§ 1           ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ФУНКЦИИ ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРОСТУПКАХ

Проблема функций любых правовых явлений относится к числу сложнейших в науке и в то же время к числу наиболее важных, так как в них выражается сущность и назначение этих явлений, их творческая, организующая роль и социальная ценность в механизме правового регулирования общественных отношений.

Исследование проблемы функций производства по делам об административных проступках, как и иных юрисдикци-онных производств, должно строиться соответственно пониманию их природы, с одной стороны, как процессуальных институтов (отраслей) и, с другой стороны, как системы тех процессуальных действий (и отношений), из которых они состоят в действительности. При таком подходе функции производства по делам об административных проступках будут охарактеризованы с точки зрения статического назначения норм данного института и в динамике их реализации конкретными участниками процессуальной деятельности.

Под функциями любых правовых институтов, в том числе и производства по делам об административных проступках, по нашему мнению, следует понимать основные проявления их   социального  назначения,   выражаю-

53

>>>54>>>

щиеся в ведущих направлениях их регулирующего воздействия на общественные отношения. Всем правовым институтам свойственны функции, производные от общеправовых. Это в полной мере относится и к производству по делам об административных проступках.

Мы полагаем, что административно-юрисдикционному производству свойственны охранительная, воспитательная и регулятивная функции '.

Охранительная функция данного производства обусловливается охранительным назначением административной ответственности в механизме правового регулирования вообще. Юрисдикционные нормы данного производства, как и их материальное содержание — административно-правовые нормы об ответственности, преследуют задачи охраны советских общественных отношений в сфере советского государственного управления, борьбы с правонарушениями в целях их искоренения и предупреждения. Достижение этих задач обеспечивается своевременным, оперативным и непосредственным осуществлением административной юрисдикции уполномоченными на то органами и должностными лицами, применением справедливых мер административного воздействия к виновным в нарушениях на основе строгого соблюдения субъективных прав и обязанностей участников данного производства.

Воспитательная функция свойственна всем юрис-дикционным производствам, в том числе и производству по делам об административных проступках. В соответствии с законом в осуществлении этой функции заключается одна из главных задач административно-юрисдикционнои деятельности. «Главной задачей административных комиссий, — говорится в ст. 2 Положения о них в РСФСР, — является воспитание граждан в духе точного и неуклонного исполнения советских законов, бережного отношения к социалистической собственности, честного отношения к государственному и общественному долгу, уважения прав, чести и достоинства граждан и соблюдения правил социалистического    общежития».

1 Аналогичные функции, по мнению А. А. Мельникова, свойственны и гражданскому процессу (см. Мельников А. А. Социальные функции советского гражданского процесса. — «Советское государство и право», 1975, № 2, с. 20—28). См. также: Добровольский А. А., Мельников А. А. Основные направления развития науки советского гражданского процессуального права. — «Советское государство и право», 1975, № 12, с. 31.

54

>>>55>>>

Административная юрисдикция призвана способствовать воспитанию у граждан социалистического правосознания, чувств нетерпимого отношения к любым отклонениям от требований советских правовых норм и правил социалистического общежития.

Регулятивная функция является ведущей для по -нимания природы административно-юрисдикционных норм, их сущности и процессуальных особенностей. Если охранитель пая и воспитательная функции характеризуют направления регулирующего воздействия процессуальных норм данного института на объекты управленческих отношений в связи с осуществлением административной ответственности и применением санкций, то регулятивная функция- данных норм оказывает формирующее воздействие на организацию внутренней структуры данного производства, определение его правовой природы, регламентацию субъективных прав и обязанностей его участников, форм и методов осуществления ими процессуальной деятельности, принципов и гарантий их обеспечения в данном производстве. В рамках этой функции закрепляются порядок и сроки осуществления данного производства, его постадийное развитие. Иначе говоря, основное содержание регулятивной функции данных процессуальных норм, ее социальное назначение состоит в регламентации специфических особенностей производства по делам об административных проступках, которыми всесторонне определяется процессуальный режим осуществления административной ответственности.

Специфические особенности того или иного производства или процесса в целом — это не теоретическая абстракция, а реальный правовой момент, обусловленный содержанием тех или иных процессуальных норм, характером того вида государственной деятельности и общественных отношений, в сфере которых данное производство осуществляется. На характеристике отдельных сторон в особенностях административного производства мы еще остановимся. Здесь же важно отметить и проанализировать наиболее общие особенности данного производства и то, чем они обусловлены.

Важнейшей особенностью производства по делам об административных проступках является его, как правило, внесудебная форма осуществления. Это обусловливается его зависимостью от оперативного характера управленческой деятельности, формой реализации которой данное производство является. Поэтому административно-процессуальными норма-

55

>>>56>>>

ми, правосубъектностью на применение конкретных мер административной ответственности наделяются, как правило, лишь уполномоченные на то органы государственного управления и их должностные лица — административные комиссии, представители государственных инспекций и т. д. Объясняется это тем, что борьба с административными проступками, применение мер административного воздействия за их совершение составляет в основном задачу специальных исполнительных и распорядительных органов, на которые в соответствии с законом возлагается, в частности, обеспечение общественного порядка, защита интересов государства и охрана прав граждан. Осуществление этих, как и иных задач государственного управления, характеризуется своей непосредственностью, оперативностью (быстротой) реагирова* ния, достижением практических результатов 2.

Оперативный характер управления, необходимость быстрого реагирования на правонарушения предопределили и более упрощенный, в отличие от уголовного и гражданского процесса, порядок рассмотрения административных дел. В немалой степени это объясняется и характером административных проступков, которые, как отмечалось, легко установимы и не требуют такого детального разбирательства, как по уголовным или гражданским делам, даже в том случае, если это разбирательство осуществляется народным судьей единолично или судом в коллегиальном составе.

В конечном счете процессуальные особенности данного производства обусловливаются не только оперативным характером управленческой деятельности, но и спецификой материальных административно-правовых отношений, которые складываются в связи с совершением административных проступков и содержанием которых является наказание виновных в административном порядке. Эти отношения возникают в сфере государственного управления и относятся к властно-управленческим. Одна из сторон таких правоотношений — органы советского государственного управления или их представители — всегда наделяется властными полномочиями на непосредственное, без обращения в суд, применение мер административной ответственности, а вторая сторона — нарушитель административно-правовых норм — обязана не только нести те отрицательные последствия в виде мер воздействия.

2 См.   Козлов   Ю.   М.  Органы  государственного    управления.    М., 1960, с. 43—46.

56

>>>57>>>

примененных к ним органами управления (их представителями), но и исполнять любые иные законные требования последних, само неисполнение которых в ряде случаев образу-d состав административного проступка3.

Неравноправное положение сторон в таких правоотношениях определило юридическое своеобразие методов их правового регулирования. Регулирование этих отношений осуществляется на основе метода внесудебных, односторонних, властно-приказных предписаний или распоряжений, в соответствии с которым административная ответственность, как правило, возникает и реализуется в действительности. Иначе говоря, решение вопроса о привлечении виновных к административной ответственности, ее реализация зависит от усмотрения и соответствующей юрисдикционной деятельности органов государственного управления. Специфика административно-правового регулирования и властно-управленческая сущность этих правоотношений нисколько не изменяются от того, что конкретные меры административно-правового воздействия применяются единолично народным судьей или судом в коллегиальном составе, так как в этих случаях и судья, и народный суд руководствуются нормами административного права и разрешают дела по предложению органов управления в порядке, отличном от рассмотрения уголовных и гражданских дел.

Административно-процессуальные нормы, регулируя общественные отношения, которые складываются в процессе осуществления административной юрисдикции, наделяют уполномоченные на то органы государственного управления и их должностных лиц властно-управленческими процессуальными правами и обязанностями по возбуждению и рассмотрению дел об административных проступках, наложению и исполнению взысканий и т. д. Одновременно они определяют правосубъектность и других участников данного процесса. Однако процессуальные права, обязанности и деятельность последних возникают лишь после того, как органы государственного управления (их представители) возбудили и осуществляют производство по делу. Поэтому административно-процессуальные отношения, связанные с административной ответственностью, так же как и материальные административно-

3 См., например: Указ Президиума Верховногр Совета СССР от 15 февраля 1962 г. «Об усилении ответственности за посягательство на жизнь, здоровье и достоинство работников милиции и народных дружинников» («Ведомости Верховного Совета СССР», 1962, № 8, с. 83).

57

>>>58>>>

правовые отношения, складывающиеся по этому поводу, относятся к властно-управленческим правоотношениям 4.

Этими особенностями предопределяются и все иные свойства производства по делам об административных проступках.

От функций производства по делам об административных проступках как правового института следует отличать функции административно-процессуальной деятельности, осуществляемой в рамках данного производства. Этот вопрос связан с выяснением назначения этой деятельности в борьбе с административными правонарушениями и анализом -основных ее направлений при решении указанных задач. Решение этого вопроса, так же как и иных, должно быть аналогично решению сходных проблем в других процессуальных отраслях-и прежде всего в уголовном и гражданском процессе...

В уголовно-процессуальной литературе проблема функций имеет давнюю историю и является одной из самых дискуссионных. По свидетельству В. Н. Шпилева, насчитывается пять различных определений самого понятия «функция» процессуальной деятельности. Различны суждения о количестве и наименовании этих функций. Одни авторы полагают, что уголовному процессу свойственны три основные функции, другие — пять, а третьи — семь. В. Н. Шпилев, например, выделяет пять основных (обнаружение, проверка и расследование; обвинение; защита; рассмотрение и разрешение уголовного дела судом; надзор со стороны прокурора за исполнением законности) и две дополнительные функции процессуальной деятельности (предъявление и поддержание гражданского иска и возражение подсудимого или гражданского ответчика по предъявленному гражданскому иску) 5. В гражданско-процессуальной литературе этот вопрос также еще не решен.

Оставляя в стороне спор о количестве и наименовании функций юрисдикционной деятельности в уголовном и гражданском процессе, так как это выходит за пределы данной работы, мы полагаем, что решение этих проблем не может

4  Ср.  Галкин Б. Л. Сове1ский уголовно-процессуальный закон. М., 1962, с. 73—74. В данном случае мы отмечаем лишь властно-управленческую сущность административно-процессуальных отношений,  которые определяют  специфику  производства   по  делам  об  административных  проступках, и не анализируем процессуальные права и обязанности.

5  См. подробнее об этом: Шпилев В. Н. Содержание и формы уголовного судопроизводства. Минск, 1974, с. 53—68.

58

>>>59>>>

быть успешным в отрыве от социального назначения процесса как формы реализации материального закона и материально-правовых отношений, а также в отрыве от тех основополагающих целей, которые поставлены государством перед Йюбым юрисдикционным процессом.

Любой юрисдикционный процесс — не самоцель. Являясь формой властно-негативной реакции государства на правонарушения, он подчинен -следующим властно-публичным целям: 1) установлению материально-деликтных отношений, связанных с нарушениями требований закона, их всестороннему исследованию и, в частности, выявлению и установлению виновных субъектов, действиями которых эти охранитель-но-деликтные правоотношения порождены; 2) всестороннему исследованию обстоятельств правонарушения и достижения материальной истины по делу в ходе его разрешения; 3) неотвратимости применения штрафных (карательных) санкций материального закона в случае доказанности вины правонарушителя; 4) охране советских общественных отношений и прав личности от каких бы то ни было противоправных посягательств.

По нашему мнению, без учета этих основополагающих, подлинно гуманных и справедливых целей никакой юрисдикционный процесс немыслим. Как подчеркивал К- Маркс, «действование без цели есть бесцельное, бессмысленное действование»б. Поэтому методологическое значение категории цели таково, что ею полностью определяется содержание и основные направления деятельности участников юрисдикционного процесса и прежде всего органов государства, их должностных лиц, представителей общественности и т. д.

Соответственно названным целям, основными функциями любой юрисдикционной деятельности, в том числе и адми-пистративно-юрисдикционной, являются: 1) функция установления и конкретизации материального охранительно-де-ликтного правоотношения — факта (события), обстоятельств право-нарушения, личности виновного и его обвинения (квалификации его деяния) в рамках закона; 2) функция реализации материально-правового отношения на основе всестороннего разрешения дела и применения штрафных (карательных) санкций норм права к виновным в правонарушении; 3) функция защиты общественных отношений и прав личнос-

6 Маркс К. и Энгельс Ф  Соч., т. 1, с. 258

59

>>>60>>>

ти вообще, в том числе и в ходе юрисдикционного процесса. Отдельные из этих функций затем детализируются в функциях соответствующих участников юрисдикционного процесса и юрисдикционной деятельности в зависимости от их места и роли в процессе7.

Исследование проблемы функций юрисдикционной деятельности на этом не ограничивается. Следует признать, что специфические функции принадлежат даже отдельным стадиям юрисдикционного процесса, которым свойственны специфические цели в рамках такой общности, как процесс в целом.

Таким образом, в любом юрисдикционном производстве следует выделять основополагающие функции процессуальной деятельности, свойственные властно-публичному характеру юрисдикционного производства вообще (общее), функции отдельных стадий данного производства (особенное) и,'наконец, функции конкретных участников процесса (единичное). Методология решения этих, как и иных проблем, должна быть подчинена общим законам марксистской теории познания и выявления общего, особенного и единичного в таком сложном явлении, как процесс и процессуальная деятельность.