§ 3          ОТГРАНИЧЕНИЕ   ПРОИЗВОДСТВА   ПО   ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРОСТУПКАХ ОТ   ИНЫХ   АДМИНИСТРАТИВНЫХ   ПРОИЗВОДСТВ

Административный процесс является сложным правовым образованием, состоящим из относительно самостоятельных административных производств, заслуживающих раздельной регламентации. В литературе нет единого мнения о количестве этих производств и их объеме.

Так, Ю. М.  Козлов к видам    административных    производств относит: а) производство по вопросам организации со-

34

>>>35>>>

ветского государственного аппарата; б) производство по заявлениям и ходатайствам граждан, связанным с реализацией принадлежащих им субъективных прав; в) производство по жалобам на неправильные действия должностных лиц; г) производство по делам о применении принудительных мер (дисциплинарных, материальных или административных); д) производство по делам, связанным с применением материальных норм трудового, земельного, финансового права 16.

В. Д. Сорокин различает две группы административных производств. Первую, по его мнению, составляет производство по принятию нормативных актов советского государственного управления, а во вторую входит несколько видов производств, характеризующихся принятием индивидуальных актов: а) производство по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций о реализации принадлежащих им прав в сфере советского государственного управления; б) производство по административно-правовым жалобам и спорам; в) производство по организационным делам в аппарате советского государственного управления; г) производство по делам о поощрениях в сфере советского государственного управления; д) производство по делам о применении принудительных мер в сфере советского государственного управления 17.

Конструкции административного процесса, предложенные 10. М. Козловым и В. Д. Сорокиным, имеют большую теоретическую ценность, ибо позволяют практически подойти к разрешению такого давно назревшего вопроса, как кодификация всего объема советского административно-процессуального права. Однако эти авторы фактически отрицают правовую самостоятельность производства по делам об административных проступках, с чем нельзя согласиться,

Самостоятельность производства, по делам об административных проступках, казалось бы, очевидна и не требует каких-либо дополнительных аргументов. Ясно, что это производство ограничено задачами регламентации осуществления административной ответственности. И только. Так оно объективировалось в действующем и должно объективироваться в будущем законодательстве, в котором его, как самостоятельный процессуальный институт, не следует отождествлять

16  См. Козлов Ю. М. Указ. соч., с. 94.

17  См. Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право.  М. 1972, с   149—162.

3*                                                                                                                                  35

>>>36>>>

с другими административными производствами. Однако в теории наблюдается иная тенденция.

Ю. М. Козлов, как это явствует из его конструкции административного процесса, по нашему мнению, совершенно неоправданно к одному из производств — к производству по делам о применении принудительных мер в сфере государственного управления — отнес разнородные производства по осуществлению и материальной, и дисциплинарной, и административной ответственности 18.

Еще более широко трактует обьем производства по делам о применении принудительных мер в сфере государственного управления В. Д. Сорокин. К нему он относит не только рассмотрение дел, связанных с дисциплинарными, материальными, административными правонарушениями, но и рассмотрение всех других дел, связанных с применением мер административного принуждения, не являющихся взысканиями. Он пишет: «В производстве по делам о применении мер принуждения в сфере советского государственного управления, несомненно, центральное место занимает порядок рассмотрения дел об административных проступках и применения мер взыскания. Однако этим данный вид производства не исчерпывается, он включает в себя также применение материальной и дисциплинарной ответственности в административном порядке, а также применение иных мер административного принуждения, помимо административных взысканий» 19.

Такой вывод В. Д. Сорокина вряд ли согласуется с им же избранным критерием классификации административного процесса на отдельные административные производства в зависимости от характера разрешаемых индивидуально-конкретных дел20 и его же пониманием административного производства вообще. Так, характеризуя последнее, он справедливо писал: «...отдельные группы специальных действий, объединяемых единством их содержания и целенаправленности, образуют то, что в законодательстве и теории именуется «производством». Этот термин охватывает либо определенную категорию дел, либо процедуру деятельности соответствующего судебного органа, например, касационной инстанции»21. Дела же об административных, дисциплинарных, материально-пра^

18   См. Козлов Ю. М. Указ. соч., с. 94.

19  Сорокин В. Д. Проблемы административного процесса, с. 85.

20  Там же, с. 76—77.

21   Там же, с   51

36

>>>37>>>

вовых деликтах, рассмотрение которых В. Д. Сорокин отнес к одному производству22, — это как раз и есть дела различных категорий, с различным специфическим содержанием. Поэтому различна и отраслевая принадлежность видов ответственности, применяемой за совершение указанных нарушений.

Различные виды ответственности неправомерно подчинять единому процессуальному режиму в рамках одного производства. Более правильно полагать, что каждому виду ответственности, несмотря на совпадающие моменты, присущ свой особый процессуальный порядок производства и осуществления. Это учитывает и законодатель, предусматривающий отдельно производство по административным, дисциплинарным проступкам и т. д.

Точно так же нельзя ограничивать рамками одного производства применение таких мер административного принуждения, как меры взыскания, пресечения и административно-предупредительные. Эти меры существенно отличаются друг от друга и способом воздействия на обеспечиваемые отношения, и основаниями, и целями их применения. Поэтому каждой группе этих мер соответствует свой специфический порядок процессуальной регламентации, производства и осуществления. Задача правовой теории, ■ как представляется, и должна заключаться в том, чтобы выявить то особенное в процессуальном порядке осуществления этих мер, которое должно быть учтено и отражено в законодательстве. Этим будет обеспечена гибкость и всесторонность регулирования процесса, связанного с их применением.

Мы полагаем, что в административно-процессуальном кодексе, который должен быть разработан и принят, необходимо учесть отличия отдельных процессуальных производств, связанных с применением принудительных мер, и предусмотреть их регламентацию в различных разделах. В частности, производству по делам об административных проступках должен быть посвящен самостоятельный раздел кодекса23, точ-

22  Такую  же ошибку допускает и  Ю.  М.  Козлов,  который к производству о применении принудительных мер относит производство по дисциплинарным, материальным, административным нарушениям.

23  См.  Г а л а г а н И. А. Административно-правовая охрана личности ь СССР и вопросы кодификации советского административного права. — В кн.: Развитие прав граждан СССР и усиление их охраны на современном этапе коммунистического строительства. Саратов, 1962, с. 91; О н ж е. Окреми питания кодификации радяньского администратичного и  административно-процессуального права. — «Радяньске право», 1962, № 3, с. 96— 101.

37

>>>38>>>

но так же как и иным мерам    административного    принуждения24.

Вопрос о структуре советского административно-процессуального права является спорным. Не рассматривая специально эту проблему, так как она выходит за рамкн данного исследования, мы полагаем, что административному процессу свойственны следующие производства: а) производство по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организации о реализации принадлежащих им прав в сфере советского государственного управления; б) производство по административно-правовым жалобам и спорам; в) производство по организационным делам в аппарате советского государственного управления; г) производство по делам о поощрениях    в    сфере    советского    государственного    управления;

д)   производство по делам об административных проступках;

е)   производство по делам о применении иных    мер административного принуждения (мер пресечения, административно-предупредительных н т. д.); ж) производство по делам о применении мер дисциплинарного воздействия в сфере советского государственного управления. Наличие    большинства названных производств уже обоснованы многими авторами, в частности, Ю. М. Козловым и В. Д. Сорокиным. Нормы, касающиеся их регламентации, также фактически имеются, хотя и не в систематизированном   состоянии. Поэтому эти производства в системе административно-процессуального права существуют объективно.

Самостоятельность производства по делам об административных проступках в системе советского административно-процессуального права обусловливается рядом факторов, свойственных ему признаков, которые могут служить критериями   отграничения данного производства от иных ад-

24 Неправ поэтому Ю. М. Козлов, который в предлагаемой им схеме проекта Основ административного законодательства СССР и союзных республик (см. Козлов Ю. М. Указ соч., с. 157) только производству но делам об административных проступках посвящает самостоятельный раздел, а иным производствам, нет, хотя они им ранее (там же, с. 94) назывались. Эта позиция Ю. М. Козлова подвергнута справедливой критике В. Д Сорокиным (см. Сорокин В. Д. Вопросы теории советско го административно-процессуального права. Докт. дне. Л., 1968, с. 510— 511). В то же время, как отмечалось, В. Д. Сорокин допустил другую крайность, в одно производство о применении принудительных мер включив порядок осуществления разнородных видов ответственности и иных мер административного принуждения, отличающихся друг от друга своим содержанием и процессуальными особенностями, что нельзя считать правильным.

38

>>>39>>>

министративных производств, в том числе и oi тех, которые связаны с опосредствованием иных принудительных мер, применяемых в административном порядке.

В. Д. Сорокин, как уже указывалось, высказал мнение, что критерием отграничения различных административно-процессуальных производств является характер разрешаемых индивидуально-конкретных дел. Этот критерий действительно важен для познания специфики тех или иных производств и его необходимо учитывать при их отграничении. Но только этого критерия недостаточно для того, чтобы раскрыть специфику производства по делам об административных проступках и на его основе отграничить это производство от иных производств.

По нашему мнению, при разработке критериев отграничения производства по делам об административных проступках от иных административных производств следует по возможности учитывать все материально-процессуальные факторы, обусловливающие необходимость наличия данного производства в общей системе советского административно-процессуального права. К числу таких факторов относится наличие магериально-правовых норм об административной ответственности и соответствующих им материальных отношений, опосредствовать реализацию которых данное производство призвано. Этими материально-правовыми факторами обусловливается и вся специфика назначения данного круга административно-процессуальных норм.

При отграничении одних административных производств от других важное значение имеет также учет специфики тех процессуальных отношений, которые составляют непосредственный предмет регулирования процессуальных норм, образующих институт производства но делам об административных проступках. И лишь затем в качестве критерия следует >казать на характер индивидуально-конкретных дел, разрешаемых в порядке, предусмотренном этими производствами. Все эти факторы тесно связаны между собой и в своей совокупности могут явиться базой для выработки критериев отграничения одного производства от другого.

Производство по делам об административных проступках от всех иных административных производств отграничивается по следующим критериям: 1) по специфике назначения материально-правовых норм, опосредствовать реализацию которых данное производство призвано; 2) по специфике материально-правовых отношений,    составляющих    материальное

39

>>>40>>>

содержание данного производства; 3) по специфике назначения процессуальных норм, образующих данное производство; 4) по специфике административно-процессуальных отношений, возникающих в ходе осуществления административной ответственности; 5) по характеру разрешаемых индивидуально-конкретных дел.

Рассмотрим сущность и значение    названных критериев.

Производство по делам об административных проступках от всех иных административных производств отличается прежде всего спецификой назначения тех материал ь-н о-п р а в о в ы х норм, опосредствовать реализацию которых нормы данного производства призваны. Как отмечалось, назначение этих материально-правовых норм в системе советского административного права специфическое. Предметом их регулирования являются лишь те общественные отношения, которые складываются в ходе борьбы с административными правонарушениями. Служебный характер производства по делам об административных проступках как раз и заключается в том, чтобы регламентировать применение только той группы материально-правовых норм, которые связаны с осуществлением административной ответственности. Процессуальные же нормы иных административных производств регламентируют применение тех административно-материальных норм, которые никакого или почти никакого отношения к административной ответственности не имеют.

Производство по делам об административных проступках от иных административных производств отличается также спецификой материально-правовых отношений, опосредствовать развитие и осуществление которых нормы данного производства призваны. Специфика указанных материально-правовых отношений заключается в том, что они являются охранительными административно-деликтными отношениями, складывающимися в связи с совершением виновным лицом административного проступка. Эти отношения имеют локальный характер и, составляя содержание административно-процессуального регулирования, требуют для своей реализации наличия особого круга процессуальных норм, которые применимы для регулирования лишь той процессуальной деятельности, которая ограничена рамками борьбы с административными проступками. Специфика же материально-правовых отношений, составляющих материальное содержание процессуальной деятельности, осуществляемой в рамках иных процессуальных производств, заключается   в том, что

40

>>>41>>>

они не связаны с юрисдикционной деятельностью, с осуществлением административной ответственности, а предполагают достижение иных материальных результатов — разрешение жалоб и заявлений   трудящихся, их поощрение и т. д.

Отличия производства по делам об административных проступках от иных административных производств по специфике назначения процессуальных норм, составляющих их объем, мы уже рассматривали. Нормы этого производства носят юрисдикционный характер, они призваны регламентировать осуществление мер административной ответственности, тогда как назначение норм других административных производств, как правило, заключается в регламентации осуществления иных целей административной деятельности.

Производство но делам об административных проступках от иных административных производств отличается также спецификой административн о-п роцессуальных отношений, складывающихся в рамках этого производства. Административно-процессуальным отношениям, связанным с реализацией мер административной ответственности, присущи все характерные черты, свойственные любым отношениям, возникающим на основе норм советского административного права. Первая черта этих, как и всех иных административно-процессуальных, отношений заключается в их управленческом характере. Они возникают в сфере советского государственного управления, представляют собой одну из форм реализации управленческой деятельности. Другая их характерная черта, позволяющая их объединить со всеми иными административно-процессуальными отношениями, состоит в том, что они относятся к процессуальным отношениям, т. е. к таким, которые возникают при разрешении индивидуально-конкретных дел, в сфере советского государственного управления 25.

Помимо этих общих черт процессуальным отношениям, связанным с регламентацией применения мер административной ответственности, присущи и свои специфические особенности.

Во-первых, они возникают в специальной сфере советского государственного управления — в сфере осуществления ими правоохранительных задач.

Во-вторых, они возникают в сфере деятельности тех орга-

25 См. подробнее об этом: Сорокин В. Д. Административно-процессуальные отношения. Л., 1968

41

>>>42>>>

нов государственного управления, которые наделены специальной компетенцией и призваны осуществлять только правоохранительные функции, — в сфере деятельности органов милиции, государственных инспекций, административных комиссий и т. д. Поэтому обязательной стороной этих правоотношений являются указанные органы, их должностные лица или работающие в контакте с ними представители общественности — народные дружинники, товарищеские суды и т. п.

В-третьих, от иных процессуальных отношений они отличаются спецификой задач той процессуальной деятельности, которая осуществляется основными ее участниками — органами государственного управления, их представителями и т. д. Этими задачами, как отмечалось, является установление виновных и применение к ним справедливых мер администра-1ИВНОГО воздействия.

В-четвертых, эти административно-процессуальные отношения отличаются материально-правовыми последствиями той деятельности государственных органов и должностных лиц, которая реализуется в рамках этих отношений. Такими последствиями является, как правило, применение конкретных административных взысканий, предусмотренных карательными (штрафными) санкциями административно-правовых норм, к виновным в совершении административного проступка.

В-пятых, процессуальные отношения, связанные с осуществлением административной ответственности, отличаются спецификой внешних форм осуществления процессуальной деятельности, ее оформлением в специфических процессуальных актах, касающихся процедуры возбуждения н рассмотрения дела и т. д.

И, наконец, производство по делам об административных проступках отличается от иных административных производств характером разрешаемых индивидуально-конкретных дел. Если названному производству присуща регламентация только дел, связанных с совершением виновными административных проступков, то иные производства подчинены задачам регламентации иных категорий дел, как правило, с административными проступками не связанными. Это отчасти касается и производств, регламентирующих применение мер пресечения и административно-предупредительных мер, реализация которых не всегда обусловлена совершением только административных проступков. Меры пресечения применяются и при совершении преступлений, а административно-предупредительные    меры    и тогда,    когда

42

>>>43>>>

' правонарушений нет. Кроме того, применение мер пресечения не всегда означает окончательное разрешение дела. В подавляющем большинстве случаев применением этих мер достигаются задачи лишь создания условий для такого разрешения дела — задержание лица для его последующего наказания и т. д.

Таковы основные критерии, которыми производство по делам об административных проступках отграничивается от иных производств советского административно-процессуального права. Конечно, эти критерии, как и любые иные, условны. Однако представляется, что их учет может более полно охарактеризовать самостоятельное процессуальное назначение производства по делам об административных проступках.

Таким образом, производство по делам об административных проступках является самостоятельной процессуальной формой осуществления административной ответственности. Нормы, составляющие его объем, регулируют весь комплекс отношений, складывающихся в процессе борьбы с административными проступками.

Однако, отмечая самостоятельность этого производства, необходимо учесть следующее. Оно самостоятельно лишь в том смысле, что регулирует особый круг общественных отношений — процессуальных отношений, которые возникают и развиваются в ходе возбуждения и рассмотрения дел об административных правонарушениях, наложения, обжалования и исполнения взысканий. Что же касается их связи с материально-правовыми нормами, то последними всецело предопределяется их существование. Материально-правовые нормы об административной ответственности, потребности их реализации в интересах борьбы с правонарушениями вызывают к жизни существование особых процессуальных норм, наиболее приспособленных к целям такой реализации. В этом смысле прав В. Д. Сорокин, подчеркивающий «вторичный» характер процессуальных норм, призванных служить задаче реализации норм материальных26.

Когда мы говорим о «вторичном» характере процессуальных норм, необходимо учесть, что они «вторичны»,    может

быть, лишь для законодателя, который вначале устанавлива-

---------------

26 См. Сорокин В. Д. Вопросы теории советского административно-процессуального права. Автореф. докт. дис. Л., 1968, с. 13. Аргументированные положения об этом содержатся } Имре Сабо (см Cafto И м р е  Основы теории права. М. 1974, с. 52—54).

43

>>>44>>>

ет нормы материальные, затем заботится о их процессуальной регламентации, а потому и издает процессуальные нормы. В правоприменительной же действительности и те и другие нормы неразрывны, тесно взаимодействуют. Поэтому лю-бые материально-правовые отношения, реализуемые на основе процессуальных норм и в рамках процессуальных отношений, по существу приобретают форму комплексного материально-процессуального отношения.

Следовательно, институт административной ответственности как правовое явление представляет собой совокупность материальных и процессуальных норм. Такое заключение не препятствует тому, чтобы производство по делам об административных проступках рассматривать в качестве самостоятельного административно-процессуального института. По отношению к общему объему советского административно-процессуального права или административного процесса оно таковым и является — самостоятельной его частью, стабильным процессуальным институтом. Точно так же и материально-правовые нормы, которыми устанавливается административная противоправность и наказуемость проступков, меры, виды, круг субъектов административной ответственности, ответственность за отдельные составы правонарушений, можно и нужно рассматривать как специфический и самостоятельный материально-правовой институт административного права.

Однако в качестве таких самостоятельных и отдельно изолированных друг от друга материальный и процессуальный институты об административной ответственности могут существовать лишь в статике, вне реального применения и исполнения составляющих их норм. В действительности же административная ответственность, как и любая иная ответственность по советскому праву, является результатом осуществления и взаимодействия двоякого круга — материальных и процессуальных норм, материальных и процессуальных отношений. В динамике своего осуществления (применения или исполнения) материальные и процессуальные нормы действуют неразрывно, тесно взаимодействуя и обусловливая друг друга.

Взаимодействие между процессуальными и материальными нормами таково, что в конкретных отношениях вначале вступает в действие норма процессуальная, а затем на ее основе норма материальная, или же они действуют одновременно. Это обусловливается тем, что применение материально-правовой нормы особенно в правоотношениях ответствен-

44

>>>45>>>

ности — это однократная деятельность, которая выражается в вынесении обвинительного или оправдательного приговора или иного решения о наказании, взыскании.

Что же касается процессуальных норм, существующих для реализации норм материальных, то их применение представляет собой многократную, развивающуюся от стадии к стадии процесса деятельность, заканчивающуюся применением материального закона27. Акцентирование внимания на этой особенности в правоприменении материальных и процессуальных норм важно тем, что служит дополнительным аргументом для обоснования положения, что ответственность не может наступать с момента совершения правонарушения, она Еозможна лишь после применения материально-правовой нормы о наказании, взыскании в вынесенном по делу особом процессуальном акте-приговоре или решении суда, постановлении административной комиссии и т. д.