ЛА Калинина* ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ

В современных условиях осуществления правовой реформы и построения правового государства все более возрастает роль административной ответственности за совершение административных правонарушений, предусмотренных конституционным, таможенным, налоговым, бюджетным, земельным, экологическим, антимонопольным и другим законодательством.

*  Кандидат юридических наук,  доцент кафедры административного права МПОА.

29

Задачами законодательства об административных правонарушениях являются зашита и охрана прав и свобод человека и гражданина, интересов юридических лиц, с одной стороны, и публичных интересов — с другой. К последним следует отнести прежде всего защиту общественной нравственности, охрану окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности.

Однако на сегодняшний день административная ответственность, будучи важнейшим инструментом реагирования на административные правонарушения, не выполняет в полной мере присущие ей задачи. Это обусловлено многими причинами. Одной из них является несовершенство законодательства об административной ответственности, его бессистемность, разбросанность по отдельным отраслевым законам, что приводит к искажению и дублированию норм и в конечном итоге к снижению эффективности его применения.

Поэтому не случайно в административно-правовой литературе последних лет много внимания уделяется вопросам административной ответственности1. Во главу угла поставлены такие аспекты этой ответственности, как понятие и сущность, принципы реализации, основания и порядок привлечения субъектов, в том числе и юридических лиц, к административной ответственности, видовая характеристика административных правонарушений, а также иные вопросы, имеющие не только теоретическое, но и практическое значение. Разрешение этих вопросов непременно позволит сделать шаг вперед в совершенствовании действующего законодательства об административных правонарушениях.

1 См., напр.: Кононов П.И. Административная ответственность должностных лиц: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1994; Овчарова Е.В. Материально-правовые проблемы административной ответственности юридических лиц (к проекту Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях) // Государство и право. 1998. №7. С. 14—19; Шергин АЛ. Проблемы администрагивно-деликтного права // Государство и право. 1994. № 8-9. С.52-65; Тихомиров Ю.А., Ноздрачев А Ф. и др. Концепция развития административного законодательства. М., 1995; Студенжина М.С. Нужен ли специальный федеральный закон об административной юстиции? // Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1998. С. 179-190; Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации. М., 1999.

30

В настоящее время все более актуальным и необходимым становится принятие нового единого федерального закона Российской Федерации — нового Кодекса об административных правонарушениях.

В проекте КоАП имеются как свои плюсы, так и минусы.

Положительным моментом служит то, что в нем отражены общие задачи, принципы законодательства об административных правонарушениях, система административных взысканий и правила их наложения. Впервые предусмотрено возмещение морального вреда, причиненного административным правонарушением. В достаточной степени регламентированы производство по делам об административных правонарушениях, права и обязанности его участников, применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях — иными словами, то, без чего невозможно и формирование эффективного законодательства об административной ответственности, и должная его реализация.

Анализируя общие положения проекта КоАП, следует отметить, что в нем значительно расширено применение взысканий по постановлению суда: в судебном порядке налагаются такие взыскания, как возмездное изъятие, конфискация предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения; лишение специального права, предоставленного физическому лицу; административный арест.

Это означает, что будет расширен и круг дел об административных правонарушениях, подведомственных суду. В условиях просматривающейся тенденции становления и создания административного судопроизводства рассмотрение дел об административных правонарушениях в судебном порядке, бесспорно, станет этапом по накоплению опыта работы с указанной категорией дел судами общей юрисдикции. Да и с точки зрения защиты прав и свобод человека, интересов юридического лица, индивидуального предпринимателя, рассмотрение дел и наложение административного взыскания в судебном порядке в большей степени позволит гарантировать своевременное, полное выяснение обстоятельств каждого дела, соблюдение законности.

Имеются определенные нюансы и в самом содержании норм, устанавливающих то или иное взыскание. Так, если по действующему КоАП РСФСР конфискован может быть предмет, находящийся в личной собственности нарушителя, то, как вытекает из смысла статьи проекта КоАП РФ, допускается конфискация предмета, явившегося

31

орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения, независимо от того, находится ли этот предмет в собственности нарушителя или передан ему в управление или пользование. Следовательно, субъектом административного правонарушения является как собственник, так и лицо, которому может быть вверено имущество.

В структуру проекта нового Кодекса включены нарушения таможенных правил, правонарушения в области финансов и налогообложения, предпринимательской деятельности, в области охраны окружающей природной среды и природопользования, промышленности, строительства, энергетики и др., предусмотренные ныне отдельными законами. Это позволит в будущем избежать определенных трудностей и коллизий принципиального характера, которые имеются в действующем отраслевом законодательстве. В настоящее время многие нормы конкурируют друг с другом, носят бланкетный характер по способу построения, имеют не всегда однозначно толкуемое содержание диспозиции. Эти недостатки в особенности присущи законодательству в области финансов и налогообложения.

Думается, систематизация норм об административной ответственности в рамках КоАП бесспорно позволит сделать шаг вперед и в унификации правовых категорий, сформулированных также в отраслевом законодательстве. Это касается в первую очередь таких понятий, как «налоговое правонарушение» и «налоговая ответственность», «экологическое правонарушение» и «экологическая ответственность», «таможенное правонарушение» и «таможенная ответственность». Использование указанных категорий без увязки с законодательством об административных правонарушениях размывает административную ответственность, предусмотренную отдельным законом. В результате подобная тенденция приводит зачастую к неразберихе в правоприменительной деятельности, к путанице при юридической квалификации правонарушения и, как следствие, — к нарушению законности. Необходимо заметить, что ни у кого не вызывает сомнений необходимость единого уголовного кодификационного закона, нормами которого будет предусмотрена уголовная ответственность, в частности и за таможенные, налоговые, экологические и другие правонарушения.

Ранее неоднократно нами обращалось внимание на то, что попытка обособить налоговое, таможенное правонарушение прежде всего от административного не достигла положительного результата

32

Нетрудно заметить, например, что в качестве отличительного признака налогового правонарушения законодатель указал его противоправность, т.е., как вытекает из смысла ст. 106 Налогового кодекса, нарушение законодательства о налогах и сборах. Но возникает вопрос: в чем усматривается отличие категории «нарушение законодательства о налогах и сборах» от «нарушения законодательства о налогах и сборах, содержащего признаки административного правонарушения или преступления», а также от «нарушения законодательства о налогах и сборах в связи с перемещением товаров через таможенную границу Российской Федерации», которые также выделяются в соответствии со ст. 10 Налогового кодекса РФ? Ответа на этот вопрос в действующем Налоговом кодексе нет. Формальный критерий, на который пошел законодатель (отсылка к гл. 14 и 15 данного Кодекса, к КоАП и Таможенному кодексу), ясности не вносит. А анализ конкретных составов Налогового кодекса позволяет сделать вывод, что большинство данных правонарушений по своему характеру являются административными.

Поэтому включение в проект КоАП правонарушений в области налогов и сборов, нарушений таможенных правил, думается, позволит избежать на практике ошибок, связанных как с неоднозначностью толкования норм, так и с юридической квалификацией правонарушений.

Если говорить о недостатках и пробелах проекта КоАП, то их конечно же не удалось избежать. К одному из них следует отнести наличие норм, которые характеризуются отсутствием четкого формулирования понятий. И, очевидно, уже сейчас необходимо законодателю вернуться к определениям, например, должностного лица, вины юридического лица, повторного совершения однородного административного правонарушения и др.

К особенностям проекта КоАП следует отнести расширение субъектного состава административной ответственности. Если действующим КоАП регламентируется только ответственность физических лиц, то нормы нового Кодекса распространяются и на юридических лиц.

С одной стороны, определение в КоАП юридического лица как субъекта административной ответственности имеет положительные моменты, ибо бесспорно позволит единообразно применять материальные и процессуальные нормы в равной степени как к физическим, так и к юридическим лицам. С другой стороны, уже сейчас ясно, что

33

закон не решает всех проблем. Одна из них — это вина юридического лица Вся сложность заключается в том, что на сегодняшний день вина юридического лица при привлечении его к административной ответственности определяется в действующем законодательстве по-разному, неоднозначно. Так, за нарушение таможенных правил юридические лица несут административную ответственность без установления вины (ст. 230, 231 Таможенного кодекса), а за налоговые правонарушения — в зависимости от вины должностного лица (представителя) соответствующей организации (п. 4 ст. 110 Налогового кодекса).

В проекте КоАП установлена виновная ответственность юридических лиц, что прямо вытекает из смысла и содержания понятия административного правонарушения и сформулированного принципа презумпции невиновности, согласно которому «лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина». Однако вопрос определения вины юридического лица так и остался открытым. Полагаем, что формула определения вины через вину должностного лица, изложенная в п.4 ст. 110 действующего Налогового кодекса, вполне удачна и могла бы лечь в основу КоАП. Такой подход обусловлен тем, что административная ответственность юридического лица в большей степени носит юридико-технический характер, от которого зависит размер санкции — и не более того. А субъектом правонарушения, думается, во всех случаях выступает физическое лицо, чаще всего должностное.

При этом определение вины юридического лица через вину должностного лица отнюдь не означает, что к ответственности должны привлекаться одновременно и должностное, и юридическое лицо. К сожалению, согласно проекту КоАП, наложение административного взыскания на юридическое лицо не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо. На наш взгляд, в законе должна быть сформулирована альтернатива: к административной ответственности привлекается либо должностное, либо юридическое лицо. В противном случае на практике это будет приводить к тому, что за одно и то же правонарушение лица будут привлекаться к административной ответственности дважды. А это не согла-

34

суется с одним из основополагающих принципов наложения административного взыскания, а именно: никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение.

Нельзя не отметить и новеллу, связанную с увеличением давностных сроков. Речь идет прежде всего о сроках наложения административного взыскания. В настоящее время, по общему правилу, административное взыскание на физическое лицо может быть наложено не позднее двух месяцев либо со дня совершения, либо со дня обнаружения административного правонарушения и не позднее шести месяцев на юридическое лицо. Согласно проекту нового КоАП, срок наложения взыскания зависит не столько от субъекта ответственности, сколько от характера административного правонарушения. Законодатель определил перечень нарушений, за которые взыскание не может быть наложено по истечении года. Действительно, необходимо увеличить срок наложения взыскания. Однако это должно быть в том случае, если производством предусмотрено предварительное расследование в силу сложности административного правонарушения. Ведь возникает правомерный вопрос, что мешает должностным лицам, например, налоговых органов наложить взыскание в течение двух месяцев за такие противоправные деяния (пусть даже и относящиеся к налоговым правонарушениям), как нарушение срока постановки на учет в налоговом органе, нарушение срока представления сведений об открытии и о закрытии счета в банке или иной кредитной организации, и т.д. При этом во всех случаях наложение взыскания должно производиться в пределах разумного срока. Думается, увеличение указанного давностного срока до одного года является весьма большим и в значительной степени необоснованным, поскольку не отражает одно из сущностных проявлений административной ответственности, а именно ее оперативность. На практике в большинстве случаев уже на стадии возбуждения производства по делу это может привести, с одной стороны, к затягиванию, волоките и чиновничьему произволу, а с другой — к неэффективному применению санкций, порождающему безнаказанность правонарушителей.

Таким образом, необходимо осознать, что в будущем оперативное применение, мер административного воздействия к виновному лицу с одновременным исключением любых проявлений беззакония и произвола в отношении граждан, юридических лиц возможно при условии разработки КоАП, отвечающего требованиям законности. А

35

законность предполагает и наличие высокого качества юридических норм об административной ответственности, а затем уже их строгое соблюдение всеми субъектами права