§1. Правоохранительные органы: понятие и основные признаки

В законодательных и подзаконных актах отсутствует по­нятие «правоохранительные органы». Однако еще в 60-70-е гг. в юридической литературе, а позднее в документах, не нося­щих нормативного характера, утверждаемых Президентом, Правительством Российской Федерации использовался термин «правоохранительные органы»1.

Термин «правоохранительные органы» является собира­тельным. Им объединяются несколько групп государственных органов, которые по характеру установленных законом пол­номочий в осуществлении правоохранительной деятельности являются специализированными по охране прав и законных интересов личности, общества, государства либо выполняют правоохранительную функцию наряду с другими функциями.

Исходя из этого, к специализированным правоохрани­тельным органам следует относить: судебную систему, нало­говые органы, органы внутренних дел, органы обеспечения безопасности, таможенные органы, органы юстиции, прокура­туру. Специализированным правоохранительным органам присущи полномочия, функции, задачи и цели ориентирован­ные исключительно на правоохранительный характер повсе­дневной деятельности: защита личности, общества и государ­ства от преступных и иных правонарушений, имеющимися в их распоряжении средствами.

Вторую группу правоохранительных органов можно вы­делить, исходя из того, что правоохранительный компонент (объем) их деятельности составляет тоже значительный раз­мер. Однако имеются и отличия от первой группы органов, названных специализированными правоохранительными ор­ганами. Данная совокупность государственных органов хотя и наделена властными полномочиями, функциями, задачами и

1 См: Теоретические основы предупреждения преступности I Отв. ред. В.К. Звирбуль, В.В. Клочков, Г.М. Миньковский.-М., 1977.-С. 151.

ОБЩАЯ ЧАСТЬ

целями, но в гораздо меньшей степени принуждения, отлича­ются отсутствием кары, изоляции от общества, более широкой предупредительной направленностью деятельности. Они при­званы обеспечить условия нормального функционирования жизнедеятельности личности, общества и государства в той или иной сфере и области народного хозяйства, потребитель-ских услуг, семейного и коллективного общения. Им присуще сочетание властных полномочий от лица государства с обще­ственными видами правоохранительной деятельности.

Перечень неспециализированных правоохранительных органов включает в себя: нотариат, адвокатуру, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, административ-ные комиссии, органы и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях,2 Уполномоченных по правам человека РФ и в ряде субъектов России, а также Счетная Палата РФ, специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа органов управле­ния образованием, государственные инспекции труда, меди-цинские службы Минобороны, МВД и ФСБ России, осущест­вляющие санитарный надзор.3

Наряду со специализированными и неспециализиро­ванными правоохранительными органами можно вполне правомерно выделить и третью группу. Это государственные органы и учреждения, общественные объединения, негосудар­ственные организации и учреждения всех форм собствен­ности и организационно правовых форм. Они осуществля­ют из многих, возложенных на них функций и задач, одну или несколько правоохранительных функций и задач. Обозначив их в качестве третьей группы, к ней надлежит отнести: органы опеки и попечительства, органы и учреж­дения по делам молодежи, органы управления здраво­охранением и учреждения здравоохранения, органы службы занятости, органы и учреждения культуры, досуга, спорта и туризма, специальные учебно-воспитательные учреждения открытого типа органов управления образованием, органы управления образованием и образовательные учреждения, органы управления социальной защитой населения и учреж-

2 См.: ст.ст. 204-209, 2\\, 212-216, 218-219, 219.1.-219.3., 220-224, 224.1.-224.12. Кодекс РСФСР об административных правонарушениях. М. 1999. 3Ст.217КоАПРСФСР.

дения социального обслуживания,4 фирмы и общественные объединения по оказанию юридических услуг, рубрики и пе­редачи на правовую тематику в средствах массовой информа­ции, в том числе по радио, телевидению, в газетах, журналах, действующие при них и в структурах органов исполнительной власти и органов местного самоуправления «горячие линии», юридические службы^ юрисконсульты на предприятиях, в организациях и учреждениях независимо от формы собствен­ности; учреждения и общественные объединения органов со­циальной защиты населения (детские приюты, центры соци­альной реабилитации детей, подростков, инвалидов, бездом­ных, бродяжничающих; ночлежные дома и т. п.), органов об­разования (детские дома и иные интернатные учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, детей   инвалидов   детства),   медико-экспертные   комиссии (бывшие ВТЭК), учреждения органов здравоохранения, осу­ществляющих медико-социальную и правовую помощь (юри­сты детских поликлиник, больниц, женские консультации, психоневрологические, противотуберкулезные, наркологиче­ские диспансеры (кабинеты), общественные правозащитные объединения, советы ветеранов войны и труда, и т. п., частные детективные и охранные службы.

Важной особенностью правоохранительных органов, вы­ступающих в качестве субъектов предупредительной деятель­ности, является обязательное, как правило, взаимодействие их между собой либо с субъектами, реализующими правоохрани­тельную функцию. Именно в таком объединении совместных усилий прослеживается наибольшая эффективность работы.

Деятельность правоохранительных органов нуждается в теоретическом исследовании. В частности, нет полной ясно­сти в соотношении понятий «правоохранительные органы» и «правоприменительные органы». Различия удобнее просле­дить на схеме 1.

Разграничение можно производить по характеру, содержа­нию, организационным формам и средствам воздействия в предупредительной деятельности сопоставляемых органов. Правоохранительные органы действуют на более ранних эта­пах формирования противоправных намерений и возможных действий, запрещаемых законом.

4 См.: ст.ст. 12-19, 24 ФЗ «Об основах системы профилактики безнад­зорности и правонарушений несовершеннолетних. СЗ РФ. №26. 1999.

Ст. 3177.

7

ОБЩАЯ ЧАСТЬ

глава!. основные понятия, примет и система курса

Так, например, пьющий в семье отец неоднократно совер­шал хулиганские действия. Однако под давлением настойчи­вых требований жены, родственников согласился добровольно пройти курс антиалкогольного лечения. Тем самым были обеспечены охрана прав и положительный микроклимат в семье. К охране прав семьи и детей в приведенном примере подключились участковый инспектор милиции, совет ветера­нов микрорайона, администрация по месту работы пьющего. Разумеется не сразу пьющий отец порвал с влечением к спиртным напиткам. Не один раз он был задержан за появле­ние в пьяном виде в общественном месте.5 Участковый ин­спектор несколько раз составлял на него протоколы об адми­нистративном правонарушении, а начальник отделения мили­ции накладывал на нарушителя административное взыска­ние- штраф в размере до минимального оклада. С позиции правоохраны выступал участковый инспектор милиции, а пра­во правоприменения реализовывал начальник милиции. Такое разделение правомочий несет в себе положительную направ­ленность и обеспечивает соблюдение законности при осуще­ствлении принуждения в отношении правонарушителей. Ина­че был бы широкий простор для предвзятого, субъективного решения о мере воздействия на противоправное поведение.

Схема 1

В связи с этим следует уточнить общую характеристику правоохранительной деятельности государственных органов, общественных объединений и других субъектов правовой охраны прав, свобод и интересов личности, общества и госу­дарства. Система правоохранительной деятельности должна быть нацелена в равной мере на объекты правовой охраны с учетом происходящих в стране преобразований.

См.: ст. 162 КоАП РСФСР. 8

Деятельность специализированных и неспециализирован­ных правоохранительных органов и других субъектов с пра­воохранительной функцией - обладает рядом существенных признаков:

• начало их реагирования (вмешательства) по каждому фак­ту обнаружения правонарушения должно иметь соответст­вующий повод и основания, в частности, к возбуждению уголовного дела7, дела об административном правонару­шении8, к принятию заявлений, жалоб по гражданским и уголовным делам в судах общей юрисдикции в системе Верховного Суда РФ9, исковых заявлений в арбитражных

10

судах, к заведению дел о нарушениях таможенных пра­вил", к принятию и рассмотрению дел комиссиями по де­лам несовершеннолетних и защите их прав12 и т. д. В каче­стве примера о вмешательстве можно привести действия сотрудника милиции в предложенной ситуации. Вначале к нему обратились граждане по факту учиняемого хулиган­ства гражданином М. в общественном месте. Сотрудник милиции, подойдя к М. потребовал от него прекратить на­рушать общественный порядок. Последний продолжал сквернословить. Пригласив свидетелей блюститель поряд­ка доставил нарушителя спокойствия в ближайшую де­журную часть отделения милиции;

правоохранительная деятельность осуществляется в стро­

гом соответствии с предписанием закона или иного право­

вого акта; поводом для вмешательства милиции было тре­

бование граждан прекратить нарушения общественного

порядка, основаниями задержания и доставления в дежур­

ную часть - наличие в действиях правонарушителя состава

административного проступка, называемого в законе мел­

ким хулиганством;

действия, решения этих органов совершаются в строго ус­

тановленной для каждого из них процедуре, т. е. в опреде­

ленной процессуальной форме; об этом свидетельствуют

последующие действия процедурного характера: дежур-

Для сокращения будут применяться термины «правоохранительные органы» и «органы с правоохранительной функцией». См. ст.108 УПК РСФСР. См. ст. 10 КоАП РСФСР. См. ст.ст. 129, 231,239, 240, 245 ГПК РСФСР. См.:ст.102АПКРФ. |.)См.:ст.289ТКРФ.

См.: ст. 11 ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»/СЗ РФ. 1999. №26. Ст.3177.

9

ОБЩАЯ ЧАСТЬ

глава!. основные понятия, предмет и система курса

ный выслушал сотрудника милиции, предложил ему напи­сать рапорт по факту правонарушения, а свидетелям дать письменные объяснения, т.е. свидетельские показания о случившемся. Выслушал, предварительно разъяснил гр-ну М. основания доставления его в милицию, уточнил его от­ношение к случившемуся. М. отказался дать письменные объяснения. Получив рапорт сотрудника милиции, объяс­нения свидетелей, он прочитал их, уточнил отдельные об­стоятельства и составил административный протокол. При этом он руководствовался предписаниями закона, в част­ности, положениями ФЗ «О милиции», инструкцией о сво­их обязанностях ст.ст. 158 и 234, 235 КоАП РСФСР. В первой статье закреплена понятие мелкого хулиганства и ответственность за него, во второй и третьей - требования обязательного составления протокола об административ­ном правонарушении и его содержании и оформлении;

решения, действия правоохранительных органов во всех

случаях являются мерами правового воздействия на со­

вершение физическим, должностным лицом или организа­

цией (работодателем) действия или бездействия, которые

явились основанием и поводом для вмешательства указан­

ных органов; в форме конкретных действий были реализо­

ваны и полномочия сотрудников милиции, что нашло от­

ражение в составленном производстве по делу о мелком

хулиганстве;

реализация принимаемых решений, действий указанных

органов   осуществляется   специально   подготовленными

служащими, обладающими необходимыми познаниями в

правовой и в других областях знаний;

все решения, действия, принимаемые этими органами, а

также их бездействие могут быть обжалованы в порядке

i  подчиненности в вышестоящий орган, организацию, про­курору или в судебном порядке;

•               нарушения закона, допущенные служащими, сотрудниками в

процессе правоохранительной деятельности влекут за собой

при наличии оснований дисциплинарную, материальную, ад­

министративную или уголовную ответственность.

С учетом приведенных выше признаков деятельности пра­воохранительных органов и органов с правоохранительной функцией, общей характеристики их предупредительной дея­тельности, можно определить исходное понятие.

Итак, правоохранительные органы и органы с правоохра­нительной функцией- это наделенные властными полномо­чиями органы государства, общественные объединения, хо­зяйствующие субъекты (предприятия, организации независи-

10

мо от формы собственности, предприниматели без образова­ния юридического лица), которые во исполнение конституци­онных, законодательных и иных правовых норм в пределах своей компетенции, в присущих им правовых формах и методах работы осуществляют специфичную правоохранительную деятельность.

Контрольные вопросы

Назовите правовые акты, в которых закреплено понятие

«правоохранительные органы».

Перечислите основные признаки, охватываемые понятия­

ми «правоохранительные органы» и «правоохранительная

деятельность».

Дайте определение понятий «специализированные правоохра­

нительные органы» и «государственные органы, негосудар­

ственные организации,  общественные объединения, реали­

зующие правоохранительную функцию» наряду с другими

функциями в своей деятельности. Приведите 2-3 примера.

В чем суть различий понятий «правоохранительные органы»

и «правоприменительные органы"? Приведите пример.