М.С. Студеникиш* ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ БОРЬБЫ С АДМИНИСТРАТИВНЫМИ ПРАВОНАРУШЕНИЯМИ

Законодательство об административных правонарушениях имеет задачу охраны правопорядка, собственности, прав и законных интересов граждан и хозяйствующих субъектов, а также предупреждения правонарушений и воспитание граждан в духе точного и неуклонного исполнения установленных в государстве правил поведения. Для решения столь важных задач это законодательство должно быть упорядоченным, внутренне согласованным и адекватным происходящим в обществе процессам.

В ходе проводимой сейчас кодификации законодательства об административных правонарушениях возникает ряд дискуссионных вопросов. В числе проблемных — вопрос о разграничении предметов ведения между Федерацией и ее субъектами в области законодательства об административных правонарушениях. Безусловно, к решению этой проблемы нужно подходить с позиций ст.72 Конституции РФ, отнесшей административное и административно-процессуальное законодательство (а значит, и законодательство об административных правонарушениях) к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Вряд ли у кого-либо могут возникнуть сомнения, что именно на федеральном уровне должны решаться такие вопросы, как: общие положения и принципы законодательства РФ и ее субъектов об административных правонарушениях; понятие административного правонарушения; перечень видов административных взысканий; порядок производства по делам об административных правонарушениях. Но единодушие пропадает, когда речь заходит об определении предмета регулирования при установлении административной ответственности за нарушение тех или иных конкретных правил.

Здесь известны два варианта. Первый — вооружиться перечневым методом и закрепить в Кодексе РФ об административных право-

* Ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, кандидат юридических наук.

15

нарушениях перечень правил, за нарушение которых административная ответственность устанавливается федеральным законодательством. Вне пределов этого перечня должно быть провозглашено полновластие субъектов Федерации. Но у такого подхода, с нашей точки зрения, есть существенные недостатки.

Прежде всего, данная методика может оказаться действенной лишь в том случае, если сам перечень явится исчерпывающим. Без соблюдения этого условия не будет ясности в вопросе о том, какова же реальная сфера ведения субъектов Федерации. На практике, однако, вряд ли удастся дать исчерпывающий перечень, что открывает возможность для Федерации вторгаться в правовое поле ее субъектов.

Поэтому более предпочтительным представляется второй вариант — закрепить не перечень правил, а общий критерий, которым должен пользоваться законодатель при установлении административной ответственности. Этот критерий, по нашему мнению, таков: если само правило, за нарушение которого вводится административная ответственность, устанавливается на федеральном уровне и является единым для всей России, то и ответственность за нарушение этого правила должна быть единой на всей территории страны, а значит, и устанавливаться она должна на федеральном уровне.

В процессе кодификации законодательства об административных правонарушениях важно обеспечить положение о том, чтобы все федеральные нормы об административной ответственности были включены именно в КоАП РФ и не присутствовали в том или ином законе, регулирующем отдельные стороны жизни общества (как это сделано, например, в Земельном кодексе РСФСР, Градостроительном кодексе РФ, в Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды», в ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов»). Такое решение имеет принципиальный характер как для обеспечения верховенства КоАП РФ над другими специальными актами в части административной ответственности, так и для обеспечения идеи реальной кодификации законодательства об административных правонарушениях. Это пресекло бы возможность «растаскивания» Кодекса по отраслевым законам. Практика показывает, что включение норм об ответственности в специальные законы нередко влечет нарушения законных прав и интересов граждан, поскольку эти нормы зачастую не согласуются с общими принципами и механизмом реализации ответственности, установленными КоАП.

Для современного законодательства об административных пра-

16

вонарушениях характерно наличие большого количества специально-деликтных норм. В этом находит отражение процесс дифференциации административной ответственности и обеспечения более гибкого применения правового принуждения в зависимости от субъекта, совершившего противоправное деяние. В числе специально-деликтных норм значительный удельный вес занимают нормы об административной ответственности должностных лиц. Достаточно отметить, что в действующем КоАП содержится более 100 составов, где специальным субъектом ответственности выступает должностное лицо. Причем следует подчеркнуть, что в развитии законодательства прослеживается тенденция к увеличению количества таких составов, поскольку в период экономических и политических реформ как никогда важно укрепление дисциплины в управленческой сфере и повышение персональной ответственности должностных лиц за выполнение возложенных на них обязанностей. Между тем приходится констатировать, что в законодательстве до сих пор нет единого определения понятия должностного лица, что создает трудности в практической деятельности правоохранительных и контролирующих органов.

Такое определение предполагается дать в новом КоАП РФ. В своей основе оно совпадает с определением понятия должностного лица, содержащимся в УК РФ, хотя в нем есть особые оговорки, характерные для осуществления властных полномочий только в исполнительной сфере.

С учетом складывающейся в стране многоукладной экономики к должностным лицам «по ответственности» предлагается приравнять индивидуальных предпринимателей, а также руководителей и иных служащих коммерческих организаций в случае выполнения ими функций, аналогичных функциям должностных лиц в государственном секторе.

Законодательство об административной ответственности не может быть индифферентно к происходящим в обществе изменениям. В условиях перехода к рынку возникает необходимость ликвидировать ряд пробелов в этом законодательстве, наличие которых мешает борьбе с правонарушениями. В этой связи целесообразно ввести ответственность за недобросовестную конкуренцию, рекламу, ложное банкротство, нарушение правил в области налоговой, компьютерной деятельности, миграционного законодательства

Однако   жизнь   человека   в   нашей   стране   все   еще   опутана бесчисленными, не всегда обоснованными ограничениями. Следует под-17

черкнуть, что в последнее время значительно увеличилось количество административно-правовых запретов. За три последних года только на федеральном уровне принято свыше 50 нормативных актов, вводящих новые составы административных проступков.

Вместе с тем роль запретов переоценивать нельзя. Истоки многих правонарушений лежат вне сферы права. И попытки искоренить их только путем установления или усиления ответственности, без проведения необходимых социально-экономических мероприятий к успеху не приведут.

Действующее законодательство неоднозначно решает вопрос о том, куда должны поступать штрафные суммы, взыскиваемые за совершенные административные правонарушения. По одним законам эти суммы должны зачисляться в бюджет (федеральный или местный), по другим — часть сумм перечисляется на счета тех органов, которые правомочны рассматривать дела данной категории, по третьим — вообще нет ответа на поставленный вопрос.

С нашей точки зрения, поскольку административные взыскания являются мерой государственного принуждения, постольку штрафные суммы по делам об административных правонарушениях должны идти в доход государства и полностью зачисляться в бюджет. Иное решение может привести не к усилению борьбы с правонарушениями, а к погоне ведомств за дополнительными источниками получения денежных средств для пополнения своих доходов.

В законодательстве об административных правонарушениях возник такой дискуссионный вопрос, как повторность совершения административного правонарушения: может ли повторность изменять правовую природу самого правонарушения или она должна учитываться только при назначении взыскания как одно из отягчающих обстоятельств? Эта проблема находится в определенной связи с институтом административной преюдиции, исключенной из УК РФ. В качестве обоснования такой позиции приводились соображения о том, что повторное административное правонарушение не свидетельствует о повышении опасности для общества самого деяния. Сколько бы раз лицо ни совершало административное правонарушение, каждое из них, взятое в отдельности, — всего лишь проступок и по направлению умысла не составляет единого целого, а потому не может переходить в другое качество. Эта конструкция в известной мере логична. Но тем не менее для отрицания полной возможности трансформации повторного административного проступка в преступление достаточ-

18

ных аргументов, по нашему мнению, нет. Все-таки совершение проступка два и более раз свидетельствует об устойчивом характере антиобщественных взглядов и привычек нарушителя, что говорит о повышенной социальной опасности личности. А на степень общественной опасности совершенного деяния могут влиять все элементы состава, в том числе и сам субъект.