Статья 37. Контроль за деятельностью милиции

(в ред. Федерального закона от 31 марта 1999 г. N 68-ФЗ)

1. Комментируемая статья посвящена внешнему государственному контролю за деятельностью милиции со стороны лишь органов исполнительной и законодательной (представительной) власти. В ней нет упоминания о контроле, осуществляемом за милицией судебной властью, органами специализированного федерального надзора, уполномоченным по правам человека и самим ведомством (МВД России).

Статья, по существу, носит бланкетный характер. Для ее правильного понимания следует руководствоваться Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными и федеральными законами, соответствующими подзаконными актами.

2. Контроль за милицией со стороны Президента Российской Федерации, органов исполнительной и законодательной (представительной) власти (далее - органов государственной власти) является важным элементом механизма гарантий успешного выполнения ею возложенных на нее задач и обязанностей. Он имеет своими конечными целями проверку исполнения милицией законодательства, устранения имеющихся в работе недостатков, повышения результативности ее деятельности.

Содержание контроля органов государственной власти за милицией во многом производно от содержания самой этой власти. Вместе с тем Закон прямо установил, что в сферу рассматриваемого контроля не входят уголовно-процессуальная, оперативно-розыскная и административно-юрисдикционная деятельность милиции. Никто из перечисленных в анализируемой статье субъектов не вправе контролировать законность и обоснованность деятельности милиции по уголовным делам, делам оперативного учета, делам об административных правонарушениях, давать по ним какие-либо обязательные указания. Этим обеспечивается необходимая автономия правоохранительного механизма, исключается возможность использования правомочий милиции вразрез с ее целями и задачами, указанными в Законе.

При определении границ контроля, осуществляемого органами государственной власти за деятельностью милиции, нужно также исходить из принципов разделения властей в российском государстве и разграничения предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Деятельность милиции достаточно масштабна, разнохарактерна и сложна. Поэтому со стороны органов государственной власти возможен лишь контроль за основными, важнейшими параметрами деятельности милиции, прежде всего ее руководителей.

С учетом сказанного к основным направлениям контроля органов государственной власти за деятельностью милиции относится следующее:

контроль за полнотой и эффективностью выполнения возложенных на милицию задач и обязанностей;

контроль за соответствием деятельности милиции ее принципам, установленным Законом, таким, как уважение прав и свобод человека и гражданина, законность, гуманизм, гласность, взаимодействие с другими государственными органами, органами местного самоуправления, общественными объединениями, трудовыми коллективами и гражданами;

контроль за рациональным распределением и использованием людских, финансовых и материальных ресурсов милиции;

контроль за подбором и расстановкой кадров милиции, состоянием их профессиональной подготовки;

контроль за выполнением милицией конкретных решений, принятых в пределах своей компетенции органами государственной власти.

3. Контрольные полномочия Президента Российской Федерации в сфере деятельности милиции обусловлены его конституционным статусом высшего должностного лица государства, гаранта Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. Президент Российской Федерации осуществляет общее руководство органами обеспечения безопасности (ст. 11 Закона Российской Федерации "О безопасности"). В силу таких обстоятельств контроль главы государства за деятельностью милиции носит преимущественно стратегический характер и направлен на обеспечение выполнения ею функций государственного органа обеспечения безопасности личности, общества и государства. В ходе президентского контроля оцениваются:

полнота и эффективность выполнения возложенных на милицию задач по защите жизни, здоровья, прав и свобод граждан, собственности, интересов общества и государства от противоправных посягательств;

состояние взаимодействия милиции с населением, общественностью;

степень реализации милицией мер, предусмотренных федеральными целевыми программами обеспечения безопасности;

состояние работы по исполнению федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, касающихся вопросов охраны правопорядка, усиления борьбы с преступностью, обеспечения общественной безопасности;

готовность милиции успешно противостоять реальным угрозам внутренней безопасности, степень соответствия основных параметров ее организации и функционирования складывающейся оперативной обстановке, прогнозам ее развития.

Президентский контроль в сфере деятельности милиции осуществляется в двух основных формах: а) непосредственный контроль Президента Российской Федерации; б) контроль за милицией через соответствующие президентские структуры.

Непосредственный контроль Президент Российской Федерации осуществляет прежде всего в области подбора и расстановки руководящих кадров милиции на федеральном уровне. По представлению Председателя Правительства Российской Федерации он назначает министра внутренних дел Российской Федерации, его заместителей, осуществляющих руководство милицией. Решая вопросы назначения на должность, он одновременно оценивает работу кандидатов, ее эффективность.

Президент Российской Федерации вправе заслушивать отчеты и информацию министра внутренних дел Российской Федерации, других должностных лиц министерства, выносить вопросы охраны правопорядка, связанные с деятельностью милиции, на рассмотрение Совета Безопасности, участвовать в работе всероссийских совещаний руководящих работников министерства, в заседаниях коллегии МВД России и осуществлять иные контрольные полномочия.

Значительная роль в осуществлении президентского контроля принадлежит Администрации Президента Российской Федерации. Согласно Положению об Администрации Президента Российской Федерации, утвержденному Указом Президента Российской Федерации от 2 октября 1996 г. N 1412*(286), она осуществляет контроль и проверку исполнения федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, в том числе, конечно, и по вопросам деятельности милиции.

Важные функции по обеспечению президентского контроля возложены на Главное контрольное управление Президента Российской Федерации. В соответствии с Положением, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 16 марта 1996 г. N 383*(287), оно призвано проверять исполнение федеральными органами власти, их должностными лицами федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации и готовить на этой основе информацию для Президента Российской Федерации с конкретными предложениями по устранению выявленных недостатков. Для реализации своих задач Главное контрольное управление вправе создавать комиссии. Так, например, его проверки деятельности МВД России касались вопросов исполнения законодательства об оружии, присоединения Российской Федерации к европейским конвенциям о выдаче, взаимной правовой помощи, об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности и т.п.

По результатам проверок Главное контрольное управление может направить руководству МВД России, региональных органов внутренних дел предписания, подлежащие обязательному рассмотрению. Формой контроля является также направление должностных лиц Главного контрольного управления на заседания коллегии МВД России, совещания руководящего состава министерства.

Президентский контроль в области деятельности милиции осуществляется также через институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Их правовой статус закреплен в Положении о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. N 849*(288). В процессе своей деятельности полномочный представитель вправе осуществлять контроль за деятельностью милиции по выполнению федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации на соответствующей территории. По результатам контроля Президенту Российской Федерации представляются аналитические материалы и предложения.

4. Контроль Федерального Собрания Российской Федерации за деятельностью милиции происходит главным образом в рамках контроля за исполнением федерального бюджета, отдельные статьи которого предусматривают выделение финансовых средств милиции, в частности, на оперативно-розыскную деятельность. Проверке подлежат законность, обоснованность и рациональность расходования бюджетных средств, работа по их экономии. Рассматриваемые функции выполняет Счетная палата Российской Федерации.

Счетная палата согласно ст. 101 Конституции Российской Федерации образуется Советом Федерации и Государственной Думой специально для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета. Ее деятельность регламентирована Федеральным законом от 11 января 1995 г.*(289) В соответствии с ним в компетенцию Счетной палаты входят: контроль за своевременным исполнением статей федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов; анализ эффективности и целесообразности расходования государственных средств и использования федеральной собственности; оценка проектов федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов; финансовая экспертиза проектов федеральных законов и нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти; анализ причин отклонения от установленных показателей федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов; контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств внебюджетных фондов в финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации; регулярное информирование Совета Федерации и Государственной Думы о ходе исполнения бюджета и результатах контрольных мероприятий.

Другим направлением парламентского контроля за деятельностью милиции является контроль за исполнением законодательства, регулирующего ее деятельность. Этот контроль носит опосредованный характер и выражается в форме заслушивания информации должностных лиц МВД России на заседаниях Совета Федерации и Государственной Думы, их комитетов о ходе реализации соответствующих законов, рассмотрения писем и заявлений избирателей, направления депутатских запросов и запросов о предоставлении информации (документов, материалов), адресованных должностным лицам органов внутренних дел, проведения парламентских слушаний по вопросам укрепления законности, правопорядка и борьбы с преступностью.

5. Характер контрольных полномочий Правительства Российской Федерации в рассматриваемой области предопределяется двумя обстоятельствами: 1) конституционным статусом Правительства РФ как органа, осуществляющего исполнительную власть в Российской Федерации (ст. 110 Конституции Российской Федерации), и 2) вхождением милиции в систему органов исполнительной власти (ст. 1 Закона о милиции). В силу этого контроль Правительства Российской Федерации за милицией носит по сравнению с охарактеризованными выше видами контроля более универсальный и непосредственный характер.

Основными направлениями правительственного контроля за деятельностью милиции выступают:

контроль за исполнением и соблюдением милицией законодательства, регулирующего ее деятельность;

контроль за ходом реализации федеральных программ борьбы с преступностью, постановлений и распоряжений Правительства РФ, относящихся к деятельности милиции;

контроль за обоснованностью расходования милицией бюджетных средств и выполнением бюджетных обязательств;

контроль за состоянием управления и распоряжения находящимися в ведении милиции объектами федеральной собственности;

контроль за реализацией в милиции государственной политики в области здравоохранения, образования, науки, социального обеспечения;

контроль за выполнением милицией международных обязательств Российской Федерации.

В компетенцию Правительства Российской Федерации входит также проверка соответствия нормативных правовых актов МВД России, касающихся деятельности милиции, Конституции Российской Федерации, федеральным законам, указам Президента Российской Федерации и постановлениям Правительства Российской Федерации. Она осуществляется главным образом в процессе их государственной регистрации Министерством юстиции Российской Федерации.

Государственная регистрация введена для ведомственных нормативных актов, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан, и для актов, носящих межведомственный характер. Суть ее сводится к тому, что после подписания подобного рода нормативного правового акта он представляется в Минюст России. Там он оценивается на предмет соответствия Конституции Российской Федерации действующему законодательству, и ему присваивается соответствующий номер государственной регистрации. И только после этого, будучи официально опубликованным, данный акт вступает в силу. Если в представленном акте выявлены противоречия действующему законодательству, то он возвращается на доработку.

Порядок государственной регистрации ведомственных нормативных правовых актов регламентирован постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации"*(290).

За время действия порядка государственной регистрации (с 1992 г.) в Минюсте России зарегистрировано свыше 200 приказов МВД России.

6. Контроль за деятельностью милиции, осуществляемый органами государственной власти субъектов Российской Федерации, ограничен как по своим масштабам, так и по содержанию.

Он распространяется преимущественно на деятельность милиции общественной безопасности и включает в себя три основных направления: 1) контроль за расходованием средств бюджетов субъектов Российской Федерации, выделяемых на содержание милиции; 2) контроль за исполнением нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, относящихся к компетенции милиции; 3) контроль за выполнением милицией обязанностей по защите прав и свобод человека и гражданина, охране общественного порядка. Органами государственной власти субъектов Российской Федерации контролируется также соблюдение милицией порядка пользования и распоряжения объектами государственной собственности субъектов Российской Федерации, находящимися в ее ведении.