НЮ.Хаманева* ПРОБЛЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ**

Сегодня мы в четвертый раз собрались на ставших уже традиционными «Лазаревских чтениях». Тема, предложенная для обсуждения, касается одного из важнейших институтов административного права — административной ответственности. Следует отметить, что над этой проблемой активно работал Б. М. Лазарев. Он был одним из авторов и редактором известной монографии «Ответственность в управлении», выпустил брошюру «Административная ответственность», им были написаны очень интересные и содержательные статьи по данной проблематике, он участвовал в подготовке первого Комментария Кодекса РСФСР об административных правонарушениях. Более того, он возглавлял рабочую группу по подготовке Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях, участвовал в подготовке Кодекса РСФСР об административных правонарушениях.

Проблема административной ответственности теснейшим образом связана с общими проблемами юридической ответственности и является особенно актуальной в современный период развития нашего общества и государства. В отечественной правовой литературе вопросам юридической ответственности посвящено много работ. Вместе с тем в условиях формирования гражданского общества и правового государства понятие и содержание юридической ответственности требуют определенного переосмысления.

Существуют различные определения юридической ответственности, суть которых состоит в том, что ее рассматривают как возникающее между государством и правонарушителем правоотношение, в соответствии с которым на правонарушителя возлагаются обязанности нести неблагоприятные последствия за свое деяние. Государство рассматривается лишь как правомочный субъект, реализующий от-

*  Заместитель  директора Института государства и права РАН,  доктор юридических наук, профессор.

** Работа выполнена по фангу РФФИ № 00-06-80033а

3

ветственность. То есть традиционно юридическая ответственность расценивается только как ответственность граждан, должностных лиц и организаций перед государством. Об ответственности же самого государства практически не упоминается.

Вместе с тем институт ответственности государства и его органов должен стать важным способом, защиты прав граждан, особенно в сфере исполнительной власти. Гражданин, считающий, что определенные действия государственных органов, должностных лиц, государственных служащих являются противоправными и нарушающими его интересы, должен иметь реальную возможность потребовать, чтобы совершение таких действий, во-первых, было приостановлено или полностью отменено; во-вторых, было объявлено незаконным, а принятое решение — ничтожным; в-третьих, повлекло возмещение государством убытков, причиненных гражданину.

Одна из специфических особенностей административно-правовых отношений состоит в том, что в случае нарушения требований административно-правовых норм ответственность наступает не перед второй стороной правоотношений, а перед государством. В то же время сами субъекты управления также в ряде случаев отвечают за нарушения аналогичных требований, однако в этой ситуации речь идет в основном уже о дисциплинарной ответственности.

Вместе с тем задачи становления гражданского общества и правового государства требуют установления взаимной ответственности государства и личности, повышения ответственности именно органов государственной власти перед гражданами. Эта принципиально важная тенденция получила закрепление в ст. 53 Конституции РФ, согласно которой «каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц». Таким образом, юридическая ответственность должна приобрести иное социальное назначение, ее необходимо рассматривать с позиции естественных прав человека.

Проблема ответственности государства возникает и в сфере правотворчества. Издание незаконного акта, ущемляющего права, свободы и интересы граждан и юридических лиц, — это правонарушение, выражающееся в злоупотреблении правом издавать властные предписания, это превышение власти в сфере правотворчества. Юридическая ответственность в данном случае выражается в форме отмены незаконного акта, а при наличии оснований — ив форме дисципли-

4

парной ответственности.

Идея ответственности государства все больше утверждается в нашем законодательстве. Закон РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» ввел в стране «общую клаузулу», в соответствии с которой любые действия и решения, а также бездействие, затрагивающие права и свободы человека и гражданина, подлежат судебному обжалованию. Решение суда, вступившее в законную силу, обязательно для всех государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений, должностных лиц, государственных служащих и граждан. Об исполнении решения должно быть сообщено суду. В случае неисполнения решения суд принимает меры, предусмотренные законодательством РФ. Как известно в 1997 г. были приняты ФЗ «Об исполнительном производстве», определяющий условия и порядок принудительного исполнения актов судов и ряда других органов, а также ФЗ «О судебных приставах».

Процесс развития российской государственности нередко тормозится по причине слабой исполнительской дисциплины и безответственности должностных лиц, государственных, муниципальных служащих. В связи с этим в 1996 г. Президент РФ издал Указ «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы». Согласно этому акту, должностные лица и работники федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации за нарушение, неисполнение или ненадлежащее исполнение федеральных законов, указов Президента РФ и вступивших в законную силу решений судов подлежат дисциплинарной ответственности, вплоть до освобождения от занимаемой должности. Если совершены более серьезные нарушения, неисполнение или ненадлежащее исполнение федеральных законов, указов Президента, повлекшие последствия в виде нарушения нормального режима функционирования судов и системы государственного управления, иные тяжкие последствия, вышеперечисленные субъекты привлекаются к административной или уголовной ответственности.

В КоАП РСФСР включены такие статьи, как, например, ст.1653 «Непринятие мер по частному определению (постановлению) суда или представлению судьи»; ст.16510 «Невыполнение законных требований прокурора»; ст.16512 «Воспрепятствование деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации».

5

Кроме того, в соответствии со ст. 14 ФЗ от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» за неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим возложенных на него обязанностей к нему могут применяться определенные меры дисциплинарной ответственности. Однако в настоящее время, к сожалению, нет нормативного правового акта, который регулировал бы механизм этой ответственности.

Как известно, административная ответственность в нашей стране регулируется КоАП РСФСР, Таможенным кодексом РФ, а также большим количеством законодательных актов, касающихся ответственности юридических лиц, в частности одним из последних актов — ФЗ «Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах» 1999г. В октябре 2000 г. Государственной Думой в третьем чтении был принят Кодекс РФ об административных правонарушениях.

Исходя из концепции проекта КоАП РФ все федеральные нормы об административной ответственности должны включаться в Кодекс, что соответствует идее реальной кодификации законодательства об административных правонарушениях. При подготовке проекта разработчики столкнулись с множеством проблем, касающихся разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами, перечня мер административных взысканий, определения перечня юрисдикционных органов, формулировок новых составов административных правонарушений, например посягающих на институты государственной власти, миграционного законодательства, законодательства в сфере финансов и налогообложения, более детального определения статуса лиц, участвующих в деле и т.д. Принципиальным отличием проекта от КоАП РСФСР является то, что действие нового кодекса будет распространяться на юридических лиц. Необходимость такого нововведения объясняется тем, что в связи с переходом страны к рыночной экономике в последние годы уже принят ряд законов прямого действия, предусматривающих административную ответственность юридических лиц за правонарушения в области строительства, природопользования и т.д. Установление административной ответственности юридических лиц является одним из средств обеспечения исполнения возложенных на них обязательств. Меры административной ответственности должны применяться к юридическим лицам как субъектам административного правонарушения вне зависимости от их органи-

6

зационно-правовых форм и форм собственности.

В нашей стране сделаны реальные шаги к отступлению от «иммунитета верховной власти», что следует расценивать как положительный фактор. Государственные органы должны не только иметь четкие юридические установки, касающиеся их прав, но и осознавать и выполнять обязательства, а также нести ответственность за свои действия. Для достижения этого необходимо, на наш взгляд, привлечь весь комплекс мер ответственности. Таким образом, в настоящее время большое внимание уделяется проблемам административной ответственности и, что самое важное, ответственности как простого гражданина, так и должностных лиц, а также юридических лиц.