§ 2. Понятие, правовой статус и виды органов исполнительной власти

Орган исполнительной власти — это часть государственного аппарата, осуществляющая деятельность по государственному управлению с целью исполнения законов, связанная с полномо­чиями распорядительного характера.

Конституционный статус органов исполнительной власти.

Конституция РФ установила самостоятельность всех ветвей влас­ти, в том числе и исполнительной, и тем самым формально устра­нила жесткую зависимость органов государственного управления как от представительных органов, так и от Президента.

188

Глава IV. Административное право

В советское время был провозглашен принцип всевластия и единства советов, согласно которому исполкомы советов народных депутатов входили в советы и были им подотчетны. На сегодняш­ний день Государственная Дума и Совет Федерации наделены лишь некоторыми полномочиями по отношению к Правительству и дру­гим органам исполнительной власти. Во-первых, Федеральное Со­брание с помощью законов может определить основы статуса и порядок деятельности Правительства, других органов исполнитель­ной власти. Во-вторых, Государственная Дума дает согласие на назначение Председателя Правительства РФ, решает вопрос о доверии Правительству и др.

До принятия Конституции 1993 г. Президент являлся главой исполнительной власти и поэтому, что вполне логично, определял характер и содержание деятельности органов исполнительной вла­сти, которые, в общем, были ему подчинены. Теперь же положе­ние Президента в системе ветвей власти изменилось: будучи гла­вой государства, он не является главой исполнительной власти, а лишь осуществляет координацию деятельности всех ветвей влас­ти, т. е. является как бы арбитром и дирижером. По идее, в этом случае Правительство и все другие органы исполнительной влас­ти должны обладать большой степенью самостоятельности в осу­ществлении государственно-управленческой деятельности, незави­симо от Президента (так это сделано, например, во Франции). Однако особенность Российской Федерации заключается в том, что, формально закрепляя самостоятельность исполнительной ветви власти, Конституция предоставляет Президенту такие полномо­чия, которые позволяют определять содержание и сущность дея­тельности исполнительной власти. Более того, некоторые феде­ральные органы исполнительной власти непосредственно подчи­нены Президенту. Поэтому о самостоятельности исполнительной власти можно говорить лишь с большой долей условности.

Акты Правительства должны издаваться на основе и во испол­нение Конституции РФ, законов, указов Президента. Необходимо учитывать, что Конституция не определяет сфер общественных отношений, где Президент может осуществлять свое регулирова­ние, и уж тем более не разграничивает компетенцию Президента и Правительства. Поэтому Президент может принимать указы в сферах деятельности Правительства. В том случае, если акты Пра­вительства противоречат Конституции, законам, указам, Прези­дент вправе их отменить.

§ 2. Понятие, правовой статус и виды органов исполнительной власти      189

Кроме того, Президент РФ в отношении Правительства осу­ществляет следующие полномочия:

назначает Председателя Правительства и членов Правительства;

определяет структуру федеральных органов исполнительной власти;

определяет основные направления внутренней и внешней по­литики, которые во многом определяют и деятельность Прави­тельства;

отправляет Правительство в отставку;

может возлагать определенные полномочия на Правительст­во и др.

Система федеральных органов исполнительной власти. Она включает в себя Правительство, министерства и ведомства (госу­дарственные комитеты, федеральные службы и т. д.) (см. рис. 4.1). Президент не входит в систему федеральных органов исполнитель­ной власти.

Правительство Российской Федерации является высшим федеральным органом исполнительной власти общей компетенции, т. е. руководит большинством сфер и отраслей управления, обеспе­чивает общее экономическое, социально-культурное развитие стра­ны. Правительство состоит из Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров. В последнее время полу­чила распространение практика включения в Правительство пред­седателей госкомитетов на том основании, что их статус офици­ально приравнивается к статусу федеральных министров.

Председатель Правительства назначается Президентом Рос­сии с согласия Государственной Думы. Председатель Правитель­ства предлагает Президенту кандидатуры на должности замести­телей Председателя Правительства и федеральных министров, структуру федеральных органов исполнительной власти, опреде­ляет в соответствии с Конституцией-РФ, федеральными законами и указами Президента основные направления деятельности Пра­вительства и организует его работу.

Основными направлениями деятельности Правительст-ва яв­ляются разработка, представление Государственной Думе, шспо.т-нение федерального бюджета; обеспечение проведения в России единой финансовой, кредитной, денежной политики, политгики в области культуры, науки, образования, здравоохранения; управ­ление федеральной собственностью и др.

Решения Правительства оформляются постановлениями и Распоряжениями, причем первые носят нормативный харакстер.а

190

Глава IV Административное право

Президент

не входит в систему органов исполнитель­ной власти, но обла­дает некоторыми пол­номочиями по отно­шению к ним. Кроме того, ему непосред­ственно подчинены некоторые министер­ства и ведомства (обо­значены знаком *)

§ 2 Понятие, правовой статус и виды органов исполнительной власти     191

Продолжение рисунка

Министерства.

по атомной энергии

внешних экономических связей и

торговли

внутренних дел <*> по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликви­дации последствий стихийных бед­ствий

по делам национальностей и феде­ративным отношениям

здравоохранения

иностранных дел <*>

культуры

науки и технологий

обороны <*>

общего и профессионального обра­зования

природных ресурсов путей сообщения

сельского хозяйства и продоволь­ствия

по сотрудничеству с государствами — участниками Содружества Незави­симых Государств

топлива и энергетики

транспорта

труда и социального развития

финансов

экономики

юстиции <*>

государственного имущества

по монопольной политике

по налогам и сборам_______

Государственные комитеты:

по вопросам развития Севера по государственным резервам по делам молодежи

по жилищной и строительной по­литике

по земельным ресурсам и землеус­тройству

по кинематографии

по охране окружающей среды

по печати

по поддержке и развитию малого предпринимательства

по связи и информатизации

по стандартизации, метрологии и

сертификации

по статистике таможенный

по физической культуре и туризму по обеспечению монополии на ал­когольную продукцию

Федеральные службы

авиационная архивная <*> безопасности <*>

по валютному и экспортному конт­ролю

внешней разведки <*> геодезии и картографии по гидрометеорологии и мониторин­гу окружающей среды

Федеральные комиссии:

по недвижимому имуществу и оценке

недвижимости

по рынку ценных бумаг <*>

энергетическая

Российские агентства

космическое

по патентам и товарным знакам правительственной связи и инфор­мации <*>

Федеральные надзоры

горный и промышленный надзор по ядерной и радиационной безопасно­сти <*>

Управление делами  Президента Российской Федерации <*>

по делам о несостоятельности и фи­нансовому оздоровлению

дорожная

железнодорожных войск <*>

лесного хозяйства

миграционная

налоговой полиции

охраны <*>

пограничная<*>

по регулированию естественных

монополий в области связи

по регулированию естественных

монополий на транспорте

по телевидению и радиовещанию <*>

специального строительства России

Рис. 4Д. Система федеральных органов исполнительной власти

вторые — индивидуальный. Акты Правительства не могут проти­воречить Конституции, законам, указам, в противном случае они отменяются Президентом.

Нормальным вариантом прекращения полномочий Правитель­ства является сложение полномочий перед вновь избранным Пре­зидентом. Кроме того, Правительство может прекратить свои пол­номочия досрочно:

в случае, если оно само подаст в отставку и Президент ее примет;

если Президент сочтет нужным отправить Правительство в от­ставку, причем перечень оснований для этого нигде не определен;

в случае, если Президент примет решение об отставке Пра­вительства после того, как оно получит вотум недоверия Государ­ственной Думы.

Министерства РФ — это центральные органы исполнитель-°и власти. Свою деятельность они осуществляют на основе едино-

192

Глава IV. Административное право

началия, руководят порученными им отраслями народного хо­зяйства или сферами деятельности. Считается, что государствен­ные комитеты в отличие от министерств осуществляют межотрас­левое управление. Поэтому четких критериев отграничения мини­стерств от ведомств (в их число включаются помимо госкомитетов и другие органы исполнительной власти, комиссии, агентства, служ­бы, надзоры), кроме названия, почти не осталось.

Министерство возглавляет входящий в состав Правительства Российской Федерации министр Российской Федерации (федераль­ный министр), обладающий решающей властью в министерстве и несущий персональную ответственность за его деятельность. Га­рантией от произвола министра чаще всего является коллегия министерства, которая имеет совещательное значение и не может принимать обязательных решений. Однако разногласия между ми­нистром и коллегией докладываются Правительству.

Перечень министерств устанавливается Президентом Мини­стерства РФ действуют в масштабах всей Российской Федерации под непосредственным руководством Правительства РФ (кроме министерств обороны, внутренних, иностранных дел, юстиции, которые подчинены Президенту РФ). Министерства действуют на основании Положения о министерстве, утверждаемого Президен­том или по его поручению — Правительством РФ. Министры на­значаются Президентом и по должности входят в Правительство. Министерства пользуются самостоятельностью во взаимоотноше­ниях с организациями других ветвей власти и между собой.

Государственные комитеты Российской Федерации, фе­деральные комиссии России. Это — федеральные органы испол­нительной власти, осуществляющие на коллегиальной основе меж­отраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере дея­тельности. Оперативное руководство организациями, подчинен­ными госкомитетам, федеральным комиссиям, осуществляет, как правило, их руководитель единолично. Председатели некоторых госкомитетов входят в Правительство.

Федеральные службы России, российские агентства, фе­деральные надзоры России. Это — федеральные органы испол­нительной власти, осуществляющие специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и др.) функции в установленных сферах ведения.

Общий статус ведомств РФ в принципе идентичен статусу министерств, только руководители ведомств не входят в Прави-

§ 2 Понятие, правовой статус и виды органов исполнительной власти     193

тельство. Подчиняются ведомства Правительству РФ, за исключе­нием Федеральной службы безопасности, Службы внешней раз­ведки и некоторых других (см рис. 4.1).

Система органов исполнительной власти субъектов РФ.

Субъекты Российской Федерации устанавливают свою систему ор­ганов государственной власти (в том числе и систему органов ис­полнительной власти) самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной вла­сти, установленных федеральными законами. Поэтому системы органов исполнительной власти достаточно разнообразны, каждый субъект РФ по-своему уникален. Однако такое изобилие форм си­стем органов не исключает некоторых общих черт в построении исполнительной власти субъектов.

Во-первых, системы органов исполнительной власти всех субъектов РФ должны соответствовать основам конституционного строя и общим принципам организации представительных и испол­нительных органов государственной власти. В соответствии с этим положением система государственных органов любого субъекта строится на основе народовластия, республиканской, светской форм правления, разделения властей и др. Поэтому существование, до­пустим, монархии в субъекте РФ немыслимо.

Во-вторых, общие принципы построения системы федераль­ной исполнительной власти в Российской Федерации оказывают свое влияние на систему органов исполнительной власти субъек­тов. Так, в любом субъекте Федерации выделяются органы, со­зданные исключительно для осуществления полномочий Федера­ции, и органы, созданные для реализации как полномочий Рос­сийской Федерации, так и полномочий субъектов Федерации. Пер­вые две группы входят в единую систему органов исполнительной власти РФ. Третью группу образуют органы, которые формируют­ся по предметам ведения субъектов РФ и являются независимыми от федеральных органов исполнительной власти.

В-третьих, структура общественной жизни определяет ло­гику любой системы органов исполнительной власти. Поэтому, не­смотря на разнообразие форм (президенты, правительства, адми­нистрации, мэрии, префектуры и др.), можно выделить органы общей компетенции, органы отраслевой и межотраслевой компе­тенции.

В республиках в составе РФ органом исполнительной власти общей компетенции чаще всего является Правительство (Совет

194

Глава IV. Административное право

Министров) во главе с Президентом республики или Председа­телем Правительства. В других субъектах органом исполнитель­ной власти общей компетенции является администрация субъек­та РФ во главе с губернатором (хотя возможны и другие фор­мы — мэрии, правительства и т. д.). Деятельностью администрации руководит глава администрации (губернатор). На сегодняшний день главы администраций субъектов РФ избираются населением. Пра­вительства или администрации субъектов РФ руководят всеми или большинством отраслей и сфер управления, отнесенных Консти­туцией к ведению субъектов РФ.

Органами отраслевой и межотраслевой компетенции в субъек­тах РФ являются министерства, государственные комитеты, ко­митеты (в республиках), главные управления, управления, коми­теты, отделы, департаменты (в других субъектах). Все эти органы подчинены главе субъекта РФ, руководители органов назначают­ся им же (кроме органов внутренних дел и комитетов по управле­нию имуществом РФ). Структура, полномочия этих органов опре­деляются конституциями республик, уставами других субъектов.