НТ1. Салищева* О НЕКОТОРЫХ ПРОЦЕССУАЛЬНЫХ НОВЕЛЛАХ КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ**

Государственная Дума Федерального Собрания РФ в октябре 2000 г. приняла в третьем чтении Кодекс РФ об административных правонарушениях. Этому предшествовали бурные дебаты на ряде заседаний Государственной Думы. Надо заметить, что принципиальные позиции проекта нового Кодекса по вопросам административного производства практически в ходе дискуссий не подвергались критике, но и похвальных слов депутаты также не произносили. А процессуальные позиции нового Кодекса заслуживают внимания прежде всего исходя из критериев демократизма, гуманизма, защищенности прав и свобод человека.

Представляется целесообразным отметить то новое, что удалось сформулировать в нормах будущего Кодекса. Проведем сравнительный анализ некоторых норм действующего КоАП РСФСР и проекта будущего КоАП РФ.

1. В проекте нового Кодекса значительно расширены положения, касающиеся основных принципов административного процесса и, в частности, производства по делам об административных правонарушениях.

* Ведущий научный сотрудник сектора административного права ИГЛ РАН, кандидат юридических наук.

** Работа выполнена по гранту РФФИ № 00-06-80033а

19

В проекте логически последовательно закрепляются принципы производства по делам об административных правонарушениях. Включена новая статья «Язык, на котором ведется производство по делам об административных правонарушениях», в которой учтено новейшее законодательство по этому вопросу. Одно из главных положений этой статьи: производство ведется на русском языке как государственном языке РФ, наряду с этим производство может вестись на государственном язьже республики, на территории которой находятся судья, иной субъект административной юрисдикции, уполномоченный рассматривать дела об административных правонарушениях.

Естественно, что в проекте Кодекса воспроизведено положение КоАП РСФСР о праве лица, участвующего в деле, выступать и давать объяснения, заявлять ходатайства, приносить жалобы, пользоваться родным язьжом. Указано на право лица пользоваться другим, свободно избранным им язьжом общения, если оно не владеет языком, на котором ведется производство.

Значительно обновлена норма, определяющая принцип открытого производства по делу, с учетом реалий практики. В проекте нового Кодекса записано, что дела об административных правонарушениях подлежат открытому рассмотрению, за исключением случаев, когда это может привести к разглашению государственной, военной, коммерческой или иной охраняемой законом тайны, а равно в случаях, если этого требуют интересы обеспечения безопасности лиц, участвующих в производстве по делу, членов их семей, их близких, а также защиты чести и достоинства указанных лиц. Причем, что важно с позиций охраны прав гражданина, орган административной юрисдикции (должностное лицо) обязан вынести специальное определение о закрытом рассмотрении дела в качестве самостоятельного процессуального документа.

Впервые в проект КоАП РФ включена статья, провозглашающая принцип презумпции невиновности. В ней четко указано, что лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном Кодексом, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело.

В проекте Кодекса подчеркнуто, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невинов-

20

ность и что неустранимые сомнения в виновности такого лица толкуются в его пользу.

В проекте КоАП РФ реализованы конституционные требования об обеспечении законности при применении мер административного принуждения в связи с административным правонарушением. Речь идет о соблюдении требований компетентности субъекта административной юрисдикции, о запрещении применять меры административного принуждения, унижающие человеческое достоинство, об обратной силе закона, смягчающего или отменяющего административную ответственность либо иным образом улучшающего положение лица, совершившего административный проступок.

Провозглашено, что административное взыскание не может иметь своей целью унижение человеческого достоинства физического лица, совершившего административное правонарушение, или причинение ему физических страданий, а также нанесение вреда деловой репутации юридического лица

2. Значительно расширены гарантии прав лица, привлекаемого к административной ответственности, и потерпевшего, а также других лиц, участвующих в деле. В частности, установлен порядок рассмотрения ходатайств лиц, участвующих в деле: они подлежат обязательному и немедленному рассмотрению соответствующим субъектом административной юрисдикции, в производстве которого находится данное дело. О рассмотрении ходатайства выносится определение в качестве самостоятельного процессуального документа.

Лицо, привлекаемое к административной ответственности, вправе пользоваться помощью защитника, в качестве которого допускается как адвокат, так и иное лицо, имеющее высшее юридическое образование. Потерпевший вправе пользоваться юридической помощью представителя, к которому предъявляются аналогичные требования. Особо отметим, что защитник и представитель допускаются к участию в производстве по делу с момента составления протокола об административном правонарушении. В случае административного задержания физического лица защитник допускается к участию в производстве с момента административного задержания.

Защитник и представитель, допущенные к участию в производстве по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, участвовать в рассмотрении дела, обжаловать применение мер обеспечения производства, постановление по

21

делу и пользоваться иными процессуальными правами в соответствии с Кодексом.

Более обстоятельно определены в проекте КоАП РФ права и обязанности свидетеля, специалиста, эксперта, переводчика. Впервые введена административная ответственность указанных лиц за отказ явиться по вызову судьи, органа, должностного лица, в производстве которых находится дело об административном правонарушении, и за ненадлежащее исполнение обязанностей, возложенных на указанных лиц Кодексом.

Впервые в законодательстве об административной ответственности урегулирован институт отвода субъекта административной юрисдикции, причем определены обстоятельства, исключающие возможность рассмотрения дела судьей, членом коллегиального органа, должностным лицом. К таким обстоятельствам отнесены родственные отношения перечисленных выше лиц с лицом, привлекаемым к административной ответственности, потерпевшим, законным представителем физического или юридического лица, защитником и представителем, а также личная прямая или косвенная заинтересованность соответствующего субъекта административной юрисдикции в разрешении дела. При наличии перечисленных обстоятельств возникает обязанность такого лица заявить самоотвод.

Лицам, участвующим в деле, также предоставлено право заявлять отвод лицу, рассматривающему дело, по основаниям, указанным в Кодексе. Во всех случаях заявление об отводе подлежит обязательному рассмотрению с вынесением соответствующего определения.

Как уже отмечалось, подлежат обязательному рассмотрению и ходатайства участников производства, заявленные на любой его стадии.

3. Следует отметить и ряд новелл в процессе возбуждения и рассмотрения дела об административном правонарушении.

В проект Кодекса введена глава «Возбуждение дела об административном правонарушении», в которой в отличие от КоАП РСФСР определены поводы к возбуждению дела, обстоятельства, служащие моментом, с которого дело считается возбужденным. Новыми являются нормы, определяющие полномочия должностных лиц по составлению протоколов об административных правонарушениях. В связи с этим перечисляются полномочия должностных лиц различной ведомственной подчиненности (таких позиций 78), а также некоторых других лиц, в том числе членов избирательных комиссий, членов

22

комиссии по делам несовершеннолетних и защите их нрав применительно к составам правонарушений, предусмотренных в конкретных статьях Особенной части.

В качестве новеллы отметим введенную проектом Кодекса процедуру административного расследования, применяемую в случаях, если после выявления административного правонарушения в области антимонопольного законодательства, налогов и сборов, таможенного дела, охраны окружающей среды, производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, дорожного движения, пожарной безопасности осуществляются экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительного времени. В таких случаях в определении о возбуждении дела перечисляются повод для возбуждения дела, данные, указывающие на наличие события правонарушения, и другие необходимые данные. Административное расследование проводится по месту совершения или выявления правонарушения. Срок расследования — один месяц, за исключением случаев, когда сложность дела обусловливает продление этого срока на один месяц, а по таможенным делам — до шести месяцев. По окончании расследования составляется протокол об административном правонарушении либо выносится постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении.

В проекте нового Кодекса впервые установлены конкретные сроки направления протокола об административном правонарушении органу административной юрисдикции и сроки исправления недостатков в протоколе. Так, протокол должен быть направлен судье, органу, должностному лицу, уполномоченному рассматривать дело, в течение суток с момента его составления; протокол о проступке, совершение которого влечет административный арест, должен быть направлен судье немедленно после его составления.

В связи с существенными недостатками протокола, обнаруженными при подготовке дела к рассмотрению, он должен быть возвращен лицу, составившему протокол, а соответствующие недостатки должны быть устранены в срок не более трех суток со дня возвращения протокола

После этого даются еще сутки для направления протокола субъекта административной юрисдикции. На наш взгляд, указанные сроки работы с протоколом об административном правонарушении будут способствовать оперативному реагированию на факты правонарушений и, в конечном счете, обеспечению прав гражданина, привлекае-

23

мого к административной ответственности.

Более подробно и обстоятельно, чем в КоАП РСФСР, в проекте нового Кодекса регламентирован порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях.

Отметим также и новые требования, предъявляемые к содержанию постановления по делу об административном правонарушении. В частности, в проекте Кодекса указано, что в постановлении по делу должны быть решены вопросы об изъятых вещах и документах, о вещах, на которые наложен арест, если в отношении их не применено или не может быть применено взыскание в виде конфискации или возмездного изъятия.

4. Ныне в КоАП РСФСР имеется отдельная глава «Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях», в которую включены нормы об обжаловании постановлений по делам об административных правонарушениях.

Характерно, что основной инстанцией для обжалования таких постановлений, в том числе и постановлений, вынесенных мировыми судьями, является районный суд. Если же постановление вынесено районным судьей, оно может быть обжаловано в суд субъекта РФ (вышестоящий суд).

Постановление о наложении взыскания на юридическое лицо или лицо, осуществляющее предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, может быть обжаловано в арбитражный суд и рассматривается в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством. В связи с этим, на наш взгляд, возникает необходимость урегулирования в Арбитражном процессуальном кодексе РФ производства по рассмотрению таких жалоб. Пока в АПК РФ такие нормы отсутствуют.

В связи с обжалованием постановлений по делам об административных правонарушениях отметим еще одну новеллу проекта КоАП РФ. Ныне в него включена статья, определяющая условия (основания) и срок вступления постановления в законную силу. Этот срок связывается прежде всего со сроком обжалования постановления (в течение десяти дней со дня вручения или получения копии постановления). После истечения указанного срока, если постановление не было обжаловано, оно вступает в законную силу и подлежит исполнению. Кроме того, аналогичное правило вступления постановления в законную силу предусмотрено и для случаев, когда истек срок, установленный для обжалования решения по жалобе.

24

Установлен и «надзорный» порядок пересмотра постановлений и решений, вступивших в законную силу. Речь идет о праве прокуроров субъектов РФ, Генерального прокурора РФ и его заместителей, председателей и заместителей председателей судов субъектов РФ, Председателя Верховного Суда РФ и его заместителей вносить протесты на вступившие в законную силу постановления первой инстанции и решения второй инстанции по делам об административных правонарушениях. Аналогичное право закреплено и в отношении пересмотра соответствующих дел Высшим Арбитражным Судом РФ.

* * *

Краткий обзор проекта Кодекса РФ об административных правонарушениях в сфере административного производства позволяет сделать вывод о том, что процессуальные нормы нового крупного федерального закона будут во многом способствовать укреплению законности, усилению защиты прав и свобод граждан, судебной защите от произвола и административного усмотрения тех физических и юридических лиц, в отношении которых возбуждаются и рассматриваются дела об административных правонарушениях.