23.1. Поняття та основні завдання контролю й обліку в органах внутрішніх справ

Поняття "контроль" розглядається в широкому і вузькому аспектах. У першому випадку – це соціальний контроль як сукупність політичних, економічних та ідеологічних процесів і ме-

511

тодів, яким належить забезпечити стабільність суспільства та державного ладу, дотримання соціального порядку, вплив на масову та індивідуальну свідомість.

У вузькому розумінні поняття контролю частіше зводиться до перевірки: виконання рішень вищестоящої організації; рішень, розпоряджень різних рівнів управляючої системи; дотримання організаційних, економічних та інших нормативів; виконання планових завдань; дотримання законності, дисципліни і т. ін. Такий контроль притаманний управлінському циклу і розглядається у числі функцій та стадій.

У літературі відсутня загальновизнана думка стосовно сутності поняття контролю в державному управлінні в цілому, а також в управлінській діяльності органів внутрішніх справ зокрема.

Багатобічний характер контролю, його універсалізм породили різні погляди щодо цього поняття.

На думку деяких вчених, контроль – це інструктування кадрів, своєчасне розпізнавання та розкриття нових назрілих • проблем, а Також узагальнення передового досвіду'. Деякі інші бачать у контролі загальний засіб досягнення мети, який гарантуватиме його здійснення2. Треті розглядають контроль як функцію управління3.

Це поняття називають по-різному: контролем, перевіркою виконання, контролем виконання, перевіркою, і це певною мірою закономірно і обгрунтовано, оскільки тлумачні та енциклопедичні словники визначають контроль (франц. – сопігої) як перевірку, облік, спостереження за чимось.

Для того щоб пізнати сутність контролю в управлінській діяльності органів внутрішніх справ, необхідно мати уявлення про контроль взагалі: його необхідність, роль і завдання в управлінні. У зв'язку зі сказаним основними відправними пунктами є:

контроль необхідно розглядати як категорію соціальну та історичну, як складову частину управління, як одну з його загальних функцій;

при всіх різночитаннях в управлінській літературі щодо загальних функцій управління, функція контролю присутня завжди, що свідчить про незаперечність, аксіоматичність цього положення для світової теорії управління.

' Див.: Штрелов Р. Обязанности, возложеннме на органи конт-роля – инструмент повьппения ответственности в вьшолнении государс-твенньпс задач // Правовьіе основи ответственности в управлений в СССР й ГДР. - М., 1981. - С. 112.

2 Див.: Лимоиов В.Й. Влияние контроля на развитие демократи в обществе. - Томск, 1986. - С. 5.

3 Див., наприклад: Сорокин В.Д. Проблемм административного процесса. - М„ 1987. - С. 24, та ін.

512

Теорією і практикою управління розроблено питання про умови, за якими найбільш повно досягаються цілі контролю і зростає його ефективність. До таких умов відносяться:

а) здійснення діяльності контролюючих органів у тісній єдності з виконанням конкретних завдань;

б) добра організація обліку роботи, котрий виступає необхідною основою контролю і в той же час сам є його об'єктом;

в) наділення органів контролю владними повноваженнями, які дозволяють не тільки здобувати вірогідну інформацію про роботу контрольованих об'єктів, але й використовувати ці повноваження для усунення виявлених порушень та покарання винних;

г) установлення чіткої персональної відповідальності працівників апарату, котра полегшує процес контролю та виявлення винуватців порушень;

д) ретельний підбір кадрів контролерів.

На підставі вищевикладеного можна дійти висновку, що контроль дає змогу здобувати оперативну інформацію про підлеглі органи (підрозділи), об'єктивно та конкретно відображати фактичний стан справ на підконтрольних об'єктах, виявляти позитивний досвід та прорахунки в прийнятих управлінських рішеннях, в організації та стилі роботи органів управління, вивчати риси характеру працівників.

Тому контроль можна визначити як загальну функцію управління, яка являє собою нагляд та перевірку відповідності функціонування об'єкта прийнятим управлінським рішенням, визначення результатів їх виконання, виявлення допущених відхилень від відповідних нормативних установлень (законів, стандартів, наказів і т, п.), від принципів організації та регулювання діяльності, яка перевіряється.

Класики управління (Ф. Тейлор, А. Файоль та ін.) надавали великого значення функції контролю в управлінні. Сучасні представники західної управлінської науки дотримуються тієї ж думки. Так, М. Мескон, М. Альберт, Ф. Хедоурі вважають, що "контроль – це процес забезпечення досягнення організацією своїх цілей"4.

У системі МВС України контроль, володіючи певною функціональною самостійністю у сфері управлінської діяльності, має на меті:

установлення та констатацію фактичного стану справ у підконтрольних органах;

аналітичне порівняння реального стану справ у них із заданим режимом та оцінкою характеру допущених відхилень;

розробку та здійснення заходів щодо поліпшення та коригування процесу управління.

4 Див.: Мескон М., Альберт М., Хедоури Ф. Основи менеджмента. – М.:

Дело, 1994.–С. 390.

513

Органи внутрішніх справ є частиною апарату державного управління, тому, незважаючи на специфічність вирішуваних ними завдань і напрями роботи, їх управлінська діяльність здійснюється за такими же принципами, що властиві державному управлінню в цілому. Тому і контроль за їх діяльністю багато в чому подібний до контролю за роботою інших управлінських апаратів. У цьому зв'язку все висловлене повністю відноситься і до контролю в управлінській діяльності органів внутрішніх справ. Останній має свої особливості, які залежать від особливого характеру прав та обов'язків співробітників органів внутрішніх справ і специфічного порядку організації роботи цих апаратів.

Контроль в органах внутрішніх справ є самостійною функцією. З допомогою контрольної функції суб'єкт управління (орган чи окремий керівник) дістає інформацію про роботу підконтрольних органів, підрозділів, посадових осіб; для нього вона служить ланкою механізму зворотного зв'язку з керованими об єктами. Контрольна функція в органах внутрішніх справ служить також одним із засобів забезпечення керованості системи, а саме: обумовлює чітку взаємодію елементів системи, її динамічність, зворотні зв'язки з об'єктами управління. У свою чергу, зворотні зв'язки допомагають керівникам об'єктів управління, діяльність яких була проконтрольована, переконатися в тому, що їх дії погоджуються з вимогами, встановленими суб'єктом управління, дають можливість визначити якість роботи системи органів внутрішніх справ в цілому, виявити ускладнення в діях контрольованих систем, перевірити їх працездатність. Наявність дієвого зв'язку між суб'єктом та об'єктом контролю дає змогу приймати та реалізовувати нові управлінські рішення, спрямовані на поліпшення функціонування об'єкта, що перевіряється, та системи взагалі. Тому, будучи функцією управління, контроль в органах внутрішніх справ одночасно є самостійною стадією другого етапу управлінського циклу (етапу організації виконання управлінського рішення) та частиною організаторської роботи.

Таким чином контроль слід відрізняти від перевірки виконання. Поняття "контроль" і "перевірка виконання" настільки близькі за своїм смисловим значенням, що їх часто вживають як синоніми, перевірку виконання розуміють ще як загальну універсальну форму контролю. Це не зовсім правильно, бо якщо контроль може здійснюватись до учинення якихось дій на стадії підготовки управлінських рішень, то перевірка виконання являє собою систему фактичного нагляду за відповідністю процесу функціонування об'єкта прийнятим управлінським рішенням і виявлення причин та умов, що спричиняють відхилення від рішень. Отже перевірку виконання можна вважати складовою частиною контролю.

Виходячи з вищенаведеного визначення контролю, а також беручи до уваги те, що контроль є не тільки невід'ємною складовою частиною управління в органах внутрішніх справ, але й "працюючою" частиною кожної окремої функції цього управлін-

514

ня, можна сформулювати такі завдання контролю в апаратах управління органів внутрішніх справ:

забезпечення неухильного дотримання законності й дисципліни в діяльності особового складу контрольованих органів шляхом перевірки фактичної реалізації ними положень Конституції України, вимог чинного законодавства та відомчих нормативних актів;

забезпечення наукової обгрунтованості прийняття управлінських рішень;

забезпечення своєчасності та високої якості реалізації управлінських рішень; підвищення виконавської дисципліни, відповідальності за доручену справу шляхом досягнення відповідності змісту, форми, методів, результатів діяльності підрозділів, що перевіряються, заданим режимам роботи;

підвищення загального рівня організаторської та службової діяльності, вдосконалення стилю, форм та методів роботи, впровадження наукової організації управлінської праці, найновіших досягнень науки і техніки, виявлення позитивного досвіду і його використання в практиці;

забезпечення правильного добору, розстановки, виховання та навчання кадрів;

подання практичної допомоги підлеглим апаратам та .окремим працівникам в усуненні виявлених в їх діяльності недоробок і прорахунків;

визначення ефективності впливу суб'єктів управління на організаторську та службову діяльність контролюючого органу.

Контроль тісно пов'язаний з обліком, який є важливим засобом здійснення функції контролю. Однак контроль не тотожний обліку. Досить поширений підхід, згідно з яким облік є засобом, знаряддям, методом, формою контролю.

Предметом обліку є результати управлінської та службової діяльності, що мають юридичну, організаційну, економічну природу. Кожний такий факт минає в часі, і тому для розуміння суті обліку необхідно мати на увазі ось такі моменти:

1) управлінський цикл здійснюється від минулого до майбутнього, і кожний факт в цьому потоці є об'єктивним і відображається в обліку як єдність різних сфер управлінської діяльності органів внутрішніх справ і правил обліку;

2) центральним моментом в обліку є поняття "тепер", котре відокремлює подію (факт), яка відбулася, від очікуваної. Тепер – це початок часових координат, котрий можна довільно переносити в майбутнє і практично не можна зрушувати в минуле;

3) факт управлінської діяльності, який відбувся, не повторюється знов, він є індивідуальним та неповторним за своєю суттю (минуле ніколи не повертається), тому не можна змінити факт, що відбувся;

4) очікуваний факт (результат) управлінської діяльності може бути змінений (майбутнє – невідоме, минуле – відоме);

515

5) можуть бути описані, враховані тільки факти управлінської та службової діяльності, які відбулися; минуле – зумовлене, а майбутнє носить випадковий, ймовірний характер.

Виходячи із висловленого, облік – це здійснюваний під час контролю процес здобування, обробки та систематизації відомостей про результати функціонування системи і виконання виконавцями доручених їм завдань, виражених, як правило, кількісними показниками.

Тісний зв'язок контролю та обліку безспірний. Праця по здійсненню функції обліку в той же час є і працею по здійсненню функції контролю. Ці види управлінської праці нерозривно з'єднані і роз'єднати їх досить важко. В практиці облік та контроль настільки взаємозв'язані, що можна казати про єдину функцію контролю та обліку. Відомості, здобуті в процесі контролю та обліку, є не що інше, як інформація про режим функціонування системи управління, про ефективність зусиль, які докладаються виконавцями.

Однак не можна все-таки зводити контроль до обліку. Облік – це насамперед здобування підсумкових даних, виявлення відхилень від норм. Крім того, в процесі обліку контролюються в основному кількісні показники. І хоча вони пов'язані з якісними показниками, сам по собі облік розв'язати проблему якісного контролю не здатний. Контроль же передбачає одержання не тільки кількісної, але й якісної інформації. Контроль – це постачальник і кількісної, і якісної інформації, тоді як облік дає переважно кількісну інформацію.

Питання про співвідношення контролю та обліку не є чисто теоретичним. Залежно від його розв'язання можна визначити, наприклад, предмет конкретного виду обліку, що важливо при здійсненні останнього.

Разом з тим тісний зв'язок контролю та обліку визначає той факт, що вони базуються на одних і тих же принципах, мають практично одні й ті самі форми і схожі види.