§ 16. Местное самоуправление

Понятие местного самоуправления. Управление местными делами у нас существовало всегда, однако местное самоуправле­ние в нашей стране появилось лишь в конце 80-х — начале 90-х годов. После октябрьской революции 1917г., вопреки тезису К. Мар­кса о периоде социалистического государства как об обратном по-

§ 16 Местное самоуправление

181

глощении государственной власти обществом, зачатки местного самоуправления, существовавшие в царской России, были полно­стью уничтожены. Вместо этого на местах были организованы ме­стные советы и их исполнительные комитеты, которые являлись частью единой централизованной системы органов государствен­ной власти, построенной по принципу демократического центра­лизма, что на практике вылилось в концентрацию государствен­ной власти в высших эшелонах системы государственных органов. Другими словами, местные советы являлись лишь "агентами" вы­шестоящих органов государственной власти и были лишены сколь­ко-нибудь ощутимой самостоятельности в решении вопросов мест­ного значения. Положение усугубилось тем, что на деле воля со­ветов подменялась решениями аппарата КПСС.

Интерес к идее местного самоуправления появился в конце 80-х — начале 90-х годов, что было связано с демократизацией советского общества и с начавшимся процессом децентрализации управления государством. Необходимо заметить, что переход от единой системы советов к системе органов местного самоуправле­ния был постепенным и на практике еще не завершился.

Важнейшим этапом в развитии местного самоуправления ста­ло принятие Конституции РФ 1993 г., где была закреплена клас­сическая, идеальная его модель, реализовать которую будет дос­таточно сложно, хотя к этому необходимо стремиться.

Местное самоуправление — это самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения определенной террито­рии по решению вопросов местного значения исходя из интере­сов населения.

Суть местного самоуправления заключается в автономности от других органов государственной власти, самостоятельности на­селения в решении местных проблем. Органы местного самоуправ­ления не входят в систему органов государственной власти, а, значит, последние не могут давать обязательных указаний муни­ципальным органам. В самом деле, ведь местное население навер­няка лучше разбирается в своих проблемах и сможет найти луч­шие пути их разрешения. Следовательно, вполне допустимо власть местного самоуправления назвать "четвертой властью", существу­ющей в нашем обществе (см. рис. 3.4).

182

Глава III Конституционное право

Однако такое положение отнюдь не означает, что местное самоуправление — это государство в государстве, что оно абсо­лютно отделено от государства. Дело в том, что Российская Феде­рация и ее субъекты обладают определенными правами по отно­шению к местному самоуправлению. К их совместному ведению относится установление общих принципов организации местного самоуправления, что выражается в принятии законов РФ и субъек­тов РФ о местном самоуправлении, где четко определяется круг вопросов местного значения, самостоятельно решаемых муници­пальными органами, в общих чертах устанавливаются территори­альная, организационная, экономическая основы местного само­управления, его полномочия, а также гарантии и ответственность

Местное самоуправление осуществляется на всей терри­тории Российской Федерации в городских, сельских поселени­ях, сельских округах (волостях, сельсоветах), районах (уез­дах), районах в городе. Эти территории называются муниципаль­ными образованиями, границы которых устанавливаются и изме­няются органом государственной власти субъекта РФ с учетом мне­ния населения соответствующих территорий. В целях защиты кон­ституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства федеральным законом на отдельных территориях мо­жет быть ограничено право граждан на осуществление местного самоуправления.

Как видно, законом допускается возможность существования одного муниципального образования внутри другого (например, село внутри района, район в городе). В настоящее время не допус­кается подчиненность одного муниципального образования друго­му, в противном случае подчиненное муниципальное образование не было бы самостоятельным, что нанесло бы вред его муници­пальной природе. В такой ситуации речь должна идти о разграни­чении полномочий между двумя муниципальными образованиями, чтобы каждое из них сохраняло самостоятельность в своей сфере.

В каждом муниципальном образовании принимается устав, который должен соответствовать Конституции, законам РФ и за­конам субъектов РФ и который должен быть зарегистрирован в порядке, установленном субъектом РФ. В уставе указываются гра­ницы, состав территории муниципального образования, вопросы местного значения, отнесенные к ведению муниципального обра­зования, структура и порядок формирования органов местного са­моуправления, их компетенция, формы, порядок и гарантии не­посредственного участия населения в решении вопросов местного значения и др.

§ 16. Местное самоуправление

183

Компетенция местного самоуправления. К вопросам местно­го значения относятся вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, от­несенные к таковым уставом муниципального образования в соот­ветствии с Конституцией РФ, законами РФ и субъектов РФ. В ча­стности, это вопросы владения, пользования и распоряжения му­ниципальной собственностью, местный бюджет, установление ме­стных налогов и сборов, содержание и использование муниципаль­ного жилищного фонда, муниципальные учреждения образова­ния, здравоохранения, охрана общественного порядка, контроль за использованием земель, энерго-, газо-, тепло-, водоснабжение, дороги, транспортное обслуживание и т. д.

Формы решения местных вопросов. Они могут быть различ­ными. Население может выражать свою волю как непосредствен­но, так и через органы местного самоуправления.

К формам непосредственного решения вопросов относятся:

1. Местный референдум. Решение о его проведении прини­мается представительными органами местного самоуправления по требованию населения или по собственной инициативе. В местном референдуме имеют право участвовать все граждане, проживаю­щие на территории муниципального образования, обладающие избирательным правом. Решение, принятое на референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами. Если для его реализации требуется издание какого-либо нормативно-правового акта, орган местного самоуправления обязан принять такой акт.

2. Муниципальные выборы. В настоящее время местные вы­боры построены по образцу федеральных выборов. Так, выборы депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправле­ния, выборных должностных лиц осуществляются на основе все­общего равного и прямого избирательного права при тайном голо­совании. Избирательным правом обладают граждане, достигшие 18 лет и постоянно проживающие на территории муниципального образования, кроме лиц, признанных судом недееспособными, а также лиц, содержащихся в местах лишения свободы по вступив­шему в законную силу приговору суда. Правом выдвижения канди­датов обладают группы избирателей и избирательные объедине­ния. В основе последних лежат отделения общефедеральных и ре­гиональных политических партий, общественных организаций и др.

Представляется, что данная конструкция не совсем удачна. Дело в том, что при решении вопросов местного значения (доро­ги, тепло, свет, газ, канализация, здравоохранение и т. п.) поли-

184

Глава III. Конституционное право

тические взгляды кандидатов не имеют большого значения, по­этому и выборы должны носить неполитический характер. Вслед­ствие этого партии не должны обладать правом выдвижения кан­дидатов. Можно допустить к голосованию и иностранцев, и лиц без гражданства, проживающих на данной территории. Кроме того, должны обладать избирательным правом и лица, хотя постоянно и не проживающие на территории муниципального образования, но имеющие там недвижимость, так как решения органов местного самоуправления несомненно затрагивают их интересы. Кроме того, в небольших населенных пунктах возможно проведение открытых выборов на собраниях и сходах граждан.

3. Собрания и сходы граждан. Представляется, что это наи­более демократическая форма решения вопросов местного значе­ния, так как в отличие от референдума здесь не только санкцио­нируется заранее подготовленное решение, но и происходит вы­работка самого текста решения.

Законодательство предусматривает два вида собраний (сходов):

а) собрание (сход) существует наравне с представительными органами местного самоуправления. В этом случае оно не может осуществлять исключительные полномочия представительного орга­на. В остальном его компетенция определяется в уставе муници­пального образования;

б) в уставе может быть предусмотрено, что представитель­ный орган местного самоуправления вообще не создается, а его полномочия осуществляются сходом (собранием) граждан.

Такая форма решения населением вопросов местного значе­ния, как сход, возможна и целесообразна в небольших населенных пунктах, в противном случае сход будет неработоспособен.

Население может осуществлять свое право на местное само­управление и через муниципальные органы. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятель­но, однако Российская Федерация определяет общие принципы осуществления местного самоуправления через органы. Одним из таких принципов является следующий: население города, района, села обязательно должно иметь выборный (представительный) орган местного самоуправления.

Представительный муниципальный орган обладает исклю­чительной компетенцией, к которой относятся: утверждение мест­ного бюджета и отчета о его исполнении; установление местных налогов и сборов; установление порядка управления и распоряже-

§ 16 Местное самоуправление

185