ГЛАВА  I О МЕТОДОЛОГИИ ИССЛЕДОВАНИЯ ПРОЦЕССУАЛЬНЫХ ПРОБЛЕМ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ И ПУТЯХ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ЭТОЙ ОБЛАСТИ

Назначение процессуальных норм до недавнего времени сводилось лишь к регламентации юрисдикционной деятельности по изобличению и наказанию виновных в преступлениях или к разрешению гражданско-правовых и иных споров. В результате почти все исследования процессуальных проблем сосредоточивались в рамках традиционных процессуальных отраслей — уголовного и гражданского процесса.

В последние годы в литературе все более широкое распространение и обоснование получает взгляд, что функции процессуального права нельзя ограничивать только регламентацией принуждения или разрешения гражданско-правовых споров. Помимо уголовного и гражданского процесса в системе материальных отраслей советского права имеются многочисленные процессуальные нормы и даже институты, посредством которых и на основе которых осуществляется правоприменительная деятельность по реализации предписаний материально-правовых норм любых отраслей. Среди ученых, отстаивающих такое мнение, прежде всего необходимо назвать представителей административно-правовой и государственно-правовой науки, исследованиями которых положено начало к переосмысливанию назначения процессуальных норм в системе   советского    права    в    целом, — Д. Н. Бахраха,

A.  И. Кима, Е. В. Додина, А. Е. Лунева,    В. М. Манохина,

B.  С. Основина, Г. И. Петрова, В. И. Попову, И. Н. Пахомо-ва, С. С. Студеникина, О. М. Якубу и др.

Из работ, специально посвященных анализу административно-процессуальных проблем, особо важное значение име-

>>>6>>>

ют исследования Н. Г. Салпщевой ' и В. Д. Сорокина2, последним из которых выдвинуты высокоаргументированпые положения о наличии в советской правовой системе самостоятельной отрасли -- административно-процессуального права. Систематическое обобдтенне и развитие нового направления в понимании назначения процессуальных форм в общетеоретическом плане получило в работах В. М. Горшенева 3. Им выдвинута идея о наличии в системе советского права самостоятельной его части — советского процессуального права, процед>рно-процессуальные нормы которого регламентируют все стороны деятельности и отношения не только в области юрисдикционной, по и в области рассмотрения и разрешения различными государственными органами и должностными лицами многообразных индивидуальных дел положительного характера. В. М. Горшепев, в частности, полагает, что процесс как таковой имеет место всегда, когда имеется правоприменительная деятельность по реализации материально-правовых предписаний любых отраслей права, что с правоприменительной деятельностью — ее наличием или отсутствием — необходимо связывать наличие или отсутствие процесса. Эта идея, отвечающая, по нашему мнению, потребностям дальнейшего совершенствования советской правовой теории и нормотворческой практики, встречает серьезные возражения. Некоторые авторы скептически относятся к расширительному пониманию процесса. Так, А. М. Васильев полагает, что «нет достаточных оснований, чтобы согласиться со стремлением любую процедуру принятия юридически значимого решения государственными органами, даже если нет ее полной регламентации, рассматривать как процессуальную форму»4.

1  С а л и щ с ва  Н.  Г. Административный  процесс  в СССР. М.,   1964; I ражданин и административная юрисдикция в СССР. М., 1970, и др.

2  Сорокин В. Д. Проблемы административного процесса. М.,  1968; Он же. Административно-процессуальные отношения.    Л., 1968; О п ж е. Вопросы  теории  советского  административно-процессуального  права.  Ав-тореф. докт. дис. Л., 1968; О н ж е. Административно-процессуальное право. М, 1972.

3  Горшене в В. М.    Функции и содержание норм процессуального права по советскому законодательству. — В кн.: Проблемы правоведения. Новосибирск,   1967, с.  16—38; Он же   Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М.,  1972; О н же. Природа и назначение процессуальной формы в советском праве. — «Вестник Ярославского университета», 1972, № 4.

4  Васильев А. М.  Правовые категории  и  их  место среди  категорий обществоведения. — «Труды ВЮЗИ», 1973, т. 32, с. 184.

>>>7>>>

Решительно возражает против такого понимания процесса С. С. Алексеев. Характерна эволюция его взглядов. В одной из своих работ назначение процесса, процессуальной формы он видит в регламентации принуждения в области правосудия — в сфере разрешения уголовных и гражданских дел и считает ее совершенно ненужной, в частности, для административной деятельности. Он пишет: «Если мы «просто» расширим понятие «процессуальной формы» и охватим им все виды юридических процедур... это приведет к его обеднению, к выветриванию из него того богатого содержания, которое вложили в рассматриваемое понятие законодательство, юридическая практика, правовая традиция»5. С. С. Алексеев считает, что наряду с понятием «процессуальная форма», которое нужно сохранить для характеристики процедуры в области правосудия, необходимо введение в науку более широкой, емкой категории — «юридическая процедура», которая охватывала бы любую и всякую длящуюся юридическую деятельность6. В другой своей работе С. С. Алексеев уже допускает в системе советского права наличие такой интегрированной структуры, как процессуальное право, которое охватывает процессуальные отрасли, а также процедурно-процессуальные институты, сложившиеся в ряде отраслей материального права — трудового, колхозного, земельного и др. Однако назначение этого права он по-прежнему видит в регламентации государственно-принудительной деятельности компетентных органов7.

По нашему мнению, расширительное понимание процесса как правовой формы опосредствования любой правоприменительной деятельности является серьезным достижением правовой теории, придающим новые импульсы к совершенствованию законодательства и правоприменительной практики. Строгая процедурно-процессуальная регламентация разрешения индивидуально-конкретных дел будет способствовать дальнейшему усилению начал законности, четкости в деятельности всех звеньев государственного аппарата.

Успехи в исследовании процессуальных проблем вообще и административно-процессуальных в частности несомненны. Однако еще ждут своего всестороннего разрешения многие административно-процессуальные проблемы. Следует отме-гить, что внимание большинства ученых в этой области было

5  Алексеев С   С. Право в нашей жизни. Свердловск,  1975, с.  120.

6  См. там же, с. 121.

1 Алексеев С. С. Структура советского права. М., 1975, с. 197—198.

>>>8>>>

сосредоточено в основном на наиболее общих вопросах — на понятии административного процесса и его соотношении с административным производством, на конструировании в самом общем виде структуры проектов будущих материальных и административно-процессуальных законов. В самом общем плане анализировался и конструировался, особенно В, Д. Сорокиным, объем отдельных административно-процессуальных производств.

Такая логика в исследовании административно-процессуальных вопросов, когда общие проблемы начали разрешаться без предварительного и всестороннего решения проблем частных, является, пожалуй, прецедентом в советской правовой науке8. Становление теории административного процесса проходило в сложных условиях. Так, если исследование уголовно-и гражданско-процессуальных проблем так или иначе было облегчено и обусловлено существованием кодифицированного законодательства, то этого нельзя сказать об исследовании процессуальных вопросов в административном праве, нормы которого до сих пор не систематизированы. Поэтому С. С. Студеникину, Г. И. Петрову, А. Е. Луневу, которые первыми обосновали идею о существовании административного процесса, и их последователям пришлось начинать с решения более общих, а не частных проблем. Такой подход вполне закономерен, ибо естественно вначале определить и наметить границы и объем предстоящих исследований в области административного процесса, а затем переходить к детальному рассмотрению его конкретных проблем.

Следующий этап в исследовании административно-процессуальных проблем состоит, по нашему мнению, в том, чтобы, опираясь на уже достигнутые успехи, перейти к всестороннему анализу отдельных процессуальных сторон управленческой деятельности, их теоретическому обоснованию, изучению.

В дальнейшем исследовании нуждаются также вопросы, связанные с процессом осуществления административной ответственности. До настоящего времени в литературе отсутствует разработка методологических принципов подхода к их

8 С этого затем началось исследование процессуальных проблем и в иных отраслях права (см., например: Ким А. И., Основ и н В. С. Государственно-правовые процессуальные нормы и их особенности. — «Правоведение», 19*7, № 4; Иконицкая И. А. О земельном процессе в СССР. — «Советское государство и право», 1970, № 2; Тарасова В. А. Процедурная форма деятельности органов социального обеспечения. — «Советское государство и право», 1973, № 11, и др.)-

>>>9>>>

разрешению. Мало исследований, в которых анализировались бы особенности административно-процессуальных норм, правовое положение личности и ее гарантий в процессе осуществления административной ответственности. Недостаточное внимание уделяется и проблеме принципов, в соответствии с которыми должна строиться правоприменительная деятельность по реализации материальных административно-правовых норм об ответственности и т. д.

Нерешенность этих и многих других процессуальных сторон административной ответственности осложняет и затрудняет задачу совершенствования, систематизации и кодификации законодательства. Права в связи с этим О. М. Якуба, которая, анализируя трудности, возникающие в ходе подготовительных работ по кодификации административно-процессуальных норм, указывает в их числе и те, которые связаны с их неизученностью и неразработанностью как в теории, так и в законодательстве9.

Исследование процессуальных проблем административной ответственности не может быть плодотворным, если акцентировать внимание только на их узкоотраслевой изоляции и специфике, если осуществлять их анализ в отрыве от общепроцессуальных проблем советского права в целом.

Всесторонность исследования роли и назначения любых процессуальных форм10, перспектив их развития и совершенствования возможна лишь на основе системного подхода как выражения марксистского диалектического метода познания, подчеркивающего, в частности, то положение, что любые явления необходимо исследовать на основе их системной, неразрывной связи и взаимообусловленности. На этой основе в последние годы в правоведении сделаны большие успехи. К ним относится, в частности, обоснование в советском административном праве самостоятельной процессуальной отрасли, а в советской правовой системе — процессуального права в целом. Этот подход должен быть распространен и на исследование процессуальных проблем административной ответственности.

Нормы советского процессуального права   многочисленны

9 См. Якуба О. М. Теоретические основы проекта нового административного кодекса Украинской ССР. — «Советское государство и право», 1969, № 1, с. 64.

1° Здесь и далее термин «процессуальная форма» употребляется в са мом широком смысле — в смысле обозначения процессуальных отраслей или институтов.

9

>>>10>>>

по своему предметному содержанию, характеру обеспечиваемых материально-правовых отношений. Однако из всего их объема теоретически можно выделить только ту часть процессуальных норм, которая касается регламентации применения мер государственного принуждения, юридической ответственности. В своей совокупности эти нормы следует рассматривать как сложную динамическую и целостную систему советского процессуального права, которую, учитывая ее целенаправленность, условно можно именовать процессуально-карательным   правом.

Процессуально-карательное право — это сложная динамическая структура, которая в системе единого советского процессуального права занимает относительно самостоятельное место со свойственными ей системным-и функциями, целями и задачами, юридическим режимом правового регулирования процедурно-процессуальных отношений, опосредствующих борьбу социалистического государства с правонарушениями в различных сферах жизни общества. По отношению к советскому процессуальному праву вообще процессуально-карательное право является структурой более низкого уровня и может рассматриваться как его специфическая подотрасль. От иных подотраслей процессуального права, регламентирующих правоприменительную деятельность в «нормальных», позитивных отношениях жизни общества, процессуально-карательное право отличается своим предметом и методом правового регулирования.

Предметом советского процессуально-карательного права являются, с одной стороны, фактические общественные отношения, возникающие между социалистическим государством и правонарушителями в связи с совершением последними противоправных деяний и регулируемые материально-правовыми нормами различных отраслей советского права, обеспеченными штрафными (карательными) санкциями, и, с другой стороны, процедурно-процессуальные отношения и процессуальная деятельность, возникающие в ходе борьбы с правонарушениями, применения мер государственного принуждения и осуществления    юридической    ответственности".

11 Мы согласны с В. Д. Сорокиным, что помимо процессуальных действий и процессуальных отношений в предмет процессуального регулирования необходимо включать и опосредствуемые материально-правовые отношения, ибо в противном случае процессуальное регулирование лишено смысла, беспредметно см. Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право, с. 52—62).

10

>>>11>>>

Процессуально-карательному праву свойствен общий специфический метод регулирования, основанный на нормах императивного (строго обязывающего, предписывающего) характера и заключающийся в установлении специфически особых юрисдикцнонно-процедурных средств, способов, форм осуществления процессуальной деятельности и ведения процесса12.

Все нормы процессуально-карательного права обладают стабильностью содержания и общностью назначения, что позволяет их объединить в общую интегратпвную систему. Отдельные процессуальные нормы, опосредствующие примене нпе отраслевых видов юридической ответственности, являют ся лишь компонентами этой системы. Поэтому всем им, cor ласно теории систем, несмотря на особенности их матерналь ио-правового содержания, разную степень детализации и разработки процессуальных институтов, присущи сходные, ни ктративные, системные свойства и общность в специфике их функций (назначения), задач и т. д. Как подчеркивал К. Маркс, это объясняется тем, что «конкретное потому конкретно, что оно есть синтез многих определений, следовательно, единство многообразного» 13. Об этом же писал В. И. Ленин: «...отдельное есть (так или иначе) общее»14. Разумеется, эти общие признаки системного сходства различных процессуальных форм лишь приблизительно могут охарактеризовать сущность такого общего явления, как процессуально-карательное право и его отраслевые компоненты, ибо «всякое общее лишь приблизительно охватывает все отдельные предметы»15.

С точки зрения системного подхода любая из процессуальных форм, входящая как элемент в более общую целостную систему, также должна рассматриваться как сложная динамическая система со своим специфическим материально-правовым и процессуальным содержанием, со своими признаками и особенностями. Иначе говоря, отдельные процессуальные формы представляют собой лишь то особенное, специфичное, что не исключает, однако, в их содержании и того об-

12  Ср., например:  Ш п и л е в В.  Н. Содержание и формы уголовного судопроизводства. Минск,  1974, с. 6; Добровольский А   А., Мельников А. А. Основные направления развития советского гражданского процессуального права. — «Советское государство и право»,  1975, № 12, с. 34.

13  Маркс К. н Энгельс Ф. Соч , т. 12, с. 727

14  Ленин В. И  Поли. собр. соч., т. 29. с. 318

15  Там же.

11

>>>12>>>

ЩеГО в сходных, системных признаках и свойствах, что объединяет их с иными процессуальными формами других отраслей права.

Задача исследователя заключается в том, чтобы выявить общие системные связи, существующие между различными процессуальными формами. Это необходимо не только в познавательном смысле: чтобы показать их единую природу, общность назначения и т. д., но и для того, чтобы на основе выявления такой общности в сходных признаках и свойствах внести научно обоснованные рекомендации по совершенствованию отдельных процессуальных форм, по их унификации в тех или иных допустимых пределах. Системный подход, таким образом, обеспечивает возможность решения многих, сугубо практических проблем, связанных с совершенствованием процессуального законодательства вообще, в том числе и в области правовой ответственности.

Системные связи существуют не только между отраслевыми процессуальными формами. Они есть и на более низких уровнях и пронизывают содержание процессуальных форм даже родственных институтов различных отраслей права. Это в полной мере относится к процессуальным формам различных видов юридической ответственности, которые нельзя рассматривать как нечто изолированное друг от друга. Они взаимосвязаны между собой и имеют в своем содержании столько совпадающих элементов, что можно говорить об их системном сходстве в основном и главном. При такой логике исследования можно определить, какие из норм, элементов в ныне действующих процессуальных отраслях имеют одинаковый общепроцессуальный характер и в равной мере применимы для регламентации осуществления любых видов юридической ответственности, что имеет немаловажное значение для решения многих спорных вопросов правовой теории.

Однако, прежде чем перейти к обоснованию признаков системной общности в процессуальных формах различных отраслевых видов юридической ответственности, необходимо вначале рассмотреть вопрос о факторах, обусловливающих их отнесение к единой целостной системе — процессуально-карательному праву.

Наличие системной общности в процессуальных формах различных видов юридической ответственности предопределяется целым рядом обстоятельств государственно-правового характера. В самом обобщенном виде к ним относятся:

а)  единство сферы государственно-правовой деятельности,

12

>>>13>>>

в рамках которой юридическая ответственность возникает и осуществляется. Такой сферой является правоохранительная деятельность Советского государства, государственных органов и должностных лиц, которую также можно рассматривать как сложную целостную систему, вследствие чего процессуальные формы осуществления различных видов юридической ответственности являются лишь компонентами такой системы;

б)   единство природы материально-правовых отношений, в сфере которых юридическая ответственность возникает и осуществляется.    Ими являются    охранительные   правоотношения— уголовно-правовые, гражданско-    и    адмннистративно-Деликтные и т. д., основное содержание которых заключается «в вытеснении из жизни социалистического общества отношений, чуждых нашему строю»16;

в)   общность нормативной основы любых видов юридической     ответственности.     Ею являются   правоохранительные нормы, обеспеченные, как правило, карательными (штрафными) санкциями, которые служат юридической базой ответственности и у которых в принципе   единые цели    и функции, единый способ обеспечения регулируемых отношений17;

г)   общность признаков  материального содержания    различных видов юридической ответственности, состоящих в том, что правовая ответственность всегда    выступает    в качестве меры государственного принуждения, точно определенной и сформулированной в карательной  (штрафной)  санкции нормы права, примененной к виновному в правонарушении; заключается в государственном и общественном осуждении деяния и личности правонарушителя; состоит   в причинении ему отрицательных правовых последствий, связанных с ущемлением или ограничением его личных, имущественных или иных интересов, которые он обязан исполнить; наступает   за нарушение виновным своих правовых обязанностей;

д)   общность оснований различных видов юридической ответственности;

е)   общность функций, целей, задач,    материально-правовых принципов, назначения различных видов юридической ответственности в механизме государственного управления.

16  Алексеев С. С. Общая теория социалистического права, вып. 2. Свердловск, 1964, с. 60.

17  См. Лейст   О. Э. Санкции в советском праве. М.,  1962, с.  106— 107; Дерменджиев И. И.    Основни проблеми на административна™ наказване в НРБ. София, 1960, с. 185

13

>>>14>>>

Таким образом, между различными видами юридической ответственности имеется множество сходных признаков материального и иного государственно-правового содержания, которые с неизбежностью должны порождать и порождают признаки системного сходства процессуальных форм, в которых эти виды ответственности реализуются. Наличие этого сходства между различными процессуальными формами объясняется тем, как писал В. И. Ленин, что «в ведении дела разными и разнородными предприятиями, учреждениями, ведомствами и пр. есть много сходного и сходного в основном»18.

Процессуальные формы различных видов юридической ответственности сходны между собой по следующим системным признакам: а) характеру их функций (назначения); б) задачам процессуальных производств; в) принципам процессуальных производств; г) процессуальным гарантиям обеспечения прав и обязанностей участников данных производств; д) структурой процессуальных производств.

Рассмотрим значение этих признаков.

Входя в систему процессуальных норм, посредством которых осуществляется применение мер ответственности, те или иные процессуальные формы приобретают системное сходство в характере их функций (назначения). Важнейшими функциями процессуально-карательного права и его отраслевых процессуальных форм являются охранительная, воспитательная и регулятивная.

Не останавливаясь здесь подробно на их раскрытии, отметим лишь, что любые процессуальные формы, опосредствующие реализацию материально-правовых норм, выполняют в принципе единую регулятивную функцию. Общность их регулятивной функции состоит в том, чтобы обеспечить потребности реализации норм материально-правовых отраслей, регламентировать процедуру их применения. Любые процессуальные формы представляют «собою тот путь, тот способ, тот порядок»19 (они устанавливают его), в котором осуществляется применение материально-правовых норм. Такая характеристика их общности вытекает из широко известного высказывания К- Маркса о том, что «...материальное право... имеет свои необходимые, присущие ему процессуальные формы..,

18  Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 44, с. 127.

19   Это выражение применительно к взаимосвязи уголовного процесса и    уголовного    права    принадлежит    М.  С.  Строговичу     (см.  Строго вич М. С. Курс советского   уголовного процесса,    т. 1. М., 1968, с. 85). Однако представляется, что в этом же состоит назначение любых процессуальных форм по отношению к любым    материально-правовым нормам.

14

>>>15>>>

ибо процесс есть только форма жизни закона, следовательно, проявление его внутренней жизни»20. В этой марксовой характеристике процессуальных форм указывается не только на их неразрывную связь с материальным правом, но и на то, что цх назначение независимо от отраслевой принадлежности является системным, в принципе общим. Все они — лишь «форма жизни закона», т. е. тот внешний процедурный порядок, в котором должна протекать правоприменительная деятельность соответствующих органов и должностных лиц по реализации предписаний материально-правовых норм , различных отраслей права в конкретных жизненных отношениях.

В регламентации процедуры осуществления государственного принуждения и ответственности и заключается сущность регулятивной функции различных отраслевых юрисдикцион-пых производств. Все они призваны регламентировать порядок возбуждения, рассмотрения и разрешения дел о тех или иных правонарушениях. Это сходство является внешним отражением той общности, которая обьективно присуща материальном) содержанию различных видов юридической ответственности, реализацию которых данные процессуальные формы призваны опосредствовать.

Основаниями системной общности различных юрисдик-ционных производств являются и многие другие предпосылки. У них в основном тождественны задачи регламентируемой ими процессуальной деятельности, задачи производства по тем или иным делам о правонарушениях. В этом легко убедиться, сравнив, например, задачи уголовного судопроизводства, с одной стороны, и производства по делам об административных проступках — с другой. «Задачами советского уголовного судопроизводства, — говорится в ст. 2 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР,—является быстрое и полное раскрытие преступлений, изобличение виновных и обеспечение правильного применения закона с тем, чтобы каждый совершивший преступление был подвергнут справедливому наказанию и ни один невиновный не был привлечен к уголовной ответственности и осужден». «Задачами производства по делам об административных нарушениях,— отмечается в ст. 16 Положения об административных комиссиях в РСФСР,— является установление виновных и обеспечение правильного применения законодательства с тем, чтобы к каждому, совершившему административное нарушение, были применены справедливые меры административного воздействия».

20 Маркс К. и Энгельс Ф, Соч., т   1, с   158

15

>>>16>>>

Еще больше общих черт у гражданского и уголовного судопроизводства, вследствие чего многие авторы деятельность по осуществлению правосудия относят к самовтоятельной форме деятельности Советского государства21. Прав М. С. Строгович, полагая, что «порядок осуществления правосудия по уголовным делам и порядок осуществления правосудия по гражданским делам различаются в ряде форм и институтов, но опираются на общие, единые начала... Поэтому в СССР нет уголовного правосудия и гражданского правосудия, а есть единое советское социалистическое правосудие, осуществляемое по уголовным и гражданским делам»22.

Несомненно, такие же задачи, несмотря на то что в законодательстве это четко не выражено, стоят и перед производствами по делам об административных правонарушениях и о проступках, влекущих за собою применение мер материально-правовой или дисциплинарной ответственности и т. д.

Общность в назначении, задачах производств, связанных с регламентацией применения ответственности, с неизбежностью влекут за собою и наличие сходных системных принципов производства по делам о правонарушениях. Невозможно себе представить—иное противоречило бы единым требованиям социалистической законности,—чтобы принципы, в соответствии с которыми осуществляется правоприменительная деятельность по реализации материально-правовых санкций на основе норм одной отрасли права, в корне отличались бы от принципов реализации сходных санкций в других отраслях.

Основанием для системной общности таких принципов является сам характер правонарушений, отличающихся друг от друга лишь различной степенью общественной опасности. И было бы ошибочным полагать, что принципы производства по более общественно опасным деяниям должны быть одни, а по менее общественно опасным—другие. Для этих производств в основном присущи одни и те же принципы, хотя в законодательстве различных отраслей они выражены с различной степенью детализации и четкости. В связи с этим следует теоретически обосновать необходимость унификации данных принципов, а затем в законодательстве предусмотреть, чтобы вся правоприменительная деятельность по осуществле-

21   См., например:  Петров  Г.  И. Сущность советского административного права. Л., 1959, с. 15, 51.

22  Строгович  М.   С.   Курс  советского  уголовного  процесса,  т.   1, с   15.

16

>>>17>>>

Hiilo различных видов правовой ответственности строилась в основном на сходных руководящих положениях.

Сказанное о системной общности различных процессуаль* ных форм, связанных с осуществлением юридической ответственности, позволяет выявить и иные элементы их сходства. К ним, по нашему мнению, относится общность в процессуальных Гарантиях обеспечения прав личности в производстве по делам о правонарушениях. В уголовном и гражданском процессе эти и любые иные гарантии выражены, настолько единообразно, что многие авторы совершенно справедливо говорят о единстве уголовно- и гражданско-процессуального права, о его унификации, о сближении их процессуальных норм, принципов и институтов23. Действующее уголовно-процессуальное и гражданско-процессуальное законодательство настолько сблизило эти формы процесса, что они, по мнению М. С. Строговича, вместе с судопроизводством образуют самостоятельную отрасль права — советское судебное право24.

«Значение идеи судебного права,— указывает М. С. Стро-гович,— относится не к структуре законодательства, а к направлению развития и совершенствования законодательства о судоустройстве и судопроизводстве и к направлению научного исследования судоустройственных и процессуальных проблем, которые должны исследоваться на основе общих руководящих принципов социалистического правосудия. Все это происходит и сейчас и в законодательстве, и в науке права»25. Здесь весьма важной является мысль о необходимости исследования процессуальных проблем «на основе общих руководящих принципов», т. е. на основе учета той системной общности, которая существует между уголовным и гражданским процессом. Но признать, что этот подход необходим лишь в отношении проблем уголовного и гражданского судопроизводства, еще недостаточно. Его следует распространить и на исследование иных процессуальных форм, в рамках которых осуществляется применение любых мер государственного при-

И> См. об этом: Полянский Н. Н. Вопросы теории советского уголовного процесса. М., 1956, с. 220—229; Клейнман А. Ф. Советский гражданский процесс. М., 1954, с. 9; Демократические основы советского правосудия. Под ред. М. С. Строговича. М., 1965, с. 3—81; Строго-вич М. С. Курс советского уголовного процесса, т. 1, с. 94—96.

24  См. Строгович М. С. Курс советского уголовного процесса, т. 1, с. 98—99.

25  Там же, с. 100.

2. И. А. Гьлаган                                                                                                          17

>>>18>>>

нуждения, в том числе и мер различных видов правовой   ответственности.

Многие из процессуальных принципов, гарантий и иных сходных элементов, которые характерны для институтов уголовного и гражданского процесса, должны иметь одинаковое и всеобщее значение и для ^производства по делам об административных проступках. И, наконец, различные процессуальные производства в своем содержании имеют много общих, системных черт, касающихся характеристики их внутреннего единства, их структуры. В частности, всем им в одинаковой степени присущи главные стадии движения дела: его возбуждение и направление по подведомственности (подсудности) для разрешения по существу; рассмотрение дела; обжалование, опротестование решений по делу; пересмотр дела; исполнение решений и т. д. Все это также указывает на их единую системную природу, на то, что в содержании любых процессуальных форм имеется немалое количество сходных моментов, которые сближают их друг с другом, а не разъединяют.

Такое сближение, разумеется, нельзя понимать безусловным, как полное отождествление, лишение этих процессуальных форм своей самостоятельности. Любые процессуальные формы осуществления тех или иных видов юридической ответственности в рамках системной общности относительно самостоятельны и не подменяют друг друга. Это выражается, в частности, в специфике их содержания — в характере и особенностях соответствующих процессуальных отношений, правовом статусе их участников, особенностях постадийного развития соответствующих производств и т. д.

Значительный интерес представляют суждения венгерского ученого Имре Сабо, который говоря о различных процессуальных отраслях, пишет: «Эти отрасли объединяет многое, но тем не менее речь может идти о сходстве, а не о единстве»26. Отмечая такие закономерности в соотношении и взаимосвязи различных процессуальных отраслей, как неравномерность их развития и их относительная самостоятельность, на которую влияют разные факторы: различие времени их возникновения, условия их развития, институты материального права и т. д., — Имре Сабо, на наш взгляд, совершенно обоснованно выражает сомнение аргументам тех ученых, которые выступают за исключительную автономию и обособленность различ-

18

26 Сабо Имре  Основы теории права   М, 1974, с   63

>>>19>>>

иых форм процесса — уголовного, гражданского и административного. «Эти аргументы, — пишет Имре Сабо, — основательны, но не исключают и других как в пользу автономии процессуальных отраслей, так и против нее. Признавая автономность отраслей процессуального права, мы тем не менее задаем вопрос: не преувеличен ли факт неравномерного развития этих отраслей и не слишком ли мы отрываем их друг от друга? Такой подход может привести к тому, как это уже бывало в некоторых правовых системах, что принципы и институты одной отрасли процесса вовсе не учитываются или учитываются недостаточно в другой отрасли, то есть «абсолютная» независимость этих отраслей превышает объективно обоснованные границы»27. Касаясь различий между уголовным и гражданским процессом, Имре Сабо делает важный вывод: «Задача должна состоять в том, чтобы эти не необходимые различия между отраслями процессуального права были уменьшены и были бы сохранены лишь   социально обос-

ОЙ

иованные различия»-"1.

Указанный подход Имре Сабо о необходимости уменьшения различий между процессуальными отраслями, которые во многом искусственны, является абсолютно правильным. Задача правовой теории и состоит в том, чтобы обосновать возможность сближения различных процессуальных форм за счет заимствования некоторых элементов из более совершенных процессуальных отраслей и использования их в менее совершенных.

Возникает вопрос, можно ли той или иной процессуальной форме, опосредствующей применение какого-либо одного из видов правовой ответственности, отказывать в праве на самостоятельное существование, если в ней будут использованы элементы, присущие другим процессуальным формам или отраслям?

По нашему мнению, было бы ошибкой отрицать самостоятельность тех или иных процессуальных форм, если в них использованы элементы, заимствованные из других процессуальных отраслей или институтов. Такого рода заимствование не только возможно, но и объективно необходимо в силу системной общности признаков материального содержания различных видов правовой ответственности. Более того, без такого заимствования невозможно развитие тех процессуальных форм, которые менее совершенны по сравнению   с ины-

27  Там же.

28  Там же, с. 64.

>>>20>>>

ми, более совершенными формами, также опосредствующими деятельность по осуществлению правовой ответственности. Разумеется, такое заимствование возможно лишь в разумных пределах и с таким расчетом, чтобы не отождествлять, не подменять и не заменять одни процессуальные формы другими.

Так, было бы совершенно неприемлемым рассмотрение тех или иных административных правонарушений, которые легко установимы, общественно менее опасны, всецело подвергать процедуре, присущей уголовному процессу. Такая усложненность влекла бы не только к чрезмерной и необоснованной формализации административно-процессуальных форм, к замедлению государственнд-правовой реакции на правонарушения, что не обусловливается самим их характером, но и к тому, что эти правонарушения приравнивались бы к преступлениям.

Следовательно, решение этой проблемы может быть плодотворным лишь при условии использования в административно-процессуальной форме не всех, а лишь некоторых элементов других отраслевых процессуальных форм. Причем использование их допустимо в ограниченных пределах, с тем, чтобы они не противоречили мобильной и оперативной управленческой деятельности.

Совершенствование производства по делам об административных проступках возможно за счет использования только тех элементов уголовного и гражданского процесса, которые носят общепроцессуальный характер, т. е. одинаково могут быть применимы для регламентации осуществления любых отраслевых видов юридической ответственности. Так, одинаковое значение для производства по делам об административных проступках могли бы иметь те из норм уголовного и гражданского процесса, которые обязывают соответствующие органы и должностных лиц рассматривать дело в присутствии нарушителя, наделяют последнего правом на защиту своих интересов — на ознакомление с материалами дела, на дачу соответствующих объяснений, на представление любых доказательств своей невиновности, на заявление ходатайств, имеющих значение для разрешения дела, в том числе и ходатайств об отводе лиц, рассматривающих дело, если они заинтересованы в его исходе, на обжалование решений по делу и т. д. При рассмотрении особенно сложных дел можно было бы допустить и участие в процессе адвокатов. В производстве по делам об административных проступках можно было бы рас-

20

>>>21>>>

ширить и гарантии независимости лиц, осуществляющих разбирательство дел, связанные с использованием элементов тайны совещательной комнаты, если это вызывается необходимостью — спецификой дела и т. д. Немаловажное значение имело бы также установление определенной ответственности за лжесвидетельство и отказ от дачи   правдивых   показаний.

Указанные элементы уголовного и гражданского процесса могут более широко использоваться в административном производстве хотя бы потому, что в действующем законодательстве— Положениях об административных комиссиях — многие из них уже закреплены. Задача состоит в том, чтобы их конкретизировать и предусмотреть гарантии обеспечения этих   норм — правовые   последствия   их   несоблюдения.

В деятельности каких органов и при рассмотрении каких дел об административных правонарушениях должна использоваться усовершенствованная процедура производства? Эти вопросы уже частично разрешены применительно к процедуре судебного рассмотрения дел, вытекающих из административно-правовых отношений. Однако их решение оставляет много неясностей и служит поводом для самых различных толкований в теории. В соответствии с законом рассмотрение таких дел должно быть подчинено правилам гражданского судопроизводства, за теми изъятиями, которые установлены законодательством союзных республик — ст. 1 Основ гражданского судопроизводства СССР и союзных республик, ст. 1 ГПК РСФСР. При этом в Основах не отражено, дела каких конкретно категорий должны рассматриваться в названном порядке — все ли, в том числе и дела об административных проступках, которые несомненно вытекают из административно-правовых отношений, или же только некоторые. Если руководствоваться указанными Основами, то следует заключить, что в таком порядке должны рассматриваться любые дела, возникающие из административно-правовых отношений.

Однако такой вывод противоречил бы республиканскому законодательству. Согласно ст. ст. 231, 233—244 ГПК РСФСР в указанном порядке должны рассматриваться лишь дела по жалобам на неправильности в списках избирателей, по жалобам на действия административных органов или должностных лиц, которым законом предоставлено право производить с граждан взыскания в административном порядке, а также дела о взыскании недоимок с граждан по государственным и местным налогам и сборам, обязательному окладному страхованию и самообложению. Другими законами к ведению су-

2t

>>>22>>>

дов отнесено также рассмотрение дел, связанных с незаконной выдачей ордеров на жилую площадь, с отменой или изменением записей в актах гражданского состояния, с исключением из описи имущества и т. д.

Что же касается всех дел об административных правонарушениях, то хотя они п вытекают из административно-правовых отношений, ни в Основах, ни в гражданско-процессуальных кодексах не сказано, что они должны рассматриваться в порядке гражданского судопроизводства. Правда, в постановлении Пленума Верховного Суда СССР от 23 октября 1962 г. указывалось, что в таком же порядке должны рассматриваться и названные дела29. Основы уголовного судопроизводства СССР и союзных республик и республиканские уголовно-процессуальные кодексы об этом умалчивают. Неизвестно, могут ли с использованием элементов уголовного процесса рассматриваться дела об административных правонарушениях, отнесенные к ведению народных судей. Лишь в отношении дел о тунеядстве, которые рассматривались коллегиально судом, в постановлении Пленума Верховного Суда СССР от 18 марта 1963 г. разъяснялось, что в производстве по ним должны использоваться некоторые элементы уголовного процесса30. Но не указывалось, какие конкретно.

Таким образом, н в законодательстве, и в правоприменительной практике тенденция о распространении процессуальных форм, присущих уголовному и гражданскому процессу, на рассмотрение дел административно-правового характера уже получила вполне официальное, хотя и неполное разрешение. В этих положениях закона важна сама идея о возможности распространения судопроизводственных начал па рассмотрение указанных дел административно-правового характера. Она должна быть всемерно поддержана, одобрена и развита применительно к деятельности большинства органов и должностных лиц, осуществляющих административную юрисдикцию. При решении этих вопросов нельзя ограничиваться частными мерами, а следует всемерно стремиться к унификации административного законодательства в этой области.

В законодательстве наиболее совершенную процедуру необходимо предусмотреть, во-первых, в отношении любых ад-

29   «Бюллетень Верховного Суда СССР», 1962, № 6, с. 12.

30  «Бюллетень Верховного Суда СССР», 1963, № 3, с. 13.

22

>>>23>>>

министративных правонарушений, влекущих за собою такие серьезные правоограиичения, как арест, лишение прав, исправительные работы, повышенный штраф, изъятие домостроений и т. д., и, во-вторых, в отношении тех правонарушений, которые влекут за собою уголовную ответственность при их повторном совершении. Этим будет поднято значение и роль борьбы с указанными антиобщественными деяниями, значение охраны прав личности.

Распространение тех или иных элементов процессуальных форм, присущих какому-либо одному производству, на другое нельзя расценивать как обстоятельство, в силу которого последнее должно утратить свою процессуальную самостоятельность. Ведь материальное содержание данного производства — соответствующие материально-правовые отношения, опосредствуемые этим производством,— не изменяет своей природы от того, что в нем используются элементы других процессуальных форм. Не изменяется и характер ответственности, реализуемой на основе данного производства. Все остается прежним, совершенствуется лишь процедура рассмотрения дел, более четкими становятся формы обеспечения процессуальных гарантий, субъективных прав и обязанностей участников данного производства. Все это в конечном счете способствует укреплению начал социалистической законности в том производстве, в котором используются элементы более совершенных процессуальных форм. Это значит, что указанная тенденция имеет право на жизнь лишь при условии распространения более совершенных процессуальных форм на менее совершенные, а не наоборот, при условии, если этим достигается цель расширения процессуальных гарантий, а не цель их свертывания и сужения. В связи с этим вряд ли обоснованы суждения авторов, которые предлагают «упростить» уголовно-процессуальные формы производства за счет отказа от «излишнего» расследования, предания суду и иных уголовно-процессуальных действий по несложным категориям уголовных дел31 и введения, по существу, административно-процессуального порядка установления факта преступления на осно-

31 См, например: Пашкевич П. Ф. Проблемы процессуального обеспечения быстроты и оперативности судопроизводства. — В кн.: Вопросы борьбы-с преступностью, вып. 14. М., 1973, с. 93; Р а х у н о в Р. Д. Дифференциация уголовно-процессуальной формы по делам о малозначительных преступлениях. — «Советское государство и право», 1975, N° \2 с, 60-68.

23

>>>24>>>

ве актов о правонарушении, опросов очевидцев и т. д.32. Такое упрощенчество приведет не к совершенствованию процесса, а к его освобождению от свойственных ему гарантий, что недопустимо33.

Вопрос о распространении элементов одних процессуальных форм на другие специально в литераторе не ставился.Однако частично попытки его решения уже намечены. В основном это сделано авторами, занимающимися проблемами уголовного и гражданского процесса. Но складывается довольно странная ситуация. Когда говорят, например, о сближении уголовно- и гражданско-процессуальных форм, то такую тенденцию характеризуют как положительное явление в нашем законодательстве34. И это действительно так. При этом никто не отказывает в самостоятельности уголовному или гражданскому процессу. В то же время стоит законодателю высказаться о распространении тех или иных судопроизводственных элементов на административное производство о проступках, как сразу же последнему отказывается в его самостоятельности, в его принадлежности к административному процессу, а деятельность тех или иных органов или должностных лиц объявляется лишенной административно-правового характера. На этом основании, например, некоторые авторы деятельность народных судов н судей по рассмотрению ими дел об административных правонарушениях относят к правосудию35, хотя это и не вытекает из прямых указаний закона.

Здесь мы подходим к выяснению еще одной тенденции в распространении тех или иных элементов одной процессуальной формы на другую. По нашему мнению, такого рода распространение возможно лишь в отношении тех элементов, которые затем должны получить в принципе единообразное закрепление в иных процессуальных формах, опосредствующих осуществление правовой ответственности. Это значит, что те или иные элементы судопроизводсва могут быть названы таковыми лишь постольку, поскольку они закреплены в

32  Р а х у н о в Р. Д. Дифференциация уголовно-процессуальной формы по делам о малозначительных преступлениях. — «Советское государство и право», 1975, № 12, с. 67.

33  См. К а з Ц. О единстве и дифференциации уголовного судопроизводства. — «Социалистическая законность», 1975, № 1, с. 65.

34  См., например:  Демократические основы социалистического правосудия, с. 3—63.

35  См., например: Жеруолис И. А. Судопроизводство по административным делам.— «Советское государство и право»,  1970, № 2, с.  116.

24

>>>25>>>

уголовно- или гражданско-процессуальном законодательстве и пока еще не закреплены в другом. Будучи распространенными на другие процессуальные формы, они теряют свое судопроизводственное и приобретают общепроцессуалыюе значение. И это необходимо учитывать.

Таким образом, любые процессуальные формы, опосредствующие применение тех или иных видов юридической ответственности, в своей совокупности представляют собой тот реальный объект — систему советского процессуально-карательного права, между структурными (отраслевыми) элементами которой имеется системная общность в социальном назначении, в сходных функциях, целях, задачах, в постадийном развитии, что и должно найти отражение в другой системе — в наших знаниях о них36. С учетом этой системной общности, с единых исходных позиций и должна строиться методология исследования любых межотраслевых и отраслевых процессуальных проблем, в том числе и процессуальных проблем административной ответственности. Такой подход представляется чрезвычайно важным. «Обобщение многостороннего и разнообразного проявления права как системной целостности становится доминантой дальнейшего, более углубленного познания его составных частей, закладывая тем самым фундамент для еще более высоких форм научного обобщения»,— правильно отмечает Д. А. Керимов37.

На основе учета этой системной общности должно осуществляться дальнейшее совершенствование отраслевых процессуальных форм, их обогащение, унификация и дифференциация в разумных и допустимых пределах и в рамках такого сложного и комплексного образования, как советское процессуальное право.

36  См. Сорокин В. Д. Вопросы теории советского административно-процессуального права. Докт. дис, 1968, с. 378.

37   Керимов Д. А. Философские проблемы права. М., 1972, с. 270— 271.

>>>26>>>