В.Н. Савин* О НЕКОТОРЫХ ПРОБЛЕМАХ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В СУБЪЕКТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Одной из проблем важнейшего из институтов административного права — административной ответственности является отсутствие конкретных законодательно закрепленных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по ее законодательному регулированию

В соответствии со ст. 72 Конституции РФ административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Статьей 12 Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» четко определено, что по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий, а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти.

До принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты РФ вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование. После при-

* Депутат Московской областной Думы, кандидат юридических наук

36

нятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации приводятся в соответствие с принятым федеральным законом

Такой закон существует — это КоАП РСФСР. По форме это тот же федеральный закон, но кодификационный, непосредственно и полно регулирующий определенную сферу общественных отношений. Он объединяет нормы административного права, устанавливающие основания и виды административных взысканий

Несмотря на то, что за последние 15 лет было принято более 60 нормативных правовых актов по внесению изменений и дополнений в этот Кодекс, в том числе 32 федеральных закона появились уже после принятия Конституции РФ 1993 г., и то, что в нем учтены два Постановления Конституционного Суда РФ (от 11 марта 1998 г. № 8-П и от 28 мая 1999 г. № 9-П), ныне действующий КоАП РСФСР является, по сути, не кодексом России как федеративного государства, а кодексом одной из 15 республик бывшего Союза ССР, т.е. одного из субъектов федеративного государства.

Он не содержит даже таких понятий, как субъект Российской Федерации, поэтому законодательное регулирование административной ответственности в субъектах РФ приходилось осуществлять исходя из того, что они являются правопреемниками компетенции в области законодательства об административных правонарушениях соответствующих автономных республик РСФСР и полномочий соответствующих краевых, областных, Московского и Ленинградского городских Советов народных депутатов, Советов народных депутатов автономных областей и автономных округов, за исключением Республики Татарстан.

Пунктом 4 ст. 2 Договора Российской Федерации и Республики Татарстан от 15 февраля 1994 г. «О разграничении предметов ведения и взаимного делегирования полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» осуществление правового регулирования административной ответственности отнесено исключительно к полномочиям органов государственной власти Республики Татарстан. Это, в принципе, противоречит Конституции РФ, но до настоящего времени остается юридическим фактом.

Таким образом, по полномочиям в сфере законодательного регулирования административной ответственности можно выделить такие группы субъектов Федерации:

37

— Республика Татарстан, где законодательное регулирование административной ответственности находится в исключительном ведении органов государственной власти республики;

— другие республики Российской Федерации, являющиеся правопреемниками компетенции соответствующих автономных республик. Эти республики в соответствии со ст. 5 КоАП РСФСР в области законодательства об административных правонарушениях имели право установления административной ответственности по вопросам охраны общественного порядка, если они не урегулированы Кодексом, а также по вопросам борьбы со стихийными бедствиями и эпидемиями. Им предоставлено право устанавливать правила, за нарушение которых наступает административная ответственность по ст. 85 («Нарушение правил охоты и рыболовства, а также правил осуществления других видов пользования животным миром»), ст. 101 («Нарушение правил по карантину животных и других ветеринарно-санитарных правил»), ст. Ill2 («Нарушение правил эксплуатации судов, а также управление судном лицом, не имеющим права управления»), ч 2 и 3 ст. Ill3 («Нарушение правил плавания, погрузки и разгрузки судов»), ст. Ill4, 1121 (в части судов, поднадзорных государственным инспекциям по маломерным судам, и баз (сооружений) для их стоянок), ст. 144 и 149 («Нарушение правил благоустройства городов и других населенных пунктов» и «Нарушение правил торговли на колхозных рынках»). Края, области, города Москва и Санкт-Петербург, автономная область и автономные округа не могли осуществлять законодательное регулирование, даже по установлению административной ответственности по вопросам охраны общественного порядка, что разрешено республикам. В соответствии со ст. 6 КоАП РСФСР они могли принимать только решения, предусматривающие за их нарушение административную ответственность, по вопросам охраны общественного порядка, если они не урегулированы Кодексом, а также по вопросам борьбы со стихийными бедствиями и эпидемиями. Однако реализация этой правовой нормы нереальна, поскольку Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» определено, что решениями законодательного органа государственной власти оформляются решения только по вопросам ведения законодательного органа.

Ни о каком равноправии субъектов Российской Федерации здесь и речи быть не могло.

38

В некоторой степени эта проблема нашла разрешение в Определении Конституционного Суда РФ от 1 октября 1998 г. № 145-О по запросу Законодательного собрания Нижегородской области «О проверке конституционности части первой статьи 6 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях». В этом Определении отмечается, что ч. 1 ст. 6 КоАП РСФСР были установлены определенные полномочия в сфере административной юрисдикции — Советов народных депутатов соответствующего уровня. С принятием в 1993 г. Конституции РФ органы законодательной (представительной) власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов обрели новый конституционный статус, а потому положения ч. 1 ст. 6 КоАП РСФСР не могут применяться без соотнесения их с положениями Конституции РФ, предопределяющими полномочия органов законодательной (представительной) власти субъектов РФ.

Согласно Конституции, административное законодательство отнесено к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Исходя из этих конституционных положений, отмечается в Определении Конституционного Суда, субъекты Российской Федерации вправе принимать собственные законы в области административных правонарушений, если они не противоречат федеральным законам, регулирующим те же правоотношения. При отсутствии соответствующего федерального закона субъект РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование, что следует из смысла ст. 72,76 (ч. 2) и 77 (ч. 1) Конституции РФ и вытекает из природы совместной компетенции. С принятием федерального закона закон субъекта Федерации подлежит приведению в соответствие с ним. Данная правовая позиция нашла отражение в Постановлениях Конституционного Суда РФ от 30 ноября 1995 г. и от 1 февраля 1996 г, принятых в связи с запросами Калининградской областной Думы и Администрации Читинской области, а также в других решениях Конституционного Суда, сохраняющих свою силу.

Дискуссионным остается вопрос о полномочиях в области законодательства об административных правонарушениях органов государственной власти республик в составе Российской Федерации. Если их рассматривать как правопреемников соответствующих автономных республик, то их полномочия определены ст. 5 КоАП РСФСР, которая не оспаривалась, не отменялась и не признавалась противоречащей Конституции РФ.

39

С другой стороны, республики, как и другие субъекты Российской Федерации, вправе принимать в области административных правоотношений собственные законы, если они не противоречат федеральным законам, регулирующим те же правоотношения. При отсутствии соответствующего федерального закона республика осуществляет собственное правовое регулирование. С принятием федерального закона закон республики подлежит приведению в соответствие с ним.

Следует согласиться с тем, что, исходя из принципов равноправия субъектов РФ, все субъекты Федерации должны иметь равные полномочия по законодательному регулированию в области административных правонарушений.

Отсутствие единого подхода к законодательному регулированию административной ответственности в субъектах Федерации нередко приводит к нарушениям прав граждан. Так, в «нарушение ст. 72 Конституции Российской Федерации Законодательным собранием Алтайского края был принят закон «Об обеспечении безопасности людей на водоемах Алтайского края», которым установлена административная ответственность, не предусмотренная федеральным законодательством. Законодательным собранием Ивановской области принят закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного техногенного характера», которым установлена административная ответственность, не предусмотренная КоАП РСФСР, причем право наложения взысканий предоставлено органам по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям. По требованию прокуроров данные законы были отменены»1.

Существует ряд проблем и в вопросах разграничения компетенции органов (должностных лиц), уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях.

Вряд ли существующие проблемы могут быть урегулированы и новым Кодексом об административных правонарушениях. Нужен не

1 Михалевич И. В. О практике прокурорского реагирования на несоответствие федеральному законодательству правовых актов субъектов Российской Федерации // Конституционное законодательство субъектов РФ: проблемы совершенствования и использования в преподавании: Материалы научной конференции. 25-27 марта 1999 г. / Отв. ред. проф. С.А. Авакьян. М., 1999. С.253.

40

Кодекс, нужны Основы законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях, как это предусмотрено ст. 12 ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации».

Тогда в субъектах Федерации можно будет принять законы об административной ответственности, в которых будут учтены и найдут законодательное разрешение все проблемы законодательного регулирования административной ответственности в субъекте РФ.