органов исполнительной власти по схеме "орган - структурное подразделение другого органа" в конечном итоге заметно ослабляет гарантии защиты прав, свобод и законных интересов граждан. Поскольку, как это следует из Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации"*(9), МВД России относится к федеральным органам исполнительной власти, руководимым непосредственно Президентом Российской Федерации, милицию в целом можно характеризовать не просто как государственную, а как федеральную "силовую" структуру.

5. В законодательном определении милиции упоминается о ее наделенности правом применения мер принуждения. Это неслучайно. Легальное полномочие применять для достижения законных целей принуждение (точнее - непосредственное принуждение, силу) - от простого прикосновения до лишения жизни - есть сущностный признак, главная отличительная особенность милиции, позволяющая ей занять совершенно особое место в государственной системе правоохраны.

В конечном счете сердцевина всех полномочий милиции состоит в праве силой заставлять неопределенный круг лиц что-либо сделать или, наоборот, воздержаться от каких-либо действий. Собственно, для этого общество, сознающее, что механизмы социальной саморегуляции срабатывают далеко не всегда, и имеет милицию (полицию). Вне рассматриваемой особенности невозможно правильно уяснить социальную сущность и назначение милиции.

Из сказанного отнюдь не следует, что деятельность милиции - это исключительно насилие. В реальной практике оно гарантирует достижение ее законных целей чаще всего одной лишь потенциальной возможностью своего применения. Применение силы - не цель, а средство деятельности милиции, но такое средство, которое, с одной стороны, позволяет ставить перед милицией соответствующие цели, а с другой - ограничивает их набор.

В правовом государстве, где высшей ценностью является человек, его права и свободы, весьма актуальной представляется идея о том, что делом полиции должны быть те вопросы, где требуется принуждение, что компетенция милиции должна обусловливаться не родом дел, а способом действий. Вместе с тем далеко не любое нарушение закона должно подразумевать возможность применения милицией силы, тем более вооруженной.

Решая вопрос о допустимости непосредственного милицейского принуждения, законодатель прежде всего выясняет, оправданно ли ущемление основных прав и свобод человека и гражданина, неизбежно вызываемое применением силы, необходимостью достижения данной конкретной цели. При любых условиях непосредственное принуждение должно строго нормироваться с точки зрения оснований, интенсивности и процедуры его применения.

Таким образом, смысл прямого закрепления в законе рассматриваемого признака милиции состоит в создании дополнительной гарантии обеспечения цивилизованного определения ее задач и функций.