ИЛ.Бачило* ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В УСЛОВИЯХ ИНФОРМАТИЗАЦИИ**

Юридическая ответственность как институт общеправовой и включенный во все отрасли права и законодательства реализуется с учетом специфики методов различных отраслей права и предметных областей, в которых возникают конфликтные противоправные ситуации.

В сфере деятельности органов исполнительной власти (далее ОИВ) институт ответственности реализуется как многоотраслевой и не ограничивается только ответственностью административной.

В условиях информатизации общества и в том числе сферы деятельности органов государственной власти особое значение приобретает вопрос о прозрачности деятельности ОИВ. Эти обстоятельства должны повлиять на состояние ответственности как государственных органов, так и их служащих.

*   Заведующая   сектором   информационного   права   ИГЛ   РАН,   доктор юридических наук.

** Работа выполнена по гранту РФФИ № ООЮбЗО 114.

7

Гласность является принципом деятельности органов государственной власти. Легитимно этот принцип закреплен в ст. 3 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Аналогичные нормы должны присутствовать в законах и положениях о других органах исполнительной власти, а главное, находиться в основе всей их деятельности.

При осуществлении гласности перед ОИВ стоят две задачи: 1) избежать угроз создания конфликтных ситуаций и ответственности при осуществлении своей деятельности и не нарушать принцип гласности; 2) обеспечить сохранность и законное использование документов и сведений ограниченного доступа и других категорий информации конфиденциального характера.

Процессы информатизации активно развиваются и в системе государственного управления. Компьютеризация рабочих мест в аппарате органов государственной власти, взаимодействие органов через электронные коммуникации на основе локальных, специальных (ФАПСИ), региональных сетей дополняется, и довольно активно, использованием возможностей глобальной сети «Интернет». В глобальной сети формируется особый сегмент Internet ru. Активно обсуждается вопрос, в какой мере возможно правовыми средствами регламентировать отношения, реализуемые через глобальные информационные сети, и обеспечить ответственность сторон в этих отношениях с учетом неизбежного при этом использования законодательства разных стран. Это касается электронного бизнеса, консультационной деятельности, авторских прав, защиты персональных данных, ответственности за информационные сообщения, электронных СМИ, использования чужого имени в глобальной сети и т.п. Не случайно все большее значение приобретают вопрос о товарных знаках, знаках обслуживания и наименовании мест происхождения товара, проблемы рекламы.

Вопросы информатизации в аспекте института ответственности в очередной раз поднимают проблему соотношения позитивного регулирования отношений, создания нормальных условий для реализации прав и обязанностей их участников, снижения возможных угроз для нарушения закона, с одной стороны, и формирования массива норм об ответственности за совершенные правонарушения — с другой. Нельзя сказать, что такая взаимосвязь в законодательстве, регулирующем деятельность ОИВ, достигнута, В правовых актах, связанных с информационными процессами, пока присутствуют достаточно дежурные положения об ответственности в соответствии с дейст-

8

вующим законодательством, что мало к чему обязывает. Работы по установлению синхронной связи основных регулирующих норм правовых актов с нормами, обеспечивающими реальную ответственность за нарушение первых, осуществляются часто формально.

На состояние ответственности влияет и то, что еще многие участки отношений в законодательстве не урегулированы. До сих пор не только нет законов «О праве на информацию», «О персональных данных», о других видах конфиденциальной информации, но и задерживается принятие законов об электронном документе и электронно-цифровой подписи, об электронном документообороте, которые очень важны для сферы управления. Не урегулированы отношения по формированию, ведению и использованию таких важных информационных ресурсов, как реестры недвижимости, лесных, водных ресурсов, земельные кадастры; нет правил ведения регистра «Население», правил регистрации сделок с недвижимостью и т.д. Все это ведет к проблеме ответственности за то, чем и кто плохо управляет или распоряжается с нарушением закона В печати часто можно встретить признания чиновников в том, что нет ясности о составе объектов той или иной отрасли управления. Как же можно говорить об ответственности за последствия плохого управления, если не поставлен учет, отчетность, контроль, когда рычаги управления не только в экономике, но и в социальной сфере, в области образования, культуры, науки, общения с населением становятся виртуальными? Помимо этого ГК РФ внес неясность, причислив служебную информацию к категориям объектов гражданских прав. Здесь предстоит работа по определению режима этого вида информации.

Поворотным моментом в отношении правовых методов обеспечения правопорядка в области формирования и использования информационных ресурсов России сегодня можно считать Доктрину информационной безопасности Российской Федерации, утвержденную Президентом РФ 9 сентября 2000 г. Этот документ определяет информационную безопасность как «состояние защищенности ее национальных интересов в информационной сфере, определяющихся совокупностью сбалансированных интересов личности, общества и государства». Доктрина рассматривает вопрос о безопасности в комплексе с наличием позитивного регулирования и на этом фоне с выявлением угроз безопасности страны, а также мер, предотвращающих катастрофы, конфликты, правонарушения в этой области, и ориентируется на установление адекватной ответственности. Эти ориентации

9

Доктрины должны быть развиты в концепции правового обеспечения информационной безопасности.

Стоит подчеркнуть позицию Доктрины информационной безопасности в той части, где сказано о безотлагательном решении таких проблем, как:

— совершенствование нормативно-правовой базы обеспечения информационной безопасности РФ, включая механизмы реализации прав граждан на получение информации и доступ к ней, формы и способы реализации правовых норм, касающихся средств массовой информации;

— установление ответственности должностных лиц федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, юридических лиц и граждан за соблюдение требований информационной безопасности,

— координация деятельности органов государственной власти Федерации и субъектов РФ, предприятий, учреждений и организаций независимо от формы собственности в области обеспечения информационной безопасности;

— разработка методов повышения эффективности участия государства в формировании информационной политики государственных телерадиовещательных организаций, других средств массовой информации.

Уже сейчас на основе Доктрины можно ставить вопрос о систематизации сфер ответственности органов государственной власти в области информационного обеспечения их деятельности. Представляется, что для ОИВ и органов местного самоуправления следует выделить три предметные области, которые позволят более четко сформулировать вопросы о мерах и формах ответственности субъектов этой ветви власти.

1. Ответственность за правонарушения в организации информационного обеспечения своей собственной деятельности, определяемой Положением о конкретном органе. Здесь предстоит работа по увязке функций, осуществляемых органом, его подразделениями, государственными служащими и просто служащими аппарата, с информацией, которая необходима для работы в штатном и нештатном режимах. Классификаторы функций и блок-схемы информации по их профилю неизбежны. В этот блок входят и проблемы информационного взаимодействия органа с другими органами власти по вертикали

10

и   горизонтали   системы   —   проблемы   обмена   государственным информационным ресурсом.

2. Ответственность за сбои в представлении информации субъектам, включенным в систему (пространство) конкретного органа и связанным с его управленческой деятельностью, с аккумуляцией информационного ресурса по отрасли или по смежным отраслям. Многие министерства ответственны за сбор и хранение информационного ресурса в межотраслевом плане. Здесь же сосредоточена ответственность за распоряжение информацией, которая поступает в ОИВ от организаций государственных, негосударственных, а также от граждан.

3. Ответственность за нарушение установленных правил взаимодействия с субъектами, не включенными формально в орбиту компетенции ОИВ, но имеющими право на конституционной основе знать о результатах и методах деятельности органа в его функциональной сфере, которая одновременно является и сферой интересов отдельных граждан и всего населения страны. Здесь речь идет именно о прозрачности деятельности органов государственной власти для граждан и для средств массовой информации как посредников в информационной сфере.

Проблемы неполноты, искажения, утраты, утаивания, подделки информации и других подобных действий с информацией в зависимости от их последствий для разных категорий субъектов, обозначенных в предлагаемой систематизации, будут определять степень вины и вид и меру ответственности органа, должностных лиц и иных служащих.

К настоящему времени достаточно очевидными становятся отношения, связанные с формированием и использованием информационного ресурса, новых информационных технологий и средств коммуникации информации. Последняя включается в систему публичного и гражданско-правового регулирования. Возникает множество проблем на стыке разных отраслей права, что существенно влияет и на сферу ответственности.

Состав административных правонарушений по действующей редакции КоАП РСФСР касается в основном физических лиц, должностных лиц хозяйствующих структур и в очень небольшой степени должностных лиц ОИВ. Субъектами административной ответственности в современных условиях признаются и юридические лица, однако это оформляется пока не в рамках Кодекса.

11

В целях реализации конституционной нормы об ответственности органов государственной власти за принятые решения, нарушающие права граждан, возможно, следовало бы изучить опыт Франции о юридических, лицах публичного характера, а также опыт применения ответственности к служащим государственного аппарата и лицам, уполномоченным осуществлять функции органов государственной власти. Целесообразно ставить вопрос об ответственности органа государственной власти с учетом средств, идущих из его бюджета на возмещение вреда, наносимого принимаемыми им решениями. По опыту других стран необходима гласность и в этой области. Можно предложить ежегодные доклады руководителей органов государственной власти об обжалованных решениях нормативного и индивидуального характера с учетом расходов из бюджета органа на возмещение ущерба физическим и юридическим лицам.

Второе направление повышения ответственности исполнительной власти, включая органы, их подразделения и разные категории служащих, в настоящее время может быть увязано с использованием в системе этих органов материальных и информационных ресурсов. |

Поскольку информация является всеохватывающим, всепроникающим ресурсом управленческой деятельности, соблюдение правил работы с этим ресурсом может служить своеобразным индикатором качества работы различных структур аппарата. Кроме общих положений об органах и их подразделениях, должностных инструкций служащих необходимы правила по информационному обеспечению деятельности каждой из названных структур, установление требований о полноте, достоверности, своевременности информации, обеспечивающей выполнение функций субъектов управления, об адекватности информации, используемой для принятия решений.

Информационные аспекты управленческой деятельности реализуются через:

а) информационное обеспечение работы исполнителя и структур принятия решений, на которые работает конкретный исполнитель — отдельный служащий;

б) организацию работы специализированных информационных подразделений типа информационно-аналитических структур, архива библиотек, делопроизводственных подразделений;

в) создание и использование информационных систем, баз данных, соответствующих предметной области и функциям органа;

г) формирование баз данных нормативно-правовой информации,

12

прежде всего законодательства РФ, субъектов РФ в соответствующей области ведения, по учету принимаемых актов (нормативных и индивидуальных) самим органом и его должностными лицами;

д) создание и эксплуатацию информационных систем по связи с соответствующими органами государственной власти, местного самоуправления, организациями и гражданами, а также подразделений для информирования общественности о деятельности органа (пресс-службы и т.п.);

е) правила и требования к работе с разными категориями информации: по признаку ограничения доступа, по признаку собственности на информацию, по признаку обеспечения защиты информации.

Введение правил работы с информацией и фиксация нарушений в использовании данного ресурса управления существенным образом могут повлиять на исполнительскую и творческую дисциплину в ОИВ, результативность деятельности и авторитет этой ветви государственной власти. Например, соблюдение режима документированной информации, поступающей в структуру органа от других субъектов, может значительно снизить нарушения прав граждан и юридических лиц. Соблюдение режима работы с информацией, создаваемой и циркулирующей в структуре органа до ее официального опубликования или обнародования, пресечение неслужебного использования этой информации явятся условием сокращения поборов, взяточничества и других признаков коррумпированности аппарата государственной службы. Известно, как много нарушений связано с незаконным использованием персональных данных граждан и данных юридических лиц, с использованием коммерческой информации, поступающей в структуры исполнительной власти и местного самоуправления.

Однако для реализации перечисленных возможностей необходимо принятие ряда федеральных законов. Необходимы законы: «О праве на информацию» (и не только граждан), «О служебной информации», «О защите персональных данных», «О личной и профессиональной информации», «О коммерческой тайне» и др. Идеи и проекты ряда законов давно обсуждаются. Но видимого результата пока нет.

В связи с информатизацией деятельности органов государственной власти встает вопрос о регулировании отношений по созданию и использованию электронного документа, электронной подписи и организации электронного документооборота. Институт государства и права РАН неоднократно выступал с предложением подготовить

13

комплексный закон «Об электронном документе и электронном документообороте», в котором можно урегулировать вопросы сокращения бумажного документирования. Стоит обсудить вопрос об использовании электронной подписи в области управленческих отношений, о порядке включения информации органов государственной власти в открытые глобальные информационные системы и о защите достоверности такой информации.

Необходимо урегулировать и порядок предоставления информации органами государственной власти гражданам и юридическим лицам, другим субъектам с установлением условий бесплатности, компенсации расходов или договорных условий. В настоящее время нет определенных правил по вопросам работы с информацией, отнесенной к государственной собственности. Дело доходит до абсурда, когда передача информации из отдела в отдел в пределах одного органа обусловливается правом «владения» этой информацией.

Не менее важно решить вопрос, связанный с результатами интеллектуальной деятельности. Публичное право, в том числе и административное, не обеспечивает защиты ресурсов, которые создаются на основе формирования баз данных по разным категориям документированной информации, отчетов по НИР, документов, содержащихся в текущих архивах, которые не рассматриваются в качестве объектов имущественного характера, хотя они широко используются как предмет рыночных отношений. Нормы ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» не получили ожидаемого нормативного развития, и это, безусловно, сказывается на защите интересов собственников и владельцев этих ресурсов, с одной стороны, и на их ответственности за незаконное использование этих ресурсов за пределами их служебных полномочий — с другой.

Принятие новых законов в области государственного управления — это лишь одна сторона перестройки деятельности исполнительной власти в условиях информатизации. Переход к новым методам работы требует коренного перелома в деятельности органов и их аппарата. Это связано с расширением инновационной деятельности в данной области на базе информационных технологий, что возможно только при наличии финансовых средств на развитие технологий управленческих. Это особая тема, затрагивающая вопросы глобальной инновации стиля, содержания и форм государственного управления. Но это и проблема административного права в целом.

14