Глава       3.       Проблемы       законодательного       регулирования административных процедур.

Рассмотрение теоретических аспектов административных процедур предполагает, с нашей точки зрения, необходимость определения возможных формы законодательного регулирования данных процессуальных отношений. Мировой опыт свидетельствует о том, что обычно законодатель делает выбор между процессуальным кодексом, включающим в себя все административные процедуры (Италия, Испания, Германия, Австрия и т.д.) и специальными процессуальными законами, относящимися к конкретным областям администрирования (США, Франция, Великобритания, некоторые Скандинавские страны и т.д.)1. В целом традиции кодифицированного административно-процессуального законодательства сильны в странах бывшей Австро-Венгрии и Средиземноморья.

Административно-процессуальный кодекс в зарубежных странах — это систематизированный законодательный акт, содержащий административно-процессуальные нормы, кодифицированные применительно к особенностям материальных административных норм, а также с учетом правового статуса субъектов, рассматривающих дела, и всех лиц, являющихся участниками процесса рассмотрения дел. АПК Польши детально регламентирует порядок принятия органами администрации индивидуальных административных актов в отношении граждан, включая и порядок обжалования таких актов. В США действует кодифицированный Закон об административной процедуре, в котором содержатся положения, регулирующие порядок информирования граждан о деятельности администрации, порядок административного нормотворчества и квазисудебной деятельности соответствующих учреждений, а также порядок проверки судом решений, принятых учреждениями. Многие штаты в США имеют свои законы об

1 Подробнее, см.: Галлиган Д., Полянский В. В., Старилов Ю. П. Административное право: история развития и основные современные концепции. М., Юристь, 2002. С. 286-287.

161

административной процедуре, принятые в соответствии с Примерным штатным законом о такой процедуре.

В ФРГ действует Закон о порядке административного производства от 25 мая 1976 г., регламентирующий порядок издания административных актов. Указанный закон различает два вида административно-правовой деятельности -издание административных актов и издание общенормативных актов управления (ст. 35). Согласно данному закону «административным актом считается распоряжение, решение или иное односторонне-властное действие, которое совершают компетентные учреждения в целях регулирования индивидуальных отношений в области публичного права и которые направлены вовне»1. Общенормативным актом считается такой акт управления, действие которого распространяется на круг лиц, объединяемых общими признаками, или же на неопределенный круг лиц.

Основными формами деятельности немецкой администрации являются: административный акт, постановление, публично-правовой договор, фактическое (простое) административное действие, частно-правовое административное действие2. Из числа административных актов исключаются все частно-правовые, фискальные меры административных органов, а также политические или конституционные и международно-правовые правительственные акты. Административные акты воздействуют на не подчиненных конкретному органу субъектов и регулируют индивидуальные административные дела.

Постановления используются в качестве административного инструмента, когда администрация при исполнении законов должна и изъявляет желание единообразно урегулировать не только отдельные случаи, но и значительное количество аналогичных случаев. Административный орган может взамен издания административного акта заключить со своими адресатами публично-правовой договор, если это не противоречит правовым

1              Административное право зарубежных стран. Учебное пособие. М., «СПАРК», 1996. С. 120.

2              Подробнее, см.: Административно-процессуальное право Германии. Учебное пособие. М., «Юридический

колледж МГУ», 1996. С. 5.

162

предписаниям. К фактическим (простым) административным действиям относятся такие административные меры, которые направлены на достижение фактического, а не правового успеха, поэтому они отличаются от административных актов отсутствием регулирования.

Административное производство в Германии в широком смысле - это любая деятельность административного органа, направленная на принятие какого-либо решения. Закон о порядке административного производства ограничивает это широкое понятие подготовкой и изданием административного акта, а также заключением публично-правового договора.

8              Германии существует несколько видов  контроля за действиями

администрации:

контроль внутри администрации, осуществляемый руководителем;

жалобы в произвольной  форме (жалобы в порядке служебного

надзора и т.д.);

формальные жалобы  (жалобы не подчиненных данному органу

субъектов).

9              июня 1957 году в Венгрии был принят Акт № IV «Об общих нормах

административного производства в государстве», который с определенными

изменениями до сих пор действует (основным изменением явилось введение

судебного надзора за органами администрации), но принципиальная структура

кодекса осталась той же самой. Такие страны как Польша, Болгария, бывшая

Югославия, приняли административно-процессуальные кодексы, схожие с

венгерским.

Венгерский Акт «Об общих нормах административного производства в государстве» (далее - Акт) призван способствовать эффективному осуществлению административных задач государства путем регулирования официального производства публичных административных органов. Акт регулирует в порядке административного производства рассмотрение дел, связанных с национальной обороной, зарубежной торговлей, социальным

163

страхованием, нечестной рыночной торговлей, установлением фиксированных цен, финансами, акцизами, а также относящихся к юридической защите собственности промышленных предприятий. Акт не регулирует производство по мелким правонарушениям и делам, связанным с натурализацией.

Административное производство в Венгрии возбуждается по ходатайству или после заявления стороны, или в соответствии с обязанностью административного органа изучать свою юрисдикцию и компетенцию ex officio (т.е. в процессе осуществления своих полномочий). Вышестоящий административный орган может обязать нижестоящий возбудить или продолжать производство. Для просьбы стороны может быть предусмотрена форма с приложениями. Однако органы не могут требовать от стороны указывать данные, которые по закону должны быть известны этим органам. Более того, в производстве по делу не может быть отказано, если форма просьбы не соответствует содержанию (ст. 16).

В соответствии с Актом не принимают участия в производстве своих собственных дел ни административные органы, ни их государственные или муниципальные должностные лица. Административный орган должен проводить судебное разбирательство, если это предусмотрено правовой нормой, или если необходимо коллективное слушание лиц, участвующих в производстве. В целях удостоверения факта, условия или других данных административный орган выдает официальный сертификат (удостоверение). При производстве административных дел выдается официальное удостоверение для подтверждения данных стороны.

В Венгрии административные органы наделены правом проводить официальные расследования в целях выполнения задач в пределах своей юрисдикции. Издержки административного производства оплачиваются сторонами. Однако если частные лица, которые из-за низкого дохода, денежного и имущественного положения не могут оплатить расходы, то такие лица могут быть частично или полностью освобождены от уплаты.

164

В Швейцарии процедуры издания, изменения и отмены распоряжений административных органов регулируются Законом об административных процедурах кантона Базель-Ланд, вступившим в силу 1 января 1989 г. Под распоряжением понимаются распоряжения учреждений в конкретном деле, опирающиеся на публичное право и предметом которых являются: обоснование, изменение и прекращение прав или обязанностей; установление наличия, отсутствия или объема прав или обязанностей; отклонение ходатайств об обосновании, изменении, прекращении или установлении наличия прав или обязанностей или отказ в рассмотрении таких ходатайств.

Под распоряжениями в Швейцарии понимаются также исполнительные распоряжения (§45), промежуточные распоряжения (§28), решения по протесту (§41), решения по жалобе (§37), решения в рамках процесса возобновленного рассмотрения дела или ревизии (§39) и разъяснение (§ 44).

Позитивные административные процедуры инициируются как гражданами, так и компетентным органом власти. В отношении определения предмета процедуры заявители поставлены в жесткие рамки. В соответствии с принципом законности органы администрации может предписать только то, что предусмотрено законодательством. Перед изданием распоряжения орган администрации обязан проверить свою компетенцию, и в случае негативного ответа передать заявление в компетентную инстанцию.

Статус стороны в швейцарских административных процедурах получают все адресаты решения органа власти. Таковой является сторона, интересы которой затрагиваются принятым административным актом и у которой есть предусмотренное законом право на обжалование, пересмотр и отмену данного решения. Статус участника процесса должен быть также представлен и тем лицам, интересы которых могут быть ущемлены в результате принятого решения, что выясняется уже в процессе принятия решения.

165

Стороны административных процедур могут на любом этапе процесса воспользоваться юридической помощью и, если не требуется персональное присутствие, действовать через представителя. Распоряжение должно иметь четкое обозначение того, что оно является распоряжением, и содержать обоснование и разъяснение права обжалования и порядка подачи жалобы. Распоряжения доводятся до сведения сторон или их адвокатов в письменном виде, а также опубликовываются в кантональном ведомственном листке.

Анализ нормативных правовых актов зарубежных стран, регулирующих административный процесс в целом и административные процедуры в частности, позволяет сделать следующие выводы.

Во-первых, идея административно-процессуальных кодексов заключается в том, чтобы собрать в одном законе все процессуальные правила, применяемые при администрировании. На практике кодексы варьируются по степени детализации. Например, в Болгарском кодексе предлагаются общие правила, нуждающиеся в детализации, что делается администраторами или судами. В других (например, Польский и Македонский кодексы) процессуальные правила урегулированы очень детально.

Во-вторых, административно-процессуальный кодекс должен быть достаточно детальным и затрагивать все значительные вопросы, но при этом оставаться достаточно обобщенным, чтобы соответствовать всем видам процедур. Для этого зарубежное законодательство устанавливает общий процесс процедуры, т.е. определяет все стадии процедур и их временные рамки, а также общие принципы административного права в той степени, в которой они затрагивают процедуры (например, открытость, беспристрастность, регресс и т.п.).

В-третьих, административно-процессуальный кодекс вносит порядок и последовательность в то, как административные органы используют свои полномочия. Порядок и последовательность, в свою очередь, служат эффективности и экономности принятия решений. Отпадает необходимость

166

каждый раз разрабатывать процедуры при появлении новых административных дел; вместо этого кодекс формулирует общий, установленный знаменатель, соответствующий разнообразным видам административного действия, который может быть добавлен или модифицирован при необходимости. Административно-процессуальный кодекс устанавливает минимальные стандарты, которые должны соблюдаться во всех областях администрирования.

В-четвертых, никакие обстоятельства, связанные с оперативностью и экономичностью процедур, не могут быть оправданы ослаблением гарантий прав граждан в административном процессе, что в свою очередь должно быть основанием (предметом) обжалования установленных процедур в независимом суде.

В-пятых, общий административно-процессуальный кодекс является важной частью зрелой хорошо работающей системы административного права. Однако основной недостаток кодифицированного административно-процессуального законодательства заключается в том, что сам принцип обобщения означает, что возможно неполное соответствие между общими положениями и конкретным административным контекстом. Другой проблемой, создаваемой кодексом, его возможная чрезмерная сложность. Положительным свойством административно-процессуального кодекса может быть внесение в него правил упрощенных процедур, использование которых допустимо с согласия (и по инициативе) заявителей (сторон).

Сегодня в российской административно-правовой науке существуют различные мнения относительно законодательного регулирования административного процесса в целом и административных процедур в частности. Все подходы к данной проблеме базируются на отношении ученых-административистов к сущности административного процесса, описанном выше. Далее мы рассмотрим наиболее значимые, с нашей точки зрения, концепции законодательного регулирования административных процедур.

167

23 апреля 2002 г. на заседании ученого совета факультета права Госуниверситета - Высшей школы экономики была обсуждена структура проекта федерального закона «Об административных процедурах», разработанная Ю. А. Тихомировым, И. Л. Бачило и Э. В. Талапиной1. Авторы законопроекта включают в понятие «административные процедуры»:

процедуры   организации  работы   органов   исполнительной   власти   и

органов местного самоуправления;

процедуры решения функциональных задач органов исполнительной

власти и органов местного самоуправления;

правила  принятия  решений  органами  исполнительной  власти  и

органами местного самоуправления;

порядок информационного обеспечения органов исполнительной власти

и органов местного самоуправления (в т.ч. порядок документооборота);

процедуры взаимоотношений органов исполнительной власти и органов

местного самоуправления;

порядок ведения контроля;

процедуру преодоления юридических коллизий.

Таким образом, авторы указанного законопроекта включают в содержание административных процедур любую деятельность (правотворческую и правоприменительную) органов исполнительной власти и местного самоуправления, не связанную с применением мер принуждения. Однако в рассматриваемой структуре законопроекта не прослеживаются механизмы защиты прав граждан и организаций во взаимоотношениях с органами исполнительной власти, что является главным в административных процедурах.

С позиции включения в содержание административных процедур всей деятельности органов исполнительной власти административные процедуры рассматриваются и в другом проекте федерального закона «Об административных процедурах», разработанного фондом «Конституция» во

1 Законодательство и экономика. М., 2002. № 6. С. 4-5.

168

главе с председателем попечительского совета Карлом А. Экштайном. Авторы законопроекта предлагают два варианта его названия1: 1) Федеральный закон «Об основах административных процедур в органах исполнительной власти, иных государственных органах, в исполнительных органах местного самоуправления»; 2) Федеральный закон «О регулировании отношений между гражданами и органами исполнительной власти».

Указанный законопроект предполагает регулирование следующих вопросов:

основные принципы осуществления административных процедур;

подведомственность, отводы;

права и обязанности сторон административных процедур;

представительство в административных процедурах;

доказательства, сроки, извещения и вызовы, расходы;

порядок рассмотрения дела об административных процедурах;

порядок принятия решения по делу, его пересмотру и обжалованию;

исполнение по делу и ответственность.

Необходимо отметить, что данный законопроект во многом напоминает Закон «Об административных процедурах» Швейцарии. Несомненным достоинством законопроекта являются определение принципов административных процедур, а также механизмы защиты прав граждан и организаций во взаимоотношениях с органами государственного управления. Однако с точки зрения законодательной техники документ требует серьезной переработки.

В июне 2000 г. в Москве в рамках московской региональной программы ТАСИС обсуждался проект федерального закона «Об административных процедурах», внесенный депутатом Государственной Думы РФ В. В. Похмелкиным, который был сопоставлен с законопроектом фонда «Конституция».

Законодательство и экономика. М., 2002. № 6. С. 6-7.

169

В законопроекте В. В. Похмелкина предложены правила рассмотрения административных дел исполнительными органами государственной власти, исполнительными органами местного самоуправления и их должностными лицами. К числу указанных дел отнесены материалы по предоставлению, удостоверению, регистрации, приостановлению и прекращению полномочий организаций, индивидуальных предпринимателей и физических лиц.

Из сферы применения закона исключаются следующие отношения:

а)             по подготовке и принятию нормативных правовых актов органами

государственной власти и местного самоуправления;

б)            по приватизации государственного и муниципального имущества за

исключением отношений по приватизации жилых помещений;

в)             по делам об административных правонарушениях, уголовного и

гражданского судопроизводства;

г)             по установлению, введению и взиманию налогов и сборов, включая

таможенные, платежи;

д)             по   проведению   публичных   конкурсов   и  других   отношений   с

участием государственных органов и органов местного самоуправления,

регулируемых гражданским законодательством;

е)             по эмиссии и обращению ценных бумаг.

Вполне объяснимо исключение из области применения административных процессуальных процедур отношений по подготовке и принятию нормативных правовых актов. Ведь в данном случае существует определенный порядок издания нормативных актов органами исполнительной власти. Однако весьма сложно найти объяснение тому, что процесс приватизации государственного и муниципального имущества, а также отношения по проведению конкурсов органами государственной власти и местного самоуправления окажутся вне рамок, установленных административными процедурами.

Взимание налогов при возникновении споров также должно происходить по определенным в законодательстве процедурам. В отношении

170

юридических лиц должны существовать определенные процедуры, регулирующие порядок принятия решений по вопросам налогообложения. Заинтересованные лица должны иметь возможность в процессе принятия административного решения о взыскании налогов или сборов изложить свою позицию. Вполне логично и данную категорию административных дел рассматривать по единым процессуальным правилам. Создавать особые процессуальные правила деятельности отдельных административных органов и должностных лиц, по меньшей мере, нецелесообразно.

Важное правило предлагается закрепить в ст. 3 законопроекта В. В. Похмелкина, согласно которому рассмотрение административных дел должно происходить открыто за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом. Однако в этой же статье сказано о возможности удовлетворения ходатайства о разрешении административного дела в закрытом режиме при необходимости сохранения коммерческой, банковской или иной охраняемой законом тайны, а также с целью сохранения неприкосновенности частной жизни или при наличии иных обстоятельств. Приведенная формулировка позволяет практически любое разбирательство по административному делу проводить в закрытом режиме. Также указанная статья законопроекта провозглашает принцип автономии решения и независимости чиновников при его принятии. Однако должностные лица органов государственного управления не являются судьями, поэтому формулировка подобного принципа в их отношении недопустима.

Общие правила рассмотрения административных дел, которые предлагаются в законопроекте, во многом схожи с действующими процедурами гражданского судопроизводства.

В ст. 9 законопроекта говорится о праве физических и юридических лиц потребовать рассмотрения любого административного дела коллегиальным органом в составе председателя и членов, утверждаемых руководителем соответствующего органа исполнительной власти. При этом в ст. 63 законопроекта сказано о возможности разрешения административных

171

дел в упрощенном порядке. Упрощенная процедура исключает коллегиальное разрешение дела, если коллегиальное рассмотрение не предусмотрено федеральным законом (ст. 65). В связи с чем нельзя не увидеть противоречие между правом требования коллегиального разрешения административного дела и упрощенной процедурой административного производства, исключающей коллегиальное рассмотрение за исключением случаев, установленных федеральным законом.

В рассматриваемом законопроекте нормы об общих принципах рассмотрения административных дел отсутствуют. Хотя именно нормы-принципы должны выполнять роль основополагающих начал при разрешении административных дел.

Отдельная глава законопроекта посвящена стадии возбуждения административного дела. В ст. 42 законопроекта установлен трехдневный срок для решения вопроса о принятии заявления. Однако в законопроекте ничего не сказано о правовых последствиях пропуска указанного срока. Очевидно, по истечении трех дней должностные лица административных органов должны быть лишены права отказать в принятии заявления.

Законопроект В. В. Похмелкина по сравнению с законопроектом фонда «Конституция», на наш взгляд, в меньшей степени предполагает регулировать возможность реализации гражданами и организациями своих прав во взаимоотношениях с органами исполнительной власти.

При анализе указанных выше законопроектов возникает вопрос: должен ли закон об административных процедурах (или административно-процессуальный кодекс) регламентировать все процедуры деятельности государственных органов при осуществлении ими функций государственного управления (в том числе и процедуру принятия нормативных правовых актов)? Следует согласиться с мнением Н. Г. Салищевой, которая полагает, что будущий административно-процессуальный кодекс должен устанавливать лишь процедуру издания (принятия) индивидуальных актов управления, которые затрагивают права и

172

обязанности субъектов административно-правовых отношений, не входящих в структуру и систему государственного органа, т. е. они не касаются внутриорганизационных отношений в системе и структуре данного органа управления, а лишь оформляют его "внешние" связи с не входящими в эту систему субъектами (государственными органами, организациями, гражданами)1.

Иными словами, подчеркивается необходимость административно-процессуального регулирования принятия актов управления, носящих только индивидуальный характер и реализующих в рамках установленных полномочий государственно-властные функции государственного органа по отношению к не подчиненным ему субъектам административно-правовых отношений. Аналогичное мнение высказывает и Н. Ю. Хаманева, предлагая принять административно-процессуальный кодекс как средство урегулирования и упорядочения процедуры отношений между гражданином и властными структурами в рамках неюрисдикционного производства2.

Поддерживая указанную позицию ученых-административистов, нельзя согласиться с предлагаемой формой законодательного регулирования административных процедур. С нашей точки зрения, российский административно-процессуальный кодекс должен регламентировать процедуры рассмотрения административных дел органами исполнительной власти и местного самоуправления, а также административными судами в отношении не подчиненных им граждан и их организаций и процедуры применения административного принуждения. Однако на сегодняшнем этапе развития российского законодательства административная юстиция не сформировалась в полном объеме.

Поэтому представляется необходимым при наличии действующего Кодекса об административных правонарушениях также принять

1              См.: Административное право и административный процесс: старые и новые проблемы // ГиП. 1998. №

8. С. 27

2              См.: Хаманева Н. Ю. Теоретические проблемы административно-правового спора // ГиП. 1998. № 12. С.

33.

173

Федеральный закон «Об административном судопроизводстве» и Федеральный закон «Об административных процедурах».

Тогда возникает вопрос, как же быть с нормативными правовыми актами управления, которые по своей значимости важнее индивидуальных административных актов? Многие ученые-административисты (Старилов Ю. Н., Тихомиров Ю. А., Панова И. В. и т.д.) считают, что административно-процессуальному регулированию в соответствующем кодексе должны подлежать процедуры издания (принятия) административных актов (нормативных и индивидуальных) как органами исполнительной власти (федеральными и региональными), так и органами местного самоуправления.

По данному вопросу мы разделяем позицию В. А. Лория о том, что деятельность, связанная с применением административно-правовой нормы к конкретным жизненным случаям, осуществляемая путем рассмотрения и разрешения тех или иных дел, является административным процессом, решение же других вопросов лежит в сфере иной публичной деятельности, не связанной с осуществлением функций управления посредством издания индивидуальных (правоприменительных) актов, и может выражаться, в частности, в таких формах управления как осуществление организационно-инструкторских мероприятий и материально-технических операций1.

С нашей точки зрения, вопросы нормотворчества органов исполнительной власти и местного самоуправления следует урегулировать в управленческом процессуальном законе или кодексе об управленческом процессе. Этот же нормативный правовой акт должен установить процедуры внутренней правоприменительной деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления.

Более того, предметом регулирования законодательства об административных процедурах должны также стать осуществление внешних

1 Лория В. А. Административный процесс и его кодификация. Тбилиси, 1986. С 28; Некоторые вопросы теории кодификации административно-процессуального права. Тбилиси, 1974. С. 33; О кодификации административно-процессуального законодательства/ТПравоведение. 1972. № 5.

174

правоприменительных функций Президента РФ и аналогичных ему лиц в субъектах РФ деятельность органов исполнительной власти на федеральном и местном (региональном) уровнях, органов местного самоуправления и соответствующих должностных лиц. Однако формы правового регулирования данного вопроса требуют дополнительного теоретического исследования.

Объектом регулирования Федерального закона «Об административных процедурах» должны быть две группы общественных отношений, возникающих между: а) органом государственного управления и гражданином либо организацией в процессе реализации гражданином или организацией своих прав; б) органом государственного управления и гражданином, организацией в случае принятия индивидуального правового акта, предписывающего гражданину, организации выполнить ту или иную обязанность.

Нами предлагается следующая структура проекта Федерального закона «Об административных процедурах».

Преамбула

Глава 1. Общие положения

Статья 1. Основные понятия, используемые в Федеральном законе. Статья 2. Отношения, регулируемые Федеральным законом. Статья 3. Принципы установления административных процедур. Статья 4. Субъекты административных процедур.

Глава 2. Индивидуальные правовые акты

Статья 5. Понятие индивидуального правового акта. Статья 6. Подготовка индивидуальных правовых актов. Статья 7. Порядок принятия индивидуальных правовых актов. Статья 8. Требования к оформлению индивидуальных правовых актов. Статья 9. Организация исполнения индивидуального правового акта.

175

Статья 10. Контроль за исполнением индивидуального правового акта. Статья 11. Вступление в силу и прекращение действия индивидуального правового акта.

Глава 3. Обращения граждан и организаций

Статья 12. Виды обращений.

Статья 13. Право граждан и организаций на обращение.

Статья 14. Подведомственность дел об обращениях.

Статья 15. Адресаты обращений.

Статья 16. Сроки рассмотрения обращений.

Статья 17. Неразглашение сведений, ставших известными органам или

должностным лицам, в связи с рассмотрением обращений. Статья 18. Доказательства по обращениям. Статья 19. Организация работы по рассмотрению обращений. Статья 20. Рассмотрение предложений. Статья 21. Рассмотрение заявлений. Статья 22. Рассмотрение ходатайств. Статья 23. Рассмотрение жалоб. Статья 24. Обжалование решения о результатах рассмотрения

обращения. Статья 25. Обращения иностранцев и лиц без гражданства.

Глава   4.   Ответственность  за   нарушения   законодательства   об административных процедурах

Статья 25. Ответственность должностных лиц за нарушения

законодательства об административных процедурах.

Статья 26. Ответственность за преследование граждан и организаций в связи с их обращением.

176

Статья 27. Возмещение материального ущерба, причиненного в

результате нарушения законодательства об

административных процедурах. Статья 28. Компенсация морального вреда, причиненного в результате

нарушения законодательства об административных

процедурах.

Глава 5. Заключительные положения

Статья 29. О вступлении в силу настоящего Федерального закона. Статья 30. О признании нормативных правовых актов не

действующими в Российской Федерации в связи с

вступлением в силу настоящего Федерального закона. Статья 31. О приведении нормативных правовых актов в соответствие

с настоящим Федеральным законом.

177