5.8. ДЕРЖАВНІ ЗАКУПІВЛІ. МІЖНАРОДНІ АСПЕКТИ

Сутність закупівлі. Поняття "закупівля" ширше, ніж "купівля". Його використовують на етапах від аналізу вимог до постачання та використання товарів або надання послуг і перевірки виконання. За­купівля охоплює придбання товарів, послуг і робіт. Термін "державні закупівлі", як правило, застосовують, коли йдеться про закупівлі у державному секторі (під дію закону1 підпадають усі закупівлі, що повністю або частково здійснюються за рахунок державних коштів).

Неефективність закупівлі може призвести до надмірних витрат у формі:

підвищення цін;

закупівлі непридатного, низькоякісного обладнання;

придбання обмежених та/або низькоякісних послуг;

відстрочення реалізації проектів;

несприятливих і неповних умов контрактів для замовника.

Отже, основними вимогами до закупівель, як державних, так і

приватних, є:

економічність;

справедливість і неупередженість;

гласність;

ефективність процесу;

звітність.

Основні принципи державних закупівель. Здійснюючи державні закупівлі, необхідно дотримуватися певних принципів.

Закон України від 22 лютого 2000 р. № 1490-Ш "Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти".

442

Діловий підхід:

сприйняття кожної закупівлі як ділової операції з урахуван­

ням обставин, що можуть спричинити економічну заінтересованість

упродовж довго- і короткострокового періодів;

спроби скористатися перевагами і сприяння існуючій конку­

ренції або її створення;

належне планування закупівлі, у тому числі аналіз потреб;

розроблення графіка закупівлі для досягнення найкращих умов;

визначення необхідного рівня якості (не вищого або не ниж­

чого) чи результату.

Конкуренція. Одним із способів створення конкуренції є запро­шення до участі у торгах на підставі вивчення ринків і визначення потенційних учасників, постійний пошук нових постачальників.

Недискримінація та об'єктивність:

неупереджене справедливе ставлення до кожної пропозиції та

учасника торгів;

однакові можливості для участі у змаганні за присудження конт­

рактів;

застосування умов захисту вітчизняних виробників виключно в

межах, встановлених законодавством.

Довіра. Величезне значення має створення і підтримка посадови­ми особами, відповідальними за державну закупівлю, довіри грома­дян до своєї здатності та бажання розсудливо витрачати державні кошти. Гроші платників податків мають використовуватися так, аби кожна витрачена гривня була підзвітною, і населення вірило, що ма­тиме найбільшу економічну вигоду.

Співпраця з іншими державними органами:

спільні закупівлі;

участь у контрактах, що їх виконують інші міністерства або

відомства;

залучення експертної допомоги інших міністерств або відомств;

обмін інформацією.

Загальна оцінка вартості пропозицій. При плануванні закупівлі та оцінюванні пропозицій необхідно враховувати усі можливі чин­ники ефективності витрат закупівельної операції, наприклад поточні витрати, обслуговування і зберігання.

Державні закупівлі здійснюють на конкурсних засадах, що має певні переваги, основними з яких є:

443

економічний ефект. Ефективні закупівлі передбачають закупівлю

товарів, робіт і послуг кращої якості за нижчою ціною. Досвід

країн Є С свідчить, що завдяки цьому можна досягти економії

витрат до 10–15 % ;

досконаліша виробнича конкуренція. Конкуренція за тендерів, ор­

ганізованих державними замовниками, сприяє постачанню конку­

рентоспроможних товарів і послуг, інноваціям у виробництві та

інвестиціям, зростанню обсягів продукції, що випускається;

ефективне державне управління. Державні замовники, здійсню­

ючи закупівлі відкрито, посилюють довіру постачальників і впев­

неність у відповідальності державних органів як ділових парт­

нерів. Це також має далекосяжні наслідки, сприяючи підвищен­

ню довіри до загальної законодавчої економічної бази держави та

підтримці її економічної політики.

Крім того, державна закупівля відіграє стратегічно важливу роль у таких сферах:

модернізація інфраструктури;

створення нових інформаційних технологій;

розвиток охорони здоров'я;

обладнання навчальних закладів;

будівництво та реконструкція закладів охорони здоров'я і

навчальних закладів.

Водночас Закон про державну закупівлю не охоплює такі сфери:

закупівлі в межах державного оборонного замовлення;

закупівлі в межах міжнародних угод, наприклад, проекти що

фінансуються Світовим банком, Європейським банком або іншими

двосторонніми угодами;

закупівлі послуг у процесі приватизації;

закупівлі робіт із стандартизації.

Державна закупівля є важливою складовою діяльності з лібе­ралізації торгівлі у світі. 15 квітня 1994 р. одночасно, але офіційно не­залежно від багатосторонніх торговельних переговорів у межах Уруг­вайського раунду Генеральної угоди про тарифи і торгівлю (ГАТТ), було підписано угоду про державну закупівлю (GPA) 22 урядами, го­ловним чином між Сполученими Штатами Америки і країнами — членами ЄС. Нині учасниками угоди GPA є 38 країн.

Зазначена угода набула чинності 1 січня 1996 р. і відкрила ринок державних закупівель у багатьох секторах країн — учасниць Угоди.

444

Основні її принципи передбачають здійснення державної закупівлі в умовах дотримання правил національного режиму і відсутності дискримінації. Це означає рівноправне ставлення до вітчизняних та іноземних постачальників і відсутність дискримінаційних положень у будь-яких законах, постановах, процедурах або заходах щодо дер­жавної закупівлі. Для країн, що бажають вступити до складу Світо­вої організації торгівлі (COT), ці політичні заходи також мають ве­лике значення.

Відносини з ЄС — ще одна важлива сфера. З ним певною мірою співпрацюють усі країни Центральної та Східної Європи. 15 країн — членів Є С створили єдиний ринок з вільним рухом товарів, пос­луг, фінансових і людських ресурсів. За підрахунками загальна вартість контрактів із державних закупівель у межах ЄС перевищує 750 млрд. дол. США на рік.

У межах Є С та СОТ створено всеохоплюючу детальну регулятив­ну базу для державних закупівель, вартість яких перевищує певні по­рогові показники. Усі країни-члени повинні вносити ці директиви і положення у власне національне законодавство. Принципи і правила GPA за суттю не відрізняються від принципів і правил, встановлених у Директивах щодо закупівлі в межах Є С і, завдяки нещодавно внесе­ним до них змінам і доповненням (жовтень 1997 р. і лютий 1998 р.), мають відповідати вимогам Директив.

Державна закупівля в країнах ЄС. У 1951 р. було укладено Па­ризьку угоду про Європейське об'єднання вугілля і сталі. Цей рік мож­на вважати початком створення нинішнього Європейського Союзу.

У 1957 р. підписано Римські угоди і створено дві організації: Європейське економічне співтовариство (ЄЕС) та Європейське співтовариство атомної енергії (Євратом). Подібно до Паризької угоди ці угоди були спрямовані на створення автономних орга­нізацій, уповноважених формувати нову структуру незалежно від країн-учасниць.

Угода про Європейський Союз (ЄС), погоджена у Маастрихті 1992 р., започаткувала створення потужного інтернаціонального угруповання держав, формальною юридичною підставою для якого було ЄЕС (Після змін, внесених у Договір про заснування Євро­пейського співтовариства з атомної енергії 1957 р. Маастрихтським договором, значні зміни були внесені також Амстердамським дого­вором 1997 р. та Ніццьким договором 2000 р.)

445

За Маастрихтським договором у межах ЄС сформувався єдиний економічний простір, що об'єднав 15 країн. 3 травня 2004 р. до складу Є С ввійшли ще 10 країн: Кіпр, Латвія, Литва, Естонія, Чехія, Словач­чина, Словенія, Польща, Угорщина і Мальта. Таким чином, нині 25 країн є членами Євросоюзу. Територія його збільшилася майже на чверть, а населення — на одну п'яту. Це об'єднання, яке за загально­прийнятою класифікацією належить до регіональних інтегра­ційних угруповань держав, має величезний сумарний ВВП [155].

Мета Є С полягає у створенні спільного ринку та економічного і грошово-кредитного союзу. Крім того, діяльність із досягнення цієї мети охоплює усунення торговельних обмежень, наприклад митних зборів і кількісних обмежень, скасування перешкод для вільного ру­ху товарів, людей, послуг і капіталу між країнами-членами і систему захисту конкуренції від викривлень.

Створення єдиного ринку і забезпечення його належного функ­ціонування — одне з основних завдань ЄС. Його можна досягти лише у разі конкурування усіх компаній в однакових умовах за контракти, що присуджуються як державним, так і приватним організаціям. На державну закупівлю припадає основна частка економічної діяль­ності: державні контракти становлять 10–15% валового внутрішнього продукту ЄС.

Перші правила державної закупівлі містилися у Римській угоді, але вони були надто загальні й неточні для вільного застосування за­купівельними організаціями. Тому Комісія ЄС разом з країнами-членами розробила директиви щодо державної закупівлі для втілен­ня у життя Римської угоди — забезпечення більш прозорих, точних правил, яких мають дотримуватися органи державної влади і підприємства з надання комунальних послуг (водо- та енергопоста­чання, транспорту і послуг зв'язку).

Першу директиву щодо державних закупівель було ухвалено в 1970 р. Починаючи з 1993 р., введено в дію шість різних директив, що створюють базу для державної закупівлі в межах ЄС.

Директиви щодо державної закупівлі:

Директива Ради 93/36/ЄЕС (про державну закупівлю товарів);

Директива Ради 93/37/ЄЕС (про державну закупівлю робіт);

Директива Ради 92/50/ЄЕС (про державну закупівлю послуг);

Директива Ради 89/665/ЄЕС (про засоби суспільно-правового

захисту);

446

Директива Ради 93/38/ЄЕС (щодо підприємств з надання ко­

мунальних послуг);

Директива Ради 92/13/ЄЕС (про засоби судового захисту

підприємств з надання комунальних послуг).

Положення наведених вище угод та директив забороняють будь-яку дискримінацію або обмеження щодо усіх контрактів, незалежно від їх вартості, і застосовуються безпосередньо до державної за­купівлі, навіть якщо не посилаються на неї спеціально.

Директиви мають на меті не погодження усіх національних пра­вил державної закупівлі, а уніфікацію процедур, яких мають дотри­муватися країни-члени, якщо очікувана вартість закупівель переви­щує порогові показники. Директиви застосовуються до окремих дер­жавних контрактів, тоді як загальні принципи, закладені у Римській угоді, — до всіх контрактів, незалежно від їх вартості.

Крім того, законодавство ЄС передбачає, що державні підпри­ємства та установи, відповідальні за водо- та енергопостачання, транспорт і телезв'язок, повинні керуватися такими принципами:

відсутність дискримінації;

прозорість процедур здійснення закупівель. Якщо вартість пред­

мета закупівлі перевищує встановлені директивами порогові по­

казники, повідомлення про закупівлю розміщується у Додатку до

Офіційного журналу ЄС (ОJ ) з бази даних із закупівлі TED (що­

денні пропозиції в електронному форматі);

інформування про вибрану процедуру присудження контракту;

відповідність технічним вимогам. Європейські стандарти, якщо

такі є, повинні мати пріоритет перед іншими міжнародними або

вітчизняними стандартами;

прозорість процедур добору підрядників і присудження конт­

рактів через використання завчасно сформульованих об'єктив­

них критеріїв.

Адаптація українського законодавства до права ЄС. Стаття 51 Угоди про партнерство і співробітництво між Україною та Є С від 14 червня 1994 р. та рішення Міжвідомчої координаційної ради з пи­тань адаптації українського законодавства до законодавства Є С (далі — МКР) від 5 листопада 1999 р. і 14 квітня 2000 р. визначають пріоритетні галузі адаптації, серед яких — і державні закупівлі.

Слід зазначити, що процес адаптації не є тотожним уніфікації. Адаптація повинна здійснюватися з урахуванням особливостей ук-

447

раїнського суспільства. З огляду на ці фактори, Центр порівняльно­го права при Міністерстві юстиції України визначив перелік актів законодавства ЄС1 (http://www.clc.org.ua/ukr-whitebook.php) з метою приведення у відповідність з ними українського законодав­ства та створення правової бази для інтеграції України в ЄС.

Принципи організації закупівель Світового банку. Різні міжна­родні організації, наприклад фонди сприяння розвитку, Світовий банк тощо, можуть вимагати використання власних правил за­купівлі при фінансуванні проекту або наданні позики на фінансу­вання проекту розвитку. Ці правила здебільшого відповідають прин­ципам європейських директив стосовно закупівлі. У директивах вказано, що вони не застосовуються до державних контрактів, які керуються різними процедурними правилами і присуджуються згідно зі спеціальною процедурою міжнародної організації.

Світовий банк та Європейський банк реконструкції і розвитку (ЄБРР), що відіграють важливу роль у підтриманні розвитку та еко­номічного зростання через забезпечення фінансування і впровад­ження ноу-хау для країн з перехідною економікою, користуються процедурами і детальними правилами, а також керівними принципа­ми для здійснення закупівлі в межах проектів і програм, що фінансу­ються цими організаціями.

В основу вимог Світового банку покладено чотири ключові прин­ципи:

необхідність економії та ефективності;

створення для всіх учасників торгів, як з розвинутих країн,

так і країн, що розвиваються, можливості конкуренції;

заохочення розвитку національних ринків державних за­

купівель;

забезпечення прозорості у процесі закупівлі.

У більшості випадків ці потреби й інтереси можуть найкраще реа­лізовуватися через належним чином організовані міжнародні конку­рентні торги (МКТ), що передбачають преференційні умови для вітчизняних товарів і, у разі можливості, залучення вітчизняних підрядників для виконання робіт згідно із встановленими умовами.

Якщо МКТ, з погляду Світового банку, не є, безсумнівно, найеко-номічнішим та найефективнішим методом закупівлі, можуть засто­совуватися інші методи закупівель, визначені у відповідній Угоді про позику.

448

Типовий закон про закупівлю товарів, будівельних робіт і послуг UNCITRAL. UNCITRAL (ЮНСІТРАЛ) - комісія ООН з питань міжнародної торгівлі. Типовий Закон ЮНСІТРАЛ, прийня­тий у 1994 p., спрямований на надання допомоги країнам у реформу­ванні й удосконаленні своїх законів щодо процедур закупівлі. Закон містить процедури, призначені для досягнення цілей конкуренції, прозорості, справедливості та об'єктивності у процесі закупівлі, а от­же, вищого рівня економії та ефективності закупівлі.

Основними цілями його є:

максимальна економічність та ефективність закупівлі;

сприяння і заохочення участі у процедурах закупівлі постачаль­

ників і підрядників, незалежно від їх національної належності, що

сприяє розвитку міжнародної торгівлі;

сприяння конкуренції серед постачальників і підрядників при

постачанні товарів, будівельних робіт або закупівлі послуг;

забезпечення справедливого і рівноправного ставлення до всіх

постачальників і підрядників;

сприяння чесності, справедливості та довіри громадськості до

процесу закупівлі;

досягнення прозорості процедур, пов'язаних із закупівлею.

Отже, законодавство у сфері закупівлі товарів, робіт і послуг за

державні кошти спрямоване на створення конкурентного середови­ща і забезпечення прозорості відповідних процедур. Закон України "Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти" відповідає законодавству ЄС, що вимагає Загальнодержавна програма адап­тації законодавства України до законодавства Європейського Сою­зу, затверджена Постановою Верховної Ради України від 18 березня 2004 p. № 1629-IV.

449