22.2. Поняття взаємодії в органах внутрішніх справ

У літературі з управління взагалі, в тому числі й з управління в системі органів внутрішніх справ, комплексно проблема координації та взаємодії розроблена ще недостатньо. У працях А.А. Аксьонова, К.К. Єрмакова, В.М. Шванкова та ін. розглядаються окремі аспекти цієї проблеми, але в них відсутнє єдине і ясне уявлення про самі поняття взаємодії та координації. На думку одних авторів, взаємодія та координація – це слова-синоніми, які означають погодженість; на думку других, взаємодія – це більш широке поняття, ніж координація; на думку третіх, навпаки, більш широким поняттям є координація; четверті вважають координацію за організацію взаємодії.

Питання вироблення чітких понять взаємодії та координації в органах внутрішніх справ також має не тільки теоретичне, але й чисто практичне значення, оскільки проблема взаємодії в органах внутрішніх справ є загальною, і від того, який зміст ми вкладемо в поняття взаємодії, і, відповідно, в поняття координації, буде залежати розгляд питань про механізм їх виявлення, принципи, класифікацію, нормативне регулювання, практичні рекомендації щодо вдосконалення взаємодії та координації і ряду інших. Відразу зробимо застереження, що основним із цих двох понять для нас важливішим є поняття взаємодії. Поняття ж ко-

' Див.: Маркс К„ Енгельс Ф. - Соч. - Т. 23. - С. 342.

498

ординації ми будемо розглядати насамперед у плані його зв'язку з поняттям взаємодії, в плані їх розмежування, "субординації".

У тлумачному словнику В. Даля цих слів взагалі немає. Існуючі нині словники не дають вичерпного розуміння цих термінів (взаємодія та координація), тому що пояснюють ці поняття через однакове третє – погодженість2. Автори, які вважають, що взаємодія є більш загальним поняттям, ніж координація, базують свій погляд на філософському визначенні, яке означає взаємний зв'язок і взаємну обумовленість предметів, явищ.

"Взаємодія – одна з основних філософських категорій, яка відображає процеси впливу різних об єктів один на одного, їхню взаємну обумовленість та зміну стану або взаємоперехід, а також породження одним об'єктом іншого. Взаємодія являє собою вид прямого або опосередкованого, зовнішнього або внутрішнього відношення, зв'язку '3.

При аналізі сутності та виробленні оптимального поняття взаємодії в органах внутрішніх справ, на наш погляд, треба виходити із загального до часткового, тобто із філософського поняття взаємодії до його інтерпретації у сфері діяльності органів внутрішніх справ.

Найбільш відомим є поняття "взаємодія", яке розроблене військовою наукою. Наприклад, у Малій Радянській Енциклопедії воно сформульовано як "погодження (координація) за метою, місцем та часом бойових дій"4.

Більшість авторів, які досліджували проблеми взаємодії у сфері охорони правопорядку та громадського порядку, в основу підходу до поняття взаємодії в органах внутрішніх справ поклали саме наведене формулювання .

Разом з тим аналіз названих понять свідчить про те, що термін "взаємодія в органах внутрішніх справ" несе більш ніж десять смислових навантажень. Це пояснюється, на нашу думку, як складністю та багатозначністю даного терміна, так і різноманітністю аспектів його вивчення.

Додержуючись точки зору, що оскільки поняття взаємодії в органах внутрішніх справ є лише конкретизацією поняття взаємодії, яке використовується в науці соціального управління, слід зо-

'Див., наприют-ід: Словарь русского язьїка в четмрех томах. – М.: АН СССР, Институт язьїкознания, 1957. - Т. 1. - С. 203;

Советский знциклопедический словарь. - М.: Советская Знциклопедия, 1989. – С. 217, 634.

Див.: Большая Советская Знциклопедия. 3-є изд. – М., 1971.– І.о. – С. 7.

Див.: Малая Советская Знциклопедия. 3-є изд., – М., 1958. – 1. &. – С. обб.

Див. праці: Баранова Н.Н., Бородіна С.В„ Голубкова І.Н., Гребельського Д.В., Гуткінаї.М.. Єрмакова К.К.. Зуйкова Г.Г., Капсулюй В.М., Корсакєвича А.М., Лапшина М.П: Лекаря А.Г., Лшало-ва 1.1.. Малюткгна В.А., Статкуса В.Ф; Тумаиова Г.А. та ін.

499

середити увагу на сутності останнього, котре, в свою чергу, можна розглядати як конкретизацію філософського поняття взаємодії.

З нашого погляду, не можна погодитись із В.М. Шванковим, який категорично зауважив, що "взаємодія в значенні зв'язку і вза-ємообумовленості, тобто філософська категорія, і взаємодія в значенні погодженості, тобто як прагматично-прикладна категорія, – це далекі одне від одного поняття і змішувати їх не можна"6. Виявляється, що такий підхід не може сприяти визначенню істинного змісту взаємодії в органах внутрішніх справ, виробленню його оптимального поняття.

Взаємодію як управлінське поняття можна розглядати як форму зв'язку елементів системи, за допомогою якої вони, взаємно доповнюючи один одного, створюють умови для успішного функціонування всієї системи в цілому. Причому необхідно мати на увазі, що взаємодія як управлінська категорія виявляється не тільки у внутрішньоорганізаційній діяльності системи, але й в зовнішніх її функціях. Боротьба зі злочинністю, наприклад, це є не що інше, як процес керованої взаємодії системи кримінальної юстиції та злочинності.

Цілком правильно зазначає О.М. Яковлєв: "щодо соціальних явищ наявність взаємодії сама по собі ще нічого не сповіщає про її характер, тобто цим поняттям однаково охоплюються як випадки соціального співробітництва, зближення, так і випадки ворожнечі, антагонізму, конфлікту"7.

Аналіз визначень взаємодії, які використовуються в теорії та практиці управління органами внутрішніх справ, дає змогу виділити такі його ознаки:

взаємодія – це діяльність;

наявність декількох (не менш двох) суб'єктів взаємодії;

погодженість заходів за метою,, місцем, часом, методами;

спрямованість функціонування взаємодіючих суб'єктів;

наявність нормативної (правової) бази взаємодії;

становище, яке обіймають суб'єкти взаємодії в ієрархії системи;

зміст завдань, які виконуються суб'єктами взаємодії;

спільна діяльність.

Найбільш типовий підхід до визначення взаємодії в органах внутрішніх справ виявляється, на наш погляд, у К.К. Єрмакова: "взаємодія в органах внутрішніх справ – це заснована на законах та підзаконних актах, погоджена за метою, місцем та часом діяльність різних ланок системи органів внутрішніх справ по охороні громадського порядку та боротьбі зі злочинністю"8.

6 Шванков В.М. Теоретические основм координации й взаимодей-ствия в органах внутренних дел. – М.,'1978. – С. 10.

7 Яковлєв А.М. Теоретические проблемм социологии права// Проблемм социологии права. – Вильнюс, 1980. – Вьш.1. – С. 26–34.

' Ермаков К.К. Взаимодействие й координация в органах внутренних дел: Лекция. – М., 1971. – С. 4.

500

А.А. Аксьонов визначає взаємодію в органах внутрішніх справ як "спільну діяльність конкретних служб і підрозділів, спрямовану на розв'язання загальних завдань, які при цьому займають рівноправне становище"9.

Такі ознаки взаємодії в органах внутрішніх справ, котрі характеризують її, як: 1) діяльність, 2) наявність декількох (не менш двох) суб'єктів взаємодії, 3) зміст вирішуваних завдань – не викликають особливих розбіжностей в їх розумінні різними авторами і присутні практично в усіх визначеннях взаємодії.

Решта ознак оцінюються різними авторами по-різному. Так, не всі автори включають в свої варіанти визначень таку ознаку, як "нормативна база взаємодії"; становище суб'єктів взаємодії в ієрархії системи; погодженість заходів за метою, місцем, часом, методами; спільність діяльності, і ніхто, практично, не вказує на спрямованість взаємодії (на негативну взаємодію).

Така, наприклад, ознака, як 'нормативна база", деякими авторами не включається у визначення взаємодії через її очевидність та загальність. Інші науковці вважають, що вказівка про необхідність правової основи для взаємодії у визначенні обмежить смисл та зміст цього поняття і тим самим зменшить його значення для практики.

Ряд авторів у числі ознак взаємодії називають "рівне становище" взаємодіючих елементів системи, "рівноправність суб'єктів", які взаємодіють на одному рівні, діяльність "рівноправних' елементів. Не вдаючись в надлишкову деталізацію цієї ознаки, слід зазначити, що аналіз практики та відповідних нормативних актів свідчить про її нереальність. Точку зору про "рівноправність суб'єктів" взаємодії вважаємо не тільки помилковою, але й шкідливою, оскільки в результаті подібного підходу відносини взаємодіючих суб'єктів висвітлюються однобічно, остільки вона (рівноправність суб'єктів взаємодії, їх автономність) не сприяє виконанню загального завдання. На наш погляд, взаємодіяти можуть і частини, і елементи системи, котрі перебувають у відносинах влади і підлеглості. Більшість авторів, які дають визначення взаємодії в органах внутрішніх справ, однією з найважливіших її ознак називають погодженість дій суб'єктів взаємодії, установлюючи її діапазон за метою, місцем та часом, а деякі автори – ще й за методами. Виявляється, що наявність у визначенні взаємодії ознаки погодженості за метою, місцем та часом обмежує обсяг визначуваного поняття та зводить його лише до окремих видів взаємодії. У практиці зустрічаються й такі види, при яких визначається тільки загальне завдання і погоджуються шляхи його виконання, а місце та час проведення відповідних дій вибираються самими взаємодіючими органами. В інших випадках, навпаки, погоджуються місце або час виконання загальних завдань, а шляхи та

9 Аксенов А.А. Организация взаимодействия в органах внутренних дел как функция управлення: Автореф. дис. ...канд. юрид. наук. – М.:

АкадемияМВД СССР, 1974. - С. 53.

501

методи розв'язання задач вибираються суб'єктами самостійно. Практиці відома достатня кількість випадків взаємодії, яка здійснюється не внаслідок заздалегідь скоординованої діяльності, і не через відповідну регламентацію її в нормативному акті, а в результаті ініціативи одного із суб'єктів взаємодії.

Деякі автори називають у числі ознак взаємодії "спільну діяльність". Слід зазначити, що вживання цього терміна звужує суть розглядуваного поняття. Крім того, якщо більш глибоко ввійти п суть терміна "спільно", то можна відчути, що спільна участь двох суб'єктів в одному заході зовсім не рівнозначна їх взаємодії. Остання буде наявна лише тоді, якщо інтереси другого, підпорядковані і погоджуються з .інтересами іншого, коли від дій одного настає реальна користь для іншого. Тому, керуючись знов-таки, вимогою загальності визначення, слід погодитись з тим, що спільність дій також не може бути обов'язковою ознакою взаємодії.

Аналіз названих визначень взаємодії в органах внутрішніх справ свідчить про те, що всі вони відображають одну загальну ознаку: позитивну спрямованість функціонування взаємодіючих суб'єктів, тобто всі автори розглядають лише позитивну взаємодію, яка передбачає досягнення єдиних кінцевих цілей. Але безпосередні або найближчі цілі різних елементів системи можуть розрізнятися, і, як свідчить практика, значно розрізняються. Це обумовлено складністю соціальних систем, значним числом складаючих їх елементів, різними параметрами їх • функціонування і спеціалізацією в діяльності структурних підрозділів та конкретних виконавців.

Поставлені перед системою та її елементами цілі досягаються в процесі реалізації їх функцій. Деякі функції на певному рівні набувають чітко вираженого суперечливого характеру. Насправді такими можна визнати, наприклад, функцію боротьби зі злочинністю та функцію обліку злочинів. Суперечливими ці функції робить, на наш погляд, насамперед недосконала система оцінки ефективності діяльності різних апаратів органів внутрішніх справ. Не можна не звернути уваги на те, що наділення елементів однієї і тієї ж системи суперечливими завданнями, сприяючи в цілому успішному досягненню кінцевих цілей, одночасно ускладнює взаємодію служб та підрозділів, тобто вона фактично стає негативною.

Виявляється, що невизнання наявності негативної взаємодії не може сприяти більш повному розумінню природи взаємодії в органах внутрішніх справ, більш успішній розробці заходів щодо її вдосконалення, подоланню перешкод на шляху формування ефективного механізму взаємодії у цілому в системі органів внутрішніх справ, оскільки при цьому ігноруються об'єктивні закономірності.

Дуже відмінне від усіх, що аналізувалися раніш, дає визначення взаємодії в органах внутрішніх справ В.М. Шванков, на думку якого, взаємодія – "це ділове співробітництво на основі взаємодопомоги частин та елементів системи органів внутрішніх

502

справ з метою найбільш ефективного розв'язання завдань боротьби зі злочинністю та охорони громадського порядку" .

Як ми бачимо, в запропонованому визначенні мова йде тільки про позитивну взаємодію. Тим часом В.М. Шванков в основу виробленого ним "спеціального праксеологічного поняття взаємодії" поклав деякі міркування Я. Зеленевського", але чомусь зовсім не врахував міркувань патріарха праксеології12 Т. Котарбинського, котрий розрізняв "позитивну взаємодію, або позитивну кооперацію, і негативну взаємодію, або негативну кооперацію" , і вважав, що два суб єкти взаємодіють, якщо хоча б один з них "допомагає чи перешкоджає іншому"14.

На наш погляд, позиція Т. Котарбинського ще раз свідчить про єдину природу філософської та управлінської категорій взаємодії та її праксеологічного розуміння (зокрема, на рівні конкретних індивідів).

Наявність і необхідність негативної взаємодії у цілісних системах, у тому числі й соціальних, добре аргументовані В.Г. Афа-насьєвим: "Неоднорідність і суперечливість цілого – необхідне джерело, основа функціонування та розвитку цілісної системи. Саме завдяки суперечностям відбуваються зчеплення, взаємодія частин цілого, взаємний обмін матерією та енергією, у процесі якого один компонент знаходить в іншому те, що йому необхідно для нормального існування" .

Узагальнюючи висловлене, взаємодію в органах внутрішніх справ можна визначити як такий стан взаємозв'язків між елементами системи органів внутрішніх справ,при якому вони справляють взаємний вплив один на одного та на відповідну сферу діяльності.

Позитивна взаємодія в органах внутрішніх справ – це такий режим взаємозв'язків між елементами системи органів внутрішніх справ, який забезпечує погоджене функціонування з метою розв'язання загальних завдань.

Негативна взаємодія в органах внутрішніх справ – це такий режим взаємозв'язків між елементами системи органів внутрішніх справ, при якому функціонування цих елементів спрямоване на досягнення протилежних цілей (вплив та дії кожного спрямовані на те, щоб перешкодити розвитку іншого суб'єкта).

10 Шванков В.М. Указ. праця. - С. 10.

" Див.: Зеленевский Я. Организация трудовмх коллективов. – М., 1971. - С. 65-66.

12 Пракселогія – наука про принципи та методи людської діяльності.

13 Див.: Котарбинский Т. Трактат о хорошей работе. – М., 1975. - С. 88.

14 Котарбинский Т. Указ. праця. – С. 88.

''' Афанасьев В.Г. Системность й общество. – М., 1980. – С. 66.

503

Запропонований варіант визначення позитивної взаємодії в органах внутрішніх справ створює умови для досить широкого трактування його конкретних виявів; згідно з ним такі поширені в нашій відомчій літературі поняття, як діловий контакт, взаємодопомога, взаємовиручка, співробітництво, взаємозалежність, взаємозв'язок можна оозглядати як виявлення взаємодії.

Питання координації є теж дуже важливим у теорії управління, але в цій главі воно розглядатиметься лише попутно, тому що воно необхідне для з'ясування поняття "взаємодія .

Грунтуючись на тлумаченні термінів "координація" та "взаємодія" в значенні погодженості, багато авторів вживають їх як синоніми16. Деякі автори,- особливо західноєвропейські, користуються терміном "координація", взагалі не вживаючи терміна "взаємодія"17. Частина авторів вважає, що координація – це діяльність щодо організації взаємодії, що поняттям "координація" охоплюється поняття "взаємодія" . Деякі автори вважають, що між координацією та взаємодією відсутня різниця за сутністю, і розрізняються вони між собою тим, що при координації погодженість досягається за рахунок власних повноважень суб'єкта управління, в той час як при взаємодії вона досягається за допомогою домовленостей рівних за своїм становищем партнерів.

На наш погляд, у поняттях "координація" та "взаємодія" є істотні відмінності. Більш того, не зовсім логічна (правомірна) навіть сама постановка питання про порівняння цих понять, оскільки це цілком різнопорядкові поняття, співвідношення яких з відомою часткою умовності може бути відображено в схемі:

причина (координація) – наслідок (взаємодія) з урахуванням того, що не завжди наслідком координації може бути взаємодія, також як причиною останнього – координація, і що можливо

взаємопроникнення їх одне в одного.

Ю.М. Козлов, який детально вивчав проблеми координації в управлінні народним господарством, в результаті аналізу значної кількості літературних джерел дійшов висновку, що "вихідні позиції, необхідні для правильного розуміння сутності координації, в основі своїй єдині в усіх розглянутих випадках. Координація, відповідно, завжди є погодженням дій для досягнення певних спільних цілей"19. У такому варіанті цей термін використову-

16 Див., наприклад: Керженцев П.М. Принципм организации. Изб-ранньїе произведения. – М., 1968; ЛуневА.Е. Координация в государст-венном управлений // Сов. государство й право. – 1971. – № 11 та ін.

" Див.: Мангутов И.С., Уманский Л.И. Организатор й организа-торская деятельность. – Л.: ЛГУ, 1975.- – С. 103–127.

18 Див., наприклад: Научная организация управления в ап-паратах милиции. – М., 1975. – С. 142 та ін.

19 Див.: Козлов Ю.М. Координация в управлений народним хо-зяйствомСССР. - М., 1976. - С. 16.

504

ється філософами, економістами, юристами, кібернетиками, соціологами. Разом з тим не можна не помітити, як зазначає Ю.М. Козлов, що "на базі єдиного розуміння сутності сформувалися різні, іноді прямо протилежні судження з приводу її конкретного зіткнення з управлінням. При цьому, однак, в наявності загальне визнання органічного зв'язку координації з управлінням. У результаті вказані розходження відносяться переважно до характеру цього зв'язку. Це надто істотна проблема, від розв'язання якої залежить багато що, зокрема, і нормальне функціонування самого управління'120.

Узагальнюючи погляди різних авторів, Ю.М. Козлов називає більш ніж десять різних найбільш значних у теоретико-прикладному смислі варіантів розуміння терміна "координація", в тому числі координація це:

елемент управлінської (адміністративної) функції, тобто елемент управління;

самостійна функція управління;

невід'ємний елемент будь-якої функції управління;

несамостійна функція управління;

функція управління (як процесу) і діяльності апарату управління;

збігається з управлінням, складаючи його зміст;

мета управління;

означає погодженість дій тільки не підпорядкованих сторін, які беруть участь у процесі управління;

метод управління і т. ін.

У Великій Радянській Енциклопедії наведено: "Координація (від лат. со [сит] – спільно та огсііпаііо •– упорядкування), погодження, сполучення, приведення до ладу, у відповідність (дій, понять, складових частин чогось)"22. Із цього можна зробити висновок, що координація означає погодження шляхом упорядкування, приведення в систему, у відповідність. За допомогою координації, таким чином, досягається упорядкування системи, погодженість функціонування її елементів. Без координації, як засобу упорядкування частин та елементів системи, немає, власне, і системи.

Аналіз існуючих у науковій літературі висловлювань та суджень вітчизняних та зарубіжних фахівців у сфері управління дозволяє дійти певних висновків і дати таке визначення:

Координація в органах внутрішніх справ- – це управлінська діяльність, спрямована на погодження функціонування елементів системи органів внутрішніх справ у режимі, який забезпечує найефективніше дося-

" Див. Козлов Ю.М. Там же. - С. 16-17. 21 Див. Козлов Ю.М. Там же. - С. 17.

а Див. Большая Советская Знликлопедия. 3-є изд. – М., 1973. - Т. 13. - С. 121.

505

гнення поставлених перед системою цілей, тобто координація полягає в організації, насамперед правовими засобами, взаємодії між елементами системи (координація – це організація взаємодії).