§ 1           ПОНЯТИЕ ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРОСТУПКАХ

Производство по делам об административных проступках — сложное государственно-правовое явление, характеризующееся различными сторонами своего содержания. Оно, как и любое иное явление, может быть наиболее полно охарактеризовано лишь при условии его рассмотрения в различных связях и аспектах. Разумеется, при формировании понятия этого производства нельзя игнорировать то, как в пауке определяются наиболее совершенные и изученные юрисдикционные формы— уголовный и гражданский процесс. Последние, как известно, формулируются двояко: как отрасль права и как собственно процесс, образующийся из системы процессуальных действий и процессуальных отношений в результате производства но конкретным индивидуальным делам. С этих же позиций может быть определено и производство по делам об административных проступках.

В первом аспекте данное производство здесь определяется как самостоятельный институт советского административно-процессуального права и анализируемся с точки зрения статического назначения его правовой основы — системы образующих его процессуальных норм, во втором аспекте эти нормы рассматриваются в динамике их реального воздействия на общественные отношения в результате их осуществления и применения. В этом смысле производство по делам об административных проступках характеризуется в действии, как специфическая форма деятельности и связи (отношений)

26

>>>27>>>

различных субъектов, участников данного процесса в конкретных правоотношениях.

Производство по делам об административных проступках является самостоятельным институтом советского административно-процессуального права, призванным осуществлять специфические задачи юрисднкционного характера. Ему в принципе присущи все черты, свойственные процессуальным нормам любых юрисдикционных форм: они носят процедурный Характер, устанавливая порядок производства, формы и методы деятельности участников процесса и осуществления ответственности; регулируют отношения, складывающиеся в сфере той части охранительной деятельности и охранительных правоотношений, которые складываются в ходе борьбы Советского государства и его органов с различными противоправными посягательствами на интересы государства, общества и личности; регламентируют юрисдикционную деятельность соответствующих государственных органов и должностных лиц, сопряженную с применением штрафных (караульных) санкций к виновным в правонарушениях.

Нормам производства по делам об административных простенках свойственны и специфические особенности: они регулируют те общественные отношения в сфере советского государственного управления, которые складываются в ходе борьбы со специфической разновидностью правонарушений— административными проступками, которые менее опасны, сложны и спорны, чем преступления и гражданские правонарушения; для целей этой борьбы ими устанавливаются более упрощенные по сравнению с уголовным и гражданским процессом процедура, формы и методы деятельности соответствующих органов и должностных лиц, которые наиболее соответствуют мобильному характеру управленческой деятельности. Основная функция административно-процессуальных норм производства по делам об административных проступках заключается в том, чтобы регламентировать: а) задачи и принципы производства; б) процессуальное положение сторон в производстве, их функции и задачи; в) подведомственность рассмотрения и ведения дел; г) доказательства в производстве; д) меры процессуального принуждения и обеспечения в производстве; е) порядок, сроки возбуждения дел и направления их для рассмотрения по подведомственности; з) порядок и сроки рассмотрения дел; и) порядок обжалования, опротестования и пересмотра решений; к) порядок исполнения решений.

27

>>>28>>>

Таким образом, основное назначение процессуальных норм производства по делам об административных проступках заключается в том, чтобы регламентировать применение материального закона об административной ответственности. Отсюда производство по делам об административных проступках как институт советского административно-процессуального права представляет собой систему норм, регулирующих общественные отношения, порядок, формы и методы деятельности соответствующих органов и должностных лиц, связанные с осуществлением административной ответственности. На основе норм данного производства осуществляется также деятельность по освобождению невиновных в совершении административных проступков от ответственности. Нормы этого производства имеют ту же структуру, что н нормы других отраслей, однако у них крайне несовершенны и слабо выражены санкции, что создает дополнительные трудности в борьбе за укрепление социалистической законности.

Как отмечалось, производство по делам об административных проступках может быть определено и как система процессуальных действий и правоотношений, возникающих между участниками данного юрисдикционного производства в процессе осуществления административной ответственности. Это объясняется тем, что любой процесс как правовая категория так или иначе внешне всегда отождествляется с определенной деятельностью, с системой акций или действий, объединенных определенной целью. Прав М. С. Строгович, указывая, что «содержание уголовного процесса составляет деятельность органов следствия, прокуратуры»1, служащая целям защиты государства, обнаружению и наказанию лиц совершивших преступления. Административное производство также представляет собой систему различных процессуальных действий по обнаружению и установлению проступка, наказанию виновных, исполнению взысканий. Вся эта деятельность осуществляется в рамках правоотношений, указывают многие авторы. Это правильно, но недостаточно для познания сущности такого сложного явления, как процесс или производство.

В реальной действительности производство по делам об административных проступках, как и любой иной юрисдик-ционный процесс по конкретному делу, есть сложное динамическое и развивающееся процессуальное правоотношение. Мы

1 Строгович М. С. Курс советского уголовного процесса, т. 1. ML, 1968, с. 29.

28

>>>29>>>

разделяем точку зрения авторов, считающих недостаточным тот нли иной процесс характеризовать «только как деятельность или как деятельность и возникающие из нее правоотношения»2. Производство по конкретному делу п процессуальное правоотношение, возникающее в связи с этим делом, — это тождественные явления3, если учесть, что производство всегда возникает как результат взаимодействия и деятельности на основе норм процессуального права различных субъектов — органов, возбудивших дело и производящих расследование или установление факта правонарушения, виновного или подозреваемого в правонарушении, потерпевших, свидетелей, экспертов, затем суда и т. д.

Прав М. С. Строгович, указывающий, что в уголовном процессе «любое действие любого участника... процесса, как государственного органа (следователя, прокурора, суда), так и лица, гражданина (обвиняемого, потерпевшего) всегда производится ими в качестве участников, субъектов уголовно-процессуальных отношений»4. Утверждая это, М. С. Строгович должен был бы сделать вывод, что уголовный процесс в целом и есть сложная система процессуальных отношений Но он этого не делает, называя процессуальные отношения лишь правовой формой деятельности соответствующих органов, осуществляющих задачи борьбы с преступностью. Однако признание этого нисколько не противоречит тому, что с самого своего возникновения и до своего завершения уголовный процесс, как и любое иное производство по делу, не только развивается в рамках процессуальных отношений, по и сам является сложным специфическим процессуальным отношением с различным кругом взаимодействующих субъектов, строгой очерченностью их субъективных прав и обязанностей, их поведения — той процессуальной деятельности, которую они осуществляют и которая составляет главное содержание, главную движущую силу процессуальных отношений, а значит, и всего процесса в целом в динамическом его существовании. Любому процессу, как и процессуальному производству, присущи все черты, которыми характеризуется любое правоотношение.

Таким образом, мы полагаем, что точка зрения о необходимости рассмотрения процесса или производства как специ-

2  Щеглов В. Н. Гражданское процессуальное правоотношение. Ав тореф. докт. дне. Томск, 1968, с. 11—12

3  См. там же, с. 12.

4  Строгович М  С. Указ  соч., с  35

29

>>>30>>>

фического правоотношения является обоснованной и соответствующей действительности. Специфическим административно-процессуальным отношением является и производство по делам об административных проступках, что должно найти отражение в определении понятия данного процессуального явления.

Переходя к вопросу о формировании понятия производства по делам об административных проступках, необходимо учесть, что оно может быть охарактеризовано и определено как специфическая «деятельность» или как «система действий и отношений»5, складывающихся-междууполномоченными на то органами, должностными лицами и иными субъектами в процессе возбуждения и рассмотрения дела, наложения, обжалования и исполнения решений о взыскании. В этом смысле данное производство будет охарактеризовано в его реальном, фактическом проявлении как специфическое правоотношение. Однако понятие этого производства может быть определено и как сложный процессуальный институт, имеющий специфические цели, задачи и назначение в системе советского административно-процессуального права. Этим самым будет дано его нормативное определение. Такое определение для права представляется главным, ибо только нормы являются основой правового регулирования. В таком определении должны найти отражение основные признаки, касающиеся назначения данного производства, форм и методов, задач, осуществляемой на основе его норм процессуальной деятельности, а также и то, что эта деятельность протекает в рамках определенных правоотношений.

Под производством по делам об административных проступках следует понимать систему административно-процессуальных норм, регулирующих общественные отношения, порядок, формы и методы деятельности  соответствующих   государствен-

5 С этих категорий — «система действий и отношений» — М. С. Стро-гович начинает определение уголовного процесса, подчеркивая этим самым важность правоотношения как ведущего элемента, без которого невозможно понять сущность и уголовно-процессуальной деятельности, и самого уголовного процесса (см. Строгович М. С. Указ. соч., с. 3G). И. Д. Перлов также полагает, что вне связи с категорией правоотношения невозможно понять природу процесса (см. Перлов И. Д. Исследования в области уголовного процесса. — «Советское государство и пра-ьо», 1967, № 8, с. 105). Мы согласны с этими авторами, однако полага-ем, что категория правоотношения может найти отражение и в нормативном определении производства по делам об административных проступках как специфического процессуального института.

30

>>>31>>>

пых органов, их должностных лиц и представителей общественности по возбуждению н рассмотрению дел об административных проступках, применению к виновным справедливых мер административной ответственности и их исполнению в целях борьбы с административными правонарушениями и коммунистического воспитания трудящихся.

%Z           О СООТНОШЕНИИ ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ

ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРОСТУПКАХ И АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА

Прежде чем приступить к анализу иных проблем производства по делам об административных проступках, необходимо выяснить место этого производства в системе советского административно-процессуального права. Следует прежде всего уяснить, что такое «процессуальное производство» п «процесс», каковы взаимосвязь и соотношение между ними.

«Производство» и «процесс» в правовой сфере — сугубо правовые понятия, объективно отражающие собой структуру, степень организации и разграничения нормативного материала между процессуальными явлениями в рамках одной отрасли права. Причем эти понятия — не узкоотраслевые категории, они имеют общетеоретическое значение, поэтому к их анализу и оценке, к выяснению связей между ними надлежит подходить с общетеоретических позиций. Представляется, что такой должна быть методология их анализа.

В административно-правовой науке оценке этих понятий уделяется большое внимание. И в зависимости от того, какое содержание вкладывается теми или иными авторами в эти понятия, по-разному осмысливаются сущность, объем и назначение советского административно-процессуального права, проблемы его кодификации.

Исследование этих понятий в административно-правовой литературе началось с их противопоставления и резкого разграничения. Впервые этот вопрос был поднят Н. Г. Салшце-вой. По ее мнению, административный процесс ограничивается рамками юрисдикционного характера или разрешения административно-правовых споров, в то время как административное производство является более широким правовым явлением. При этом, как она полагает, если   «административный

31

>>>32>>>

процесс» охватывает собою деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящихся между собой в отношениях служебного подчинения, то «административное производство» — это уже более широкое процессуальное образование, охватывающее собою процесс применения административно-правовых норм, процесс деятельности исполнительных и распорядительных органов, связанный с порядком разрешения индивидуальных дел в рамках внутриорганизационной деятельности аппарата управления, с внутреннеорганизационнымн отношениями6.

Точка зрения Н. Г. Салищевой подвергнута основательной критике со стороны многочисленных авторов — В. И. Поповой7, Ю. М. Козлова8, В. Д. Сорокина9, Б. Б. Хангельдыева10, В. М. Горшенева" и др., которые исходят из принципиально противоположных позиций. Несмотря на некоторые различия в их взглядах, они единодушны в том, что «административный процесс» есть не что иное, как совокупность административных производств, и что его нельзя ограничивать юрисдикци-онными функциями применения принуждения, разрешением споров, как это сделала Н. Г. Салищева. Основная суть концепций этих авторов выражена формулой: «Производство — часть процесса; процесс — совокупность производств»12.

По мнению В. Д. Сорокина, которое является концентрированным отражением и обобщением взглядов многих авторов, советский административный процесс следует рассматривать как урегулированный правом порядок разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управле-

6  См.  Салищева   Н.   Г.  Административный  процесс  в  СССР.  М.,

1964,  с.  13, 16; Она же.  Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М., 1970, с. 9.

7  Попова В.  И. Основные проблемы совершенствования законодательства об административной ответственности. — «Учен. зап. ВНИИСЗ»,

1965,  вып. 5. М., с. 14—15.

8  Козлов Ю. М. Предмет советского административного права. М., 1967, с. 84—89.

9  Сорокин В. Д. Проблемы административного процесса. М.,  1968, с. 51—52, 58—60.

10  Хангельдыев Б. Б. О систематизации советского  административного законодательства.  — «Сборник ученых  трудов»,  вып.  2.  Свердловск, 1964, с. 84.

11   Горшенев В. М. Функции и содержание норм процессуального права по советскому законодательству. — В кн.: Проблемы правоведения. Новосибирск, 1967, с. 17—23.

12  См. Петров Г. И. Советское административное право. Часть Общая. Л., 1970, с. 295.

32

>>>33>>>

Нйя исполнительными и распорядительными органами государственной власти, а в предусмотренных случаях и другими государственными и общественными органами13.

В основном мы разделяем мнение В. Д. Сорокина и других авторов, трактующих административный процесс как порядок разрешения индивидуально-конкретных дел, и считаем, что плодотворное разрешение проблемы понятия производства по делам об административных проступках, как и понятия любого иного административно-процессуального производства, возможно лишь при условии признания, что административный процесс есть то общее, а административное производство — то особенное, между которыми существуют тесные взаимообусловливающие системные связи и признаки.

Такое представление о соотношении «процесса» как более общего процессуального явления и «производства» как его частного выражения стало традиционным в законодательстве и литературе СССР и других социалистических стран. В. Д. Сорокин прав, ссылаясь на то, что, например, гражданский процесс состоит из отдельных производств (искового, особого и т. п.), что и уголовный процесс предусматривает различия в производствах: есть специфика в производстве по делам в суде первой инстанции, в надзорной и т. п. В административном процессе также имеются различия в отдельных производствах; например, производство по делам об административных проступках отличается от производства по разрешению жалоб и заявлений 14. Так что, анализируя процессуальное законодательство различных отраслей права, можно сделать вывод, что в нем уже давно (и вполне объективно) сложилась определенная система, традиция тот или иной процесс структурно подразделять на отдельные процессуальные производства. Думается, что административный процесс в этом отношении не должен быть исключением. Поэтому следует признать обоснованным, например, то, что административно-процессуальный кодекс Польской Народной Республики, призванный регулировать производство по индивидуальным делам в области государственного управления, также исходит из множественности процессуальных производств, на которые распространяются и не распространяются его правила 15.

13  См. там же, с. 277.

14  См. там же, с. 296.

15  См.  Административно-процессуальный  кодекс   Польской   Народной Республики. Варшава, 1961.

3. И. А. Галаган                                                                                              33

>>>34>>>

Таким образом, производство по делам об административных проступках следует рассматривать в качестве частного правового явления в системе советского административного процесса. Признание такого соотношения между данным производством и административным процессом имеет важное теоретическое и практическое значение. Этим самым, во-первых, ограничиваются рамки исследования — анализу подвергается не весь объем правового материала, а лишь его часть. Во-вторых, признание такой зависимости между «производством» и «процессом» имеет определенное значение для кодификации процессуального законодательства, относящегося к производству; для его упорядочения — кодифицировать нужно не весь объем административно-процессуальных норм, который весьма обширен и разнообразен, а лишь их специфическую часть, регламентирующую стойкую и обособленную предметным критерием группу общественных отношений. И, наконец, в-третьих, отнесение данного производства к административному процессу, его рассмотрение в качестве видового компонента общей системы административно-процессуального права означает, что ему свойственны все те системные признаки и особенности, которые присущи административному процессу в целом.

Принадлежность производства по делам об административных проступках к административному процессу не означает его полного отождествления с последним. Это производство — самостоятельное процессуальное явление в рамках .истемы советского административно-процессуального права, обладающее специфическими для него чертами, признаками и особенностями, которыми оно отличается от всех иных административных производств.