2.1. Роль административных процедур в реализации административно-правового статуса граждан и их организаций во взаимоотношениях с органами исполнительной власти.

Рассмотрение проблем, связанных с ролью административных процедур во взаимоотношениях граждан и их организаций с органами государственного управления, обусловливает необходимость исследования теоретических аспектов административно-правового статуса граждан и их организаций. Реализуя свой правовой статус в сфере государственного управления, граждане и их организации вступают в самые разнообразные административные правоотношения. Они возникают, изменяются или прекращаются по поводу реализации гражданами и их организациями прав, выполнения обязанностей, нарушения органами государственного управления прав и законных интересов граждан и их организаций или несоблюдения гражданами и их организациями обязанностей, влекущих административную ответственность.

1. Во взаимодействии с управленческими структурами реализуются такие права и свободы граждан, как право на участие в управлении, право на объединение, право проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирование, право на личную неприкосновенность, право на свободу передвижения, право на обращение в органы государственного управления, право на информацию и т. д. Реализация этих прав напрямую зависит от законодательной четкости и детализации административных процедур, регулирующих данные сферы, т. к. они содействуют формированию стабильных отношений между гражданами и государством. Административные процедуры создают инструмент, при

помощи которого общие ценности административного права воплощаются в практическое администрирование.

Для раскрытия сущности такой правовой категории как «административно-правовой статус гражданина» необходимо определить содержание понятия «правового статуса» вообще.

В теории права по вопросу сущности правового статуса нет единодушного мнения. Л. Д. Воеводин отмечает, что правовой статус составляет совокупность разнообразных связей и отношений между обществом, государством и гражданином, урегулированных нормами права1. Р. О. Халфина считает, что основой правового статуса личности являются общие (конституционные) права и обязанности2. В. И. Новоселов полагает, что общий правовой статус включает в себя не только общие конституционные прав и обязанности граждан, но и общеотраслевые права3. Этой же точки зрения придерживается В. А. Патюлин, который выделяет специальные правовые статусы (модусы) личности4.

Е. А. Лукашева рассматривает правовой статус как совокупность прав и обязанностей, понимая под ними социальные возможности, детерминированные условиями жизни общества и законодательно закрепленные государством. Рассматривая права и свободы как элемент правового статуса, Е. А. Лукашева включает в него не только основные (конституционные) права, но и весь комплекс прав, вытекающих из законов (внутригосударственных и международных)5.

1 Воеводин Л. Д. Юридический статус личности в России. М., 1997. С. 6.

2 Халфина Р. О. Общее учение о правоотношении. М., 1974. С. 123-126.

3 Новоселов В. И. Правовое положение граждан в советском государственном управлении. Саратов, 1976. С.

37-39.

4 Патюлин В. А. Государство и личность в СССР. М., 1974. С. 198-199.

5 Общая теория прав человека. М., 1996. С. 33-35.

Н. И. Матузов, В. А. Кучинский включают в статус кроме прав и обязанностей еще ответственность1. В структуру правового статуса включают также общую правоспособность, гарантии, законные интересы.

Относительно понятия «правовой статус» в юридической литературе нередко допускается его смешение с понятием «правовое положение»2. На наш взгляд, правовой статус следует ассоциировать со стабильным правовым состоянием субъекта, а правовое положение рассматривать как постоянно изменяющуюся совокупность прав и обязанностей, обусловленную его вступлением в те или иные правоотношения. Правовое положение реального лица постоянно изменяется в зависимости от наличия тех или иных юридических фактов, в то время как статус субъекта права остается неизменным до тех пор, пока не изменяются соответствующие правовые нормы.

Также необходимо различать понятия «правовой статус личности» и «правовой статус гражданина». Это различие можно проследить при анализе такой важной правовой категории как «правосубъектность». В общей теории права правосубъектность понимается как возможность (способность) субъекта иметь определенные права и соответствующие обязанности. При этом она включается в качестве элемента правового статуса в виде особого субъективного права3. Данная позиция нелогична, так как объединяются способность обладания правами и обязанностями (т.е. правовым статусом) и сам правовой статус.

Правосубъектность заключается в том, что она определяет те юридически значимые характеристики, обладание которыми делает реальное персонально индивидуализированное лицо носителем того или иного правового статуса. Этими юридическими характеристиками

1 Матузов Н. И. Юридические обязанности и ответственность как элементы правового статуса

личности/ТКонституция СССР и правовое положение личности. М., 1979. С. 81-88; Кучинский В. А.

Личность, свобода, право. М. 1978. С. 115.

2 См., напр.: Патюлин В. А. Указ. Соч. С. 200-201.

3 См.: Алексеев С. С. Общая теория права. Т. 2. М., 1982. С. 140-141.

является правоспособность и дееспособность, наличие которых позволяет их обладателю быть субъектом права.

Однако в действующем законодательстве различия в статусе личности и гражданина отражаются не всегда четко. Например, Конституция РФ закрепляет право на обращение в государственные органы только применительно к гражданам РФ, но этим правом может воспользоваться также иностранный гражданин и лицо без гражданства, находящиеся на территории РФ.

Административно-правовой статус гражданина является составной

частью общеправового статуса. В административно-правовом статусе

конкретизируются разнообразные права, обязанности, гарантии и

ответственность с учетом отраслевой праводееспособности. Поэтому

административно-правовой статус гражданина можно рассматривать

как совокупность прав и их гарантий, а также обязанностей и

предусмотренной за их неисполнение ответственности в сфере

государственного управления. Административно-правовой статус

граждан определяется, прежде всего, объемом и характером их

административной правосубъектности, которую образуют

административная правоспособность и дееспособность.

Сформулированный в ст. 2 Конституции РФ характер взаимоотношений личности и государства является общепризнанным для большинства государств мира, что нашло свое закрепление в важнейших актах международного права, принятых ООН и Европейскими организациями. Среди основных прав и свобод, закрепленных в Конституции РФ и составляющих правовой статус личности и находящихся в той или иной мере в сфере административно-правового регулирования, можно назвать, например, право на жизнь (ст. 20), право на свободу и личную неприкосновенность (ст. 22), право на неприкосновенность жилища (ст. 25), право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго

имени (ст. 23), право на свободное передвижение, выбор места пребывания и места жительства, свободного выезда за пределы РФ и беспрепятственного возвращения в РФ (ст. 27).

Провозглашая права личности, Конституция устанавливает определенные обязанности граждан, например, платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57), сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58), запрещается заниматься экономической деятельностью, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (ч. 2 ст. 34), запрещается принудительный труд (ч. 2 ст. 37).

Вместе с тем Конституция РФ (ч. 3 ст. 55) устанавливает в исключительных случаях возможность ограничения федеральным законом прав личности, причем правовые нормы, ограничивающие права личности, обычно носят административно-правовой характер. Например, неприкосновенность жилища может быть ограничена действиями сотрудников милиции на основе Закона РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 (в ред. ФЗ от 25 июля 2002 г.) «О милиции»1 при наличии оснований, предусмотренных соответствующими административно-правовыми нормами, в частности, при розыске преступника, если в квартире или доме совершается преступление или нарушение общественного порядка, угрожающего жизни или здоровью людей, при пожаре и в других случаях.

Вторая составная часть административно-правового статуса представляет собой статус гражданина РФ. Нормы административного права, определяющие административно-правовой статус гражданина, устанавливают его права и обязанности в сфере государственного управления. Это нормы об участии в управлении делами государства (ст. 32 Конституции), право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31), обязанность нести воинскую службу (ст. 59) и др.

1 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503; СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3029.

Третий элемент административно-правового статуса — социальный. Он необходим, чтобы гражданин мог заняться конкретной трудовой профессиональной деятельностью, учиться, служить в Вооруженных Силах и т.д. И здесь в качестве социального элемента административно-правового статуса гражданина можно выделить правовые статусы рабочего, служащего, учащегося, военнослужащего, пенсионера, вынужденного переселенца, беженца и т.д.

Четвертый элемент административно-правового статуса гражданина называют особым статусом, включающим в себя права и обязанности, которые граждане приобретают по своему желанию, личному интересу для удовлетворения своих чисто индивидуальных потребностей1. Это, например, любители-охотники, любители-водители транспортных средств, в том числе судоводители, спортсмены-непрофессионалы, туристы, коллекционеры и т.д.

Как уже отмечалось, административно-правовой статус гражданина Российской Федерации устанавливается прежде всего Конституцией РФ, а также актами органов представительной власти, указами Президента РФ. Следует отметить, что не все права и обязанности гражданина производны от его конституционного правового статуса. Существует достаточное количество прав, которые находятся за пределами конституционного статуса, например, право на управление транспортным средством, право на перемену фамилии, имени и отчества, право на приобретение оружия и др. Таким образом, перечисленные в Конституции РФ основные права и свободы не должны толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина.

Административные права граждан представляют собой закрепленные нормативными правовыми актами дозволения в сфере государственного управления совершать определенные действия, вести себя в дозволенных границах, требовать от других граждан, государственных органов и их

1 См.: Административное право. Под ред. Козлова Ю. М., Попова Л. Л. М., Юрист, 1999. С. 121-124.

должностных лиц, чтобы они не препятствовали осуществлению этих прав, а содействовали созданию оптимальных возможностей для их реализации1. Конкретизируя нормы конституционного права, а также других отраслей права в сфере государственного управления, нормы административного права определяют многие конкретные виды прав и обязанностей граждан, и что самое главное, механизмы их реализации и защиты от нарушений.

В сфере исполнительной власти реализация гражданами своих субъективных прав предполагает совершение ими определенных действий, которые административным законодательством признаются юридическими и могут быть как правомерными, так и неправомерными. К правомерным действиям, связанным с реализацией гражданами своих прав, относятся действия, направленные на фактическое использование прав, либо на приобретение прав, либо на защиту нарушенных прав. Правомерные действия связаны не только с реализацией гражданами прав, но и с выполнением возложенных на них обязанностей. Правомерные действия, вытекающие из обязанностей, выражаются в их добровольном выполнении и соблюдении требований законности. Обязанности граждан в сфере государственного управления дополняют их административно-правовой статус.

Конституция РФ акцентирует внимание на равенстве не только прав, но и обязанностей граждан. К ним Конституция относит обязанность платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57), сохранять природу, окружающую среду, бережно относится к природным богатствам (ст. 58), защищать Отечество (ст. 59). Этот весьма ограниченный круг обязанностей в действительности гораздо многообразнее в силу того, что обязанностью граждан является соблюдение Конституции и законов Российской Федерации.

Важнейшей обязанностью граждан как субъектов административного права является соблюдение ими административно-правовых норм и основанных на них законных требований органов государственной власти.

1 См.: Лунев А. Е. О гарантиях прав личности в административно-правовых отношениях/ТКонституция СССР и правовое положение личности. М., 1979. С. 139.

Реализация прав и исполнение обязанностей граждан, указанных выше, во многом сопряжена с административными процедурами. На наш взгляд, целесообразно рассмотреть реализацию административно-правового статуса граждан во взаимоотношениях с органами государственного управления с помощью административных процедур в административно-политической, социально-культурной и экономической сферах.

В административно-политической сфере граждане реализуют свой административно-правовой статус с помощью административных процедур связанных с: получением информации; участием в управлении; реализацией права собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации шествия и пикетирование; свободой передвижения и выбора места жительства; выездом за пределы РФ и возвращением на ее территорию; прекращением гражданства; получением удостоверения личности на территории РФ; воинской обязанностью и т.д.

Часть 2 ст. 24 Конституции РФ возлагает на органы государственной власти и местного самоуправления, на должностных лиц этих органов обязанность обеспечить возможность ознакомления каждого с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. В развитие данного положения был издан Указ Президента РФ от 31 декабря 1993 г. № 2334 (в ред. Указа Президента РФ от 1 сентября 2000 г.) «О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию»1. Указ устанавливает, что деятельность государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц осуществляется на принципах информационной открытости, что выражается в доступности для граждан информации, представляющей общественный интерес или затрагивающей личные интересы граждан, а также в систематическом информировании граждан о предполагаемых или принятых решениях. Указ также предусматривает разработку проекта Закона «О праве на

1 Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. № 2. Ст. 74; СЗ РФ. 2000. № 36. Ст. 3636.

информацию» для внесения в Федеральное Собрание в качестве первоочередной законодательной инициативы.

Законопроект «О праве на информацию» был возвращен Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 20 декабря 2000 г. № 961-III ГД к процедуре первого чтения1 и до сих пор не принят. Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации»2 в основном регулирует отношения, возникающие при формировании и использовании информационных ресурсов, созданных с помощью информационных технологий, и при защите информации. Указанный Закон устанавливает, что доступ физических и юридических лиц к государственным информационным ресурсам является основой осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных, политических и иных организаций, а также за состоянием экономики, экологии и других сфер общественной жизни. Предусматривается, что порядок получения пользователем информации (указание места, времени, ответственных должностных лиц, необходимых процедур) определяет собственник или владелец информационных ресурсов с соблюдением требований, установленных данным Законом.

Анализ действующего законодательства показал, что лишь несколько федеральных органов управления определили порядок предоставления информации гражданам:

• «Порядок предоставления гражданам и пользователям (потребителям), независимо от их правовой формы, информации о санитарно-эпидемиологической обстановке, состоянии среды обитания, качестве и безопасности продукции производственно-технического назначения, пищевых продуктов, товаров для личных и бытовых нужд, потенциальной опасности для здоровья человека выполняемых работ и

1 СЗ РФ. 2001. № 1 (ч. II). Ст. 26.

2 СЗ РФ. 1995. № 8. Ст. 609.

оказываемых услуг», утвержденный Приказом Минздрава РФ от 02 декабря 1999 г. № 429 «О порядке предоставления информации»1;

«Методические указания для государственных налоговых инспекций

по осуществлению справочно-информационного обслуживания

налогоплательщиков», утвержденные Письмом Госналогслужбы РФ от

22 июля 1996 г. № ПВ-6-12/5012;

«Порядок предоставления гражданам и юридическим лицам

информации о лесном фонде, являющейся федеральной

собственностью», утвержденный Постановлением Правительства РФ

от 29 сентября 1997 г. № 12523;

Положение «О порядке предоставления заинтересованным лицам

информации, полученной в ходе расследования и не являющейся

конфиденциальной», утвержденное Приказом Минторга России от 03

сентября 1999 г. № 396.4.

Однако ни один из указанных актов не содержит механизма реализации права граждан на получение информации. Именно законодательно урегулированные административные процедуры должны устанавливать требования к запросу о получении информации, сроки и порядок рассмотрения запроса, требования к ответу на запрос, основания и порядок отказа в предоставлении информации. Одной из важнейших гарантий реализации права на информацию должна являться бесплатность предоставления информации, затрагивающей права и свободы личности обратившегося, а также перечней имеющихся у органов и организаций информации и услуг, связанных с получением информации. За предоставление иной информации может взиматься плата, не превышающая расходы на ее предоставление. В случае, если предоставленная информация содержит неточные или неполные сведения, орган или организация,

1 «Здравоохранение». 2000. № 4.

2 Методические рекомендации не носят нормативного характера и предназначены для использования в

практической работе налоговых органов — И. М.

3 СЗ РФ. 1997. № 40. Ст. 4608.

4 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1999. №41.

предоставившие информацию, обязаны внести необходимые исправления бесплатно. Исправления должны вносятся по мотивированному письменному заявлению заинтересованного лица.

Право граждан на участие в управлении закреплено в ст. 32 Конституции РФ. Участие граждан в управлении может проявляться как непосредственно (выборы, референдум, участие в работе органов власти), так и через избираемых ими представителей. Новым положением в российской Конституции является указание на право граждан на равный доступ к государственной службе, что означает равенство исходных возможностей при поступлении на государственную службу.

Основные механизмы реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в выборах и референдумах, проводимых на территории Российской Федерации в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований определяются Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»1 (далее - Закон о гарантиях избирательных прав). Закон о гарантиях избирательных прав устанавливает следующие административные процедуры:

регистрация (учет) избирателей, участников референдума;

регистрация кандидатов;

регистрация инициативной группы по проведению референдума.

Административные процедуры, регламентирующие порядок реализации

права граждан на участие в референдуме, уточняются Федеральным конституционным законом от 10 октября 1995 г. № 2-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»2. Процедуры, связанные с реализацией прав граждан избирать и быть избранными в представительные органы власти, на федеральном уровне регулируются Федеральным законом от 24 июня 1999 г.

1 СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.

2 СЗ РФ. 1995. № 42. Ст. 3921.

№ 121-ФЗ (в ред. ФЗ от 21 марта 2002 г.) «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»1, а на местном уровне - соответствующими законами субъектов Российской Федерации.

Конституционный принцип равного доступа граждан к государственной службе получил закрепление в Федеральном законе от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ (в ред. ФЗ от 07 ноября 2000 г.) «Об основах государственной службы Российской Федерации»2. Право граждан на равный доступ к государственной службе обеспечивает конкурс на замещение вакантной государственной должности государственной службы, который является одним из видов административных процедур. Процедура проведения конкурса детализируется в Положении «О проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности федеральной государственной службы», утвержденным Указом Президента РФ от 29 апреля 1996 г. № 6043.

Ст. 31 Конституции РФ закрепляет право граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации шествия и пикетирование, в целях обеспечения которого был издан Указом Президента РФ от 25 мая 1992 г. № 524 «О порядке организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования»4, который устанавливает, что впредь до урегулирования законом Российской Федерации порядка организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования необходимо руководствоваться положениями Декларации прав и свобод человека и гражданина, утвержденной Постановлением ВС РФ от 22 ноября 1991 г. № 1920-15. Необходимо отметить, что отсутствие Федерального закона, регулирующего данную сферу взаимоотношений между гражданами и органами государственного управления, негативно

1 СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3178; 2002. № 12. Ст. 1093.

2 СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990; 2000. № 46. Ст. 4537.

3 СЗ РФ. 1996. № 18. Ст. 2115.

4 Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 22. Ст. 1216.

5 Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 52. Ст. 1865.

сказывается на возможности для граждан реализовывать свое конституционное право в полном объеме.

Право на проведение подобных публичных мероприятий предоставляется только гражданам РФ, которые могут его реализовать с помощью административной процедуры уведомления местной администрации о предстоящем мероприятии.

Статья 27 Конституции РФ закрепляет право на свободу передвижения и свободу выбора места жительства. Данная конституционная норма полностью соответствует статьям Международного пакта от 16 декабря 1966 г. «О гражданских и политических правах», ратифицированного Указом Президиума ВС СССР от 18 сентября 1973 г. № 4812-VIII1. Закон РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»2 (далее - Закон о свободе передвижения) установил лишь основные процедуры регистрации граждан по месту пребывания и месту жительства. В развитие Закона о свободе передвижения было принято Постановление Правительства РФ от 17 июля 1995 г. № 713 (в ред. Постановления Правительства РФ от 14 августа 2002 г.) «Об утверждении правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию»3. В этом же году был издан Приказ МВД России от 23 октября 1995 г. № 393 (в ред. Приказа МВД России от 10 июня 2002 г.) «Об утверждении инструкции о применении правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации»4. Данные нормативные акты, впоследствии претерпевшие некоторые

Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. № 12.

2 Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 32. Ст. 1227.

3 СЗ РФ. 1995. № 30. Ст. 2939; Российская газета. 2002. № 156.

4 Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств РФ. 1996. № 4; 2002. № 29.

изменения, устанавливают административные процедуры регистрации и снятия с регистрации граждан.

В ч. 2 ст. 27 Конституции РФ провозглашено право граждан свободно выезжать за пределы РФ и право граждан РФ беспрепятственно возвращаться на ее территорию. Эта конституционная норма нашла свое развитие в Федеральном законе от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ (в ред. ФЗ от 24 июня 1999 г.) «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»1. Основными документами, удостоверяющими личность гражданина по которым граждане осуществляют выезд из Российской Федерации и въезд в нее, являются: паспорт, дипломатический паспорт, служебный паспорт и паспорт моряка (удостоверение личности моряка).

Порядок оформления и выдачи документов для выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию граждан, а также порядок ограничения права граждан на выезд из Российской Федерации являются административными процедурами. В целях реализации Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» была принята Инструкция МВД России «О порядке оформления и выдачи паспортов гражданам Российской Федерации для выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», утвержденная Приказом МВД России от 26 мая 1997 г. № 310 (в ред. Приказа МВД России от 07 апреля 2000 г.)2. Данная Инструкция уточняет процедуры: а) подачи заявления о выдаче паспорта; б) проведения проверок по заявлениям и принятия решений о выдаче паспорта; в) оформления, выдачи и обмена паспорта.

Процедура пересечения государственной границы РФ осуществляется в соответствии с правилами, установленными Законом РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 (ред. ФЗ от 30 декабря 2001 г.) «О Государственной границе Российской Федерации»3.

1 СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4029; 1999. № 26. Ст. 3175.

2 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1997. № 13.

3 Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 17. Ст. 594; СЗ РФ. 2002 г. № 1 (ч. 1). Ст. 2.

4 мая 1998 г. был принят Указ Президента РФ № 488 «О мерах по обеспечению права гражданина Российской Федерации на свободный выезд из Российской Федерации»1. Указ основывался на Постановлении Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. № 2-П "По делу о проверке конституционности положений частей первой и третьей статьи 8 Федерального закона от 15 августа 1996 года «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» в связи с жалобой гражданина Аванова А. Я.»2, которое признало не соответствующими Конституции РФ ч. 1 и 3 ст. 8 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», по существу, препятствующих выдаче гражданину РФ паспорта, удостоверяющего его личность за пределами РФ, при отсутствии у него регистрации по месту жительства или по месту пребывания, а также в случае, если он имеет место жительства за пределами РФ. Впредь до урегулирования федеральным законом устанавливалось, что в этих случаях оформление и выдача паспорта производится по заявлению этого гражданина органом внутренних дел по месту фактического проживания на территории РФ.

Постановлением Правительства РФ от 1 октября 1998 г. № 1142 (в ред. Постановления Правительства РФ от 23 сентября 1999 г.)3 утверждено Положение «Об оформлении свидетельства на въезд (возвращение) в Российскую Федерацию». В случае если гражданин РФ утратил паспорт, ему выдается свидетельство на въезд (возвращение) в РФ. Выдача свидетельства производится дипломатическим представительством или консульским учреждением РФ по письменному заявлению гражданина РФ на срок, необходимый для въезда (возвращения) на территорию России, но не свыше 15 дней.

Статья 6 Конституции РФ устанавливает, что гражданство Российской Федерации является единым и равным независимо от оснований приобретения.

1 СЗ РФ. 1998. № 18. Ст. 2021.

2 СЗ РФ. 1998. № 4. Ст. 531.

3 СЗ РФ. 1998. № 41. Ст. 5020; 1999. № 40. Ст. 4862.

Административные процедуры приобретения и прекращения гражданства регулируются Федеральным законом от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»1. Закон регламентирует процедуры приобретения гражданства по рождению, приема в гражданство в общем и упрощенном порядке, восстановления в гражданстве, выбора гражданства при изменении государственной границы, выхода из гражданства.

Пока порядок рассмотрения вопросов приобретения и прекращения гражданства РФ в соответствии с Федеральным законом «О гражданстве Российской Федерации» определяется Положением «О порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации», утвержденным Указом Президента РФ от 10 апреля 1992 г. № 386 (в ред. Указа Президента РФ от 17 мая 2000 г.)2.

Оформление приобретения или прекращения гражданства Российской Федерации начинается по месту жительства заявителя: для лиц, проживающих на территории РФ, - в органах внутренних дел, для лиц, проживающих за пределами России, - в соответствующих дипломатических представительствах или консульских учреждениях РФ.

В случаях, когда приобретение или прекращение гражданства РФ оформляется в порядке регистрации (то есть в упрощенном порядке), подаются заявления. В случаях, не подпадающих под регистрационный порядок, оформляются ходатайства. Заявления или ходатайства подаются заявителем лично, либо в связи с обстоятельствами, имеющими исключительный характер, через другое лицо или по почте. В этом случае подлинность подписи лица, подписавшего заявление, и соответствие копии документа, прилагаемого к заявлению, его подлиннику удостоверяются нотариальными записями.

Заявления или ходатайства по вопросам гражданства РФ составляются письменно по установленной форме. Личная подпись

1 СЗ РФ. 2002. № 22. Ст. 2031.

2 Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 17. Ст. 952; СЗ РФ. 2000. № 21. Ст. 2167.

заявителя либо его представителя удостоверяется принявшим заявление уполномоченным на то должностным лицом. Положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ устанавливает перечень необходимых документов применительно к конкретным основаниям приобретения или прекращения гражданства РФ. Организация работы органов внутренних дел РФ при рассмотрении вопросов гражданства регулируется Инструкцией Министерства внутренних дел, утвержденной Приказом МВД России от 30 июня 1994 г. № 330 (в ред. Приказа МВД России от 13 февраля 2002 г.) «Об организации работы органов внутренних дел по реализации законодательства о гражданстве Российской Федерации»1.

При подаче заявления о приеме в гражданство, восстановлении в гражданстве или выходе из гражданства РФ, а также при определении гражданства РФ на территории России взимается государственная пошлина, а за пределами РФ консульский сбор.

Решения по вопросам гражданства Российской Федерации в общем порядке принимаются Президентом РФ в срок до одного года со дня подачи заявления и всех необходимых документов, оформленных надлежащим образом. В соответствии с Положением «Об Управлении Президента РФ по вопросам гражданства», утвержденным Указом Президента РФ от 24 апреля 1998 г. № 4492 данное Управление осуществляет организационное, информационное и аналитическое обеспечение реализации Президентом РФ возложенных на него Конституцией РФ и федеральными законами полномочий по вопросам гражданства РФ.

Решения о приеме в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке принимаются органами внутренних дел, а также Министерством иностранных дел РФ и дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями РФ в срок до шести

Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств РФ. 1994. № 10; 2002. № 9. 2 СЗ РФ. 1998. № 17. Ст. 1919.

месяцев со дня подачи заявления и всех необходимых документов, оформленных надлежащим образом. Решения по вопросам гражданства Российской Федерации оформляются в письменном виде с указанием оснований их принятия.

Во исполнение Указа Президента РФ от 13 марта 1997 г. № 232 "Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации"1, Постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997 г. № 828 (в ред. Постановления Правительства РФ от 22 января 2002 г.) утверждено Положение «О паспорте гражданина Российской Федерации, образце бланка и описании паспорта гражданина Российской Федерации»2. Указанное Положение устанавливает административные процедуры выдачи, замены и изъятия паспортов, которые более детально регламентированы в Инструкции «О порядке выдачи, замены, учета и хранения паспортов гражданина Российской Федерации», утвержденной Приказом МВД России от 15 сентября 1997 г. № 605 (в ред. Приказа МВД России от 4 апреля 2002 г.)3.

Статья 59 Конституции РФ устанавливает, что защита Отечества является долгом и обязанностью гражданина Российской Федерации. В случае, если убеждениям или вероисповеданию гражданина противоречит несение военной службы, а также в иных установленных федеральным законом случаях, гражданин имеет право на замену ее альтернативной гражданской службой.

Федеральный закон от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ (в ред. ФЗ от 25 июля 2002 г.) «О воинской обязанности и военной службе»4 устанавливает категорию граждан, которые являются военнообязанными. Закон предусматривает следующие административные процедуры, действующие в данной сфере взаимоотношений военнообязанных граждан и органов

1 СЗ РФ. 1997. № 11. Ст. 1301.

2 СЗ РФ. 1997. № 28. Ст. 3444; 2002. № 4. Ст. 330.

3 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1997. № 22; 2002. № 23.

4 СЗ РФ. 1998. № 13. Ст. 1475; 2002. № 30. Ст. 3029.

государственного управления: воинский учет, обязательная подготовка к военной службе, призыв на военную службу, призыв на военные сборы. Процедура замены военной службы по призыву альтернативной гражданской службой регулируется Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 113-ФЗ «Об альтернативной гражданской службе»1, который вступит в силу с 1 января 2004 года и включает в себя:

подачу заявления о замене военной службы по призыву

альтернативной гражданской службой;

рассмотрение заявления на заседании призывной комиссии и

вынесение заключения о замене гражданину военной службы

по призыву альтернативной гражданской службой либо

решения об отказе в такой замене;

медицинское освидетельствование;

принятие решения о направлении гражданина на

альтернативную гражданскую службу;

получение предписания с указанием места прохождения

альтернативной гражданской службы.

Граждане приобретают статус граждан, проходящих альтернативную гражданскую службу, с началом альтернативной гражданской службы и утрачивают его с окончанием альтернативной гражданской службы.

В соответствии с Федеральным законом от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ (в

ред. ФЗ от 28 июня 2002 г.) «О статусе военнослужащих»2 статус

военнослужащих - это совокупность прав, свобод, гарантированных

государством, а также обязанностей и ответственности военнослужащих,

установленных законодательством Российской Федерации.

Военнослужащие обладают правами и свободами человека и гражданина с некоторыми ограничениями. Военнослужащие наряду с общим правовым

1 СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3030.

2 СЗ РФ. 1998. № 22. Ст. 2331; 2002. № 26. Ст. 2521.

статусом обладают специальным статусом, который не просто дополняет общий, но и изменяет (ограничивает) его.

Специальный административно-правовой статус определяется совокупностью предусмотренных как общим, прежде всего Конституцией РФ, так и специальным (военным) законодательством прав, их гарантий, обязанностей и ответственности. Поэтому в административно-правовом статусе военнослужащих выделяют общую и военно-служебную составные части. При этом общая часть статуса регламентируется законодательством, общим для всех граждан РФ - Конституцией РФ, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами. Военно-служебная часть этого статуса основывается на нормах Конституции РФ и определяется нормами военного законодательства, которые конкретизируют (ограничивают) для военнослужащих некоторые конституционные и другие права (и обязанности) граждан, в связи с особенностями их проявления, обусловленными спецификой военной службы, а также устанавливают для них специфические права (например, право на различные льготы). Однако такое разделение достаточно условно, так как обе части взаимозависимы и предопределяют друг друга.

Таким образом, административные процедуры, касающиеся взаимоотношений военнослужащих с органами публичной власти, можно разделить на две группы: к первой относится та группа процедур, которая связана с общим статусом военнослужащих как граждан РФ; вторая группа административных процедур связана со специальным статусом военнослужащих. Особенности административно-правового статуса военнослужащих в соответствии с Законом "О статусе военнослужащих" определяются возложенными на них обязанностями по вооруженной защите государства, связанными с необходимостью беспрекословного выполнения задач в любых условиях, в том числе с риском для жизни (п. 2 ст. 1). Именно поэтому нормы Конституции РФ и других нормативных правовых актов о правах граждан применительно к условиям военной

службы, конкретизированы для военнослужащих военным законодательством.

В экономической сфере граждане реализуют свой административно-правовой статус с помощью административных процедур, связанных с: осуществлением трудовой, предпринимательской деятельности; уплатой налогов и сборов; реализацией прав частной собственности и т.д.

Статья 57 Конституции РФ устанавливает, что каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы. Налоговый Кодекс РФ устанавливает категории физических лиц, которые являются налогоплательщиками и плательщиками сборов и на которых возложена обязанность уплачивать соответственно налоги и сборы. Налоговый Кодекс РФ также устанавливает особый статус для граждан, занимающихся предпринимательской деятельностью. Индивидуальные предприниматели - это физические лица, зарегистрированные в установленном порядке и осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. Данная категория граждан, реализуя свой административно-правовой статус, участвуют в процедурах регистрации в качестве налогоплательщиков и плательщиков сборов, уплаты налогов и сборов и осуществления налогового контроля.

В случае, когда граждане вступают в правоотношения по поводу прав на недвижимое имущество и сделок с ним, они участвуют в административных процедурах, связанных с юридическим актом признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество1.

В сфере социальной защиты граждане реализуют свой административно-правовой статус с помощью административных процедур, связанных со специальными административно-правовыми статусами вынужденного

1 Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (в ред. ФЗ от 11 апреля 2002 г.). СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3594; 2002. № 15. Ст.

1377.

переселенца, безработного, инвалида, лица пожилого возраста, пенсионера, ветерана, несовершеннолетнего и т.д.

В международном праве и национальном зарубежном законодательстве термин "вынужденный переселенец" не применяется. Это определение характерно только для российского законодательства. Как правило, за рубежом используются аналогичные понятия, например "перемещенные лица", "внутренние беженцы" и т.п.

В соответствии с Законом РФ от 19 февраля 1993 г. № 4530-1 (в ред. ФЗ от 7 августа 2000 г.) «О вынужденных переселенцах»1 (далее — Закон о вынужденных переселенцах) вынужденным переселенцем признается гражданин РФ, постоянно проживающий на законных основаниях на территории Российской Федерации и изменивший место жительства в пределах территории Российской Федерации вследствие совершенного в отношении его или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка.

Вынужденные переселенцы участвуют в административных процедурах, связанных с регистрацией ходатайств и принятием решения о признании лица вынужденным переселенцем, проживанием, получением медицинского обслуживания и денежного пособия.

Граждане РФ обладают другими специальными административно-правовыми статусами, реализация которых в социально-культурной сфере во многом зависит от законодательно урегулированных административных процедур.

СЗ РФ. 1995. № 52. Ст. 5110; 2000. № 33. Ст. 3348.

Налогоплательщики и плательщики сборов составляют занятую работой категорию граждан. Однако необходимо не забывать и о безработных гражданах. В соответствии с Законом РФ от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 (в ред. ФЗ от 25 июля 2002 г.) «О занятости населения в Российской Федерации»1 безработными признаются трудоспособные граждане, которые не имеют работы и заработка, зарегистрированы в органах службы занятости в целях поиска подходящей работы, ищут работу и готовы приступить к ней. Безработные граждане регистрируются в службе занятости, проходят профессиональную ориентацию, подготовку, переподготовку и повышение квалификации, получают социальную и материальную поддержку. Данный Закон также предусматривает, что решение о признании инвалида безработным принимается органами службы занятости в соответствии с Федеральным законом от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ (в ред. ФЗ от 29 мая 2002 г.) "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации"2 (далее — Закон о социальной защите инвалидов).

Закон о социальной защите инвалидов определяет инвалида как лицо, которое имеет нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами, приводящее к ограничению жизнедеятельности и вызывающее необходимость его социальной защиты. Признание лица инвалидом осуществляется Государственной службой медико-социальной экспертизы. Инвалидам гарантируется реабилитация, медицинская помощь, доступ к информации и объектам социальной инфраструктуры, обеспечение занятостью, жилой площадью, транспортом и т.д. Процедуры получения данных льгот можно рассматривать в качестве гарантий прав для данной категории граждан.

1 СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1915; 2002. № 30. Ст. 3033.

2 СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4563; 2002. № 22. Ст. 2026.

Процедуры получения социального обслуживания инвалидами конкретизируются в Федеральном законе от 2 августа 1995 г. № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов»1. Данный Закон развивает положение Конституции РФ о том, что каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.

Закон определяет, что гражданами пожилого возраста являются женщины старше 55 лет и мужчины старше 60 лет. Данную категорию граждан Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ (в ред. ФЗ от 25 июля 2002 г.) «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»2 наделяет правом получения пенсионного обеспечения. Однако юридически неточно называть эту категорию пенсионерами, т.к. Закон предусматривает пенсионное обеспечение граждан также в случае:

прекращения государственной службы при достижении

установленной законом выслуги;

при выходе на трудовую пенсию по старости или инвалидности;

компенсации вреда, нанесенного здоровью при прохождении

военной службы, в результате радиационных или техногенных

катастроф,

наступления инвалидности или потери кормильца;

предоставления нетрудоспособным гражданам средств к

существованию.

Наряду с инвалидами, гражданами пожилого возраста и пенсионерами особым (и заслуженным) административно-правовым статусом обладают ветераны. Федеральным законом от 12 января 1995 г. №

1 СЗ РФ. 1995. № 32. Ст. 3198.

2 СЗ РФ. 2001. № 51. Ст. 4831; 2002. № 30. Ст. 3033.

5-ФЗ (в ред. ФЗ от 25 июля 2002 г.) «О ветеранах»1 с учетом заслуг по защите Отечества, безупречной военной службы, иной государственной службы и продолжительного добросовестного труда устанавливаются следующие категории ветеранов: ветераны Великой Отечественной войны, ветераны боевых действий на территории СССР и территориях других государств, ветераны военной службы, ветераны государственной службы, ветераны труда. Виды административных процедур, с которыми приходится сталкиваться ветеранам, гражданам пожилого возраста, пенсионерам для реализации своего административно-правового статуса, во многом совпадают с процедурами для инвалидов.

Необходимо отметить, что реализация каждого из перечисленных выше административно-правовых статусов во многом обеспечивается при помощи конкретных административных процедур.

На наш взгляд, особое внимание в рамках рассмотрения специальных административно-правовых статусов и их реализации с помощью административных процедур следует уделить административно-правовому статусу несовершеннолетних. Развивая положение п. 1 ст. 38 Конституции РФ о том, что детство как важный этап жизни человека находится под защитой государства, Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ (в ред. ФЗ от 20 июля 2000 г.) «Об основных гарантиях прав ребенка»2 устанавливает основные гарантии прав и законных интересов ребенка в РФ и регулирует отношения, возникающие в связи с их реализацией.

Прежде всего необходимо отметить, что под ребенком в Законе понимается любое лицо до достижения им возраста 18 лет, то есть возраста совершеннолетия. Аналогичное определение ребенка содержится и в п. 1 ст. 54 Семейного кодекса РФ. В Законе специально выделена особая категория детей, нуждающихся в усиленной защите со стороны государственных органов, - детей, находящихся в трудной жизненной ситуации. К ним относятся дети, оставшиеся без попечения

1 СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 168; 2002. № 30. Ст. 3033.

2 СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3802; 2000. № 30. Ст. 3121.

родителей; дети - инвалиды; дети, имеющие недостатки в развитии, психическом или физическом; дети - жертвы вооруженных и межнациональных конфликтов, экологических и техногенных катастроф, стихийных бедствий; дети из семей беженцев и вынужденных переселенцев; дети, оказавшиеся в экстремальных условиях; дети - жертвы насилия; дети, отбывающие наказание в виде лишения свободы в воспитательных колониях; дети, находящиеся в специальных учебно-воспитательных учреждениях; дети, проживающие в малоимущих семьях; дети с отклонениями в поведении; дети, жизнедеятельность которых объективно нарушена в результате сложившихся обстоятельств и которые не могут преодолеть данные обстоятельства сами или с помощью семьи.

Во взаимоотношениях с органами государственной власти права несовершеннолетних реализуются с помощью процедур получения бесплатного образования, медицинского обслуживания детей, обеспечения по достижении возраста 15 лет трудоустройства, а также выплаты государственных пособий гражданам, имеющим детей, в связи с их рождением и воспитанием, осуществления мер по социальной адаптации и социальной реабилитации детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, организации оздоровления и отдыха, оказанию квалифицированной юридической помощи.

Родители ребенка (лица, их заменяющие) содействуют ему в осуществлении самостоятельных действий, направленных на реализацию и защиту его прав и законных интересов, с учетом возраста ребенка и в пределах установленного законодательством Российской Федерации объема дееспособности ребенка.

Для детей, у которых умерли оба или единственный родитель, а также оставшихся по иным причинам без попечения родителей, законодательство РФ предусматривает дополнительные гарантии прав на образование, медицинское обслуживание, имущество и жилое помещение, труд и т.д.1. Порядок предупреждения безнадзорности, беспризорности, правонарушений и

1 Федеральный закон от 21.12.1996 № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей -сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (ред. от 08.04.2002). СЗ РФ. 1996. № 52. Ст. 5880; Постановление Правительства РФ от 20.06.1992 № 409 «О неотложных мерах по социальной защите детей — сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (ред. от 14.05.2001). СЗ РФ. 2001. № 21. Ст. 2087.

антиобщественных действий несовершеннолетних, выявления и устранения причин и условий, способствующих этому, социально-педагогической реабилитации несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении, выявления и пресечения случаев вовлечения несовершеннолетних в совершение преступлений и антиобщественных действий определяется Федеральным законом от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ (в ред. ФЗ от 13 января 2001 г.) «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»1.

Наряду с административно-правовым статусом граждан РФ также необходимо рассмотреть административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства. Гражданством в соответствии со статьей 3 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» признается устойчивая правовая связь лица с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей. Такой устойчивой связью с российским государством не обладают иностранные граждане и лица без гражданства.

Поэтому иностранные граждане и лица без гражданства на территории Российской Федерации обладают ограниченной правосубъектностью по сравнению с правосубъектностью граждан РФ. В связи с этим можно говорить о том, что иностранные граждане и лица без гражданства обладают специальными правовыми статусами.

Д. Н. Бахрах выделяет наряду с гражданами РФ, иностранными гражданами и лицами без гражданства также лиц с двойным гражданством, почетных граждан и граждан «ближнего зарубежья» (республик СНГ)2. Необходимо отметить, что договоры о двойном гражданстве ратифицированы Российской Федерацией только с республикой Таджикистан и Туркменистаном, положение о почетном гражданстве РФ до сих пор не принято, а граждане

1 СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3177; 2001. № 3. Ст. 216.

2 Бахрах Д. Н. Административное право России. М., «Норма», 2001. С. 65.

«ближнего зарубежья» в свете последних изменений в законодательстве о гражданстве утратили все привилегии.

Федеральный закон от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ (в ред. ФЗ от 31 мая 2002 г.) «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом»1 ввел понятие «соотечественники», под которым понимаются лица, родившиеся в одном государстве, проживающие либо проживавшие в нем и обладающие признаками общности языка, религии, культурного наследия, традиций и обычаев, а также потомки указанных лиц по прямой нисходящей линии. «Соотечественниками за рубежом» признаются: а) граждане РФ, постоянно проживающие за пределами РФ; б) лица, состоявшие в гражданстве СССР и получившие гражданство бывших республик СССР или ставшие лицами без гражданства; в) выходцы (эмигранты) из Российского государства, РСФСР, СССР и РФ.

Однако указанные категории «соотечественников», на наш взгляд, не обладают какой-то специальной правосубъектностью, т.к. закон не предусматривает каких-либо специальных прав или обязанностей по сравнению с правосубъектностью граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства, кроме права соотечественников на признание Российской Федерацией их таковыми. Принадлежность к соотечественникам подтверждается специальным документом (свидетельством). Выдача свидетельства за пределами РФ производится по письменному заявлению лица в месячный срок дипломатическими представительствами или консульскими учреждениями РФ, а на территории РФ - органами внутренних дел. Действия (решения) государственных органов и должностных лиц в связи с выдачей свидетельства могут быть обжалованы путем подачи жалобы в вышестоящий государственный орган либо в суд по месту нахождения соответствующего федерального органа исполнительной власти. Жалоба по желанию соотечественника может быть подана им через члена совета (комиссии) соотечественников.

СЗ РФ. 1999. № 22. Ст. 2670; 2002. № 22. Ст. 2031.

Правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ регулируется российским законодательством и международными договорами. Основными нормативными правовыми актами, регулирующими данную сферу, являются Конституция РФ (ст. 27, 62, 63), Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»1 и Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ (в ред. ФЗ от 24 июня 1999 г.) «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»2.

Согласно Конституции РФ (ст. 62) и иным нормативным правовым актам, иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в РФ правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ независимо от того, проживают они в России постоянно или временно, если иное не установлено федеральными законами и международными договорами. Из указанного принципа следует, что наше государство не только устанавливает правоспособность иностранных граждан и лиц без гражданства, определяет их права и обязанности, но и обеспечивает реализацию и защиту их правового статуса с помощью гарантий, которые включают в себя защиту личных, имущественных, семейных и иных прав, право обратиться в суд и иные государственные органы для необходимой защиты своих субъективных прав, а также восстановить их в случае нарушения.

Особенности административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства включают в себя ряд ограничений их прав, предусмотренных законодательством. Иностранный гражданин не может:

избирать и быть избранными в федеральные органы государственной

власти, органы государственной власти субъектов РФ, а также участвовать

в референдуме РФ и референдумах субъектов РФ;

находиться на государственной или муниципальной службе;

замещать должности в составе экипажа судна, плавающего под

государственным флагом РФ;

1 СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3032.

2 СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4029; 1999. № 26. Ст. 3175.

быть членом экипажа военного корабля РФ или другого эксплуатируемого

в некоммерческих целях судна, а также летательного аппарата

государственной или экспериментальной авиации;

быть командиром воздушного судна гражданской авиации;

быть принятым на работу на объекты и в организации, деятельность

которых связана с обеспечением безопасности РФ;

быть призван на военную службу (альтернативную гражданскую службу);

не может поступить на военную службу в добровольном порядке;

не может быть принят на работу в Вооруженные Силы РФ в качестве лица

гражданского персонала.

Российское законодательство также предусматривает ответственность иностранных граждан и лиц без гражданства за нарушения предоставленных им прав и обязанностей. Обычно указанные лица подлежат ответственности на тех же основаниях, что и граждане России, за исключением лиц, пользующихся соответствующими привилегиями и иммунитетом. Статья 2.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает, что иностранные граждане и лица без гражданства, совершившие на территории Российской Федерации административные правонарушения, подлежат административной ответственности на общих основаниях. Вопрос об административной ответственности иностранного гражданина, пользующегося иммунитетом от административной юрисдикции Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и международными договорами и совершившего на территории РФ административное правонарушение, разрешается в соответствии с нормами международного права.

В рамках рассмотрения административно-правовых статусов иностранных граждан и лиц без гражданства необходимо упомянуть специальный административно-правовой статус беженцев.

На основе Конституции РФ и общепризнанных норм международного права административно-правовой статус беженцев

определяется Соглашением стран СНГ от 24 сентября 1993 г. «О помощи беженцам и вынужденным переселенцам», ратифицированным Федеральным законом от 22 ноября 1994 г. № 40-ФЗ1, а также Федеральным законом от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 (в ред. ФЗ от 7 ноября 2000 г.) «О беженцах»2, в котором статья 1 определяет беженца как лицо, которое не является гражданином Российской Федерации и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений.

Административные процедуры, способствующие реализации административно-правового статуса беженца, во многом совпадают с административными процедурами, связанными с реализацией своих прав вынужденными переселенцами. Иностранные граждане и лица без гражданства наравне с гражданами России также могут обладать статусом вынужденного переселенца, если они постоянно проживали в России.

Рассмотренные выше административные процедуры, связанные со специальным административно-правовым статусом граждан, составляют лишь часть большого количества процедур, связанных с иными специальными административно-правовыми статусами граждан, установленными действующим российским законодательством. Однако даже это небольшое исследование показывает, что административные процедуры являются одной из важных гарантий реализации административно-правового статуса граждан.

1 СЗ РФ.1994. № 31. Ст. 3191.

2 СЗ РФ. 2000. № 33. Ст. 3348; 2000. № 46. Ст. 4537.

2. Наряду с гражданами участниками административных правоотношений в связи с административными процедурами также являются различные по своему правовому положению организации, создающие материальные и духовные ценности. Под организацией понимается коллектив работников разной численности, возглавляемый своим органом управления и имеющий в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество. Административно-правовой статус организаций определяется прежде всего их организационно-правовыми формами, объемом и характером полномочий по распоряжению принадлежащим им имуществом, целями их деятельности, а также взаимоотношениями с органами исполнительной власти.

Нормы права, устанавливающие административно-правовой статус организаций, содержатся в Федеральных законах от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ (в ред. ФЗ от 21 марта 2002 г.) «Об акционерных обществах»1, от 8 мая 1996 г. № 41-ФЗ (в ред. ФЗ от 21.03.2002 г.) «О производственных кооперативах»2, от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ (в ред. ФЗ от 21 марта 2002 г.) «О некоммерческих организациях»3, от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ (в ред. ФЗ от 21 марта 2002 г.) «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»4, от 8 февраля 1998 г. № 14-ФЗ (в ред. ФЗ от 21 марта 2002 г.) «Об обществах с ограниченной ответственностью»5, от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ (в ред. ФЗ от 25 июля 2002 г.) «Об общественных объединениях»6, от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ (в ред. ФЗ от 25 июля 2002 г.) «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»7, от 28 июня 1995 г. № 98-ФЗ (в ред. ФЗ от 21 марта 2002 г.) «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений»8, от 11 августа 1995 г. № 135-ФЗ (в ред.

1 СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 1; 2002. № 12. Ст. 1093.

2 СЗ РФ. 1996. № 20. Ст. 2321; 2002. № 12. Ст. 1093.

3 СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145; 2002. № 12. Ст. 1093.

4 СЗ РФ. 1998. № 16. Ст. 1801; 2002. № 12. Ст. 1093.

5 СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 785; 2002. № 12. Ст. 1093.

6 СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930; 2002. № 30. Ст. 3029.

7 СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 148; 2002. № 30. Ст. 3029.

8 СЗ РФ. 1995. № 27. Ст. 2503; 2002. № 12. Ст. 1093.

ФЗ от 25 июля 2002 г.) «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях»1, от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ (в ред. ФЗ от 25 июля 2002 г.) «О свободе совести и религиозных объединениях»2 и в иных нормативных правовых актах.

Разновидностями организаций являются предприятия и учреждения. В зависимости от видов собственности они подразделяются на государственные и негосударственные (муниципальные, частные и общественные объединения). Влияние на негосударственные организации со стороны государства ограничено. Оно не управляет ими. Управление ими осуществляют собственники (учредители) или уполномоченные ими органы, не обладающие государственно-властными полномочиями. Государство, как правило, не участвует в комплектовании состава администрации негосударственного предприятия. Роль государства по отношению к коммерческим и некоммерческим организациям заключается в установлении административно-правового режима, который является общим для всех организаций независимо от их организационно-правовых форм, и в контроле за соблюдением ими установленного режима.

В целом для взаимоотношений органов исполнительной власти с предприятиями и учреждениями всех видов собственности характерно то, что законодательством установлены:

государственная регистрация организаций как юридических лиц, а также

аккредитация соответствующих учреждений;

получение организациями разрешений (лицензий) на определенные виды

деятельности;

уплата налогов и иных обязательных платежей;

обязательность ведения бухгалтерской и статистической отчетности и

представление государственным органам соответствующей информации;

запрет на не предусмотренное законом вмешательство государства и его

органов в деятельность негосударственных организаций;

1 СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3340. 2002. № 30. Ст. 3029.

2 СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4465; 2002. № 30. Ст. 3029.

- обязанность соблюдать законодательство РФ, требования нормативных правовых актов в различных сферах жизни общества в целях обеспечения безопасности личности, общества, государства.

Органы исполнительной власти обязаны принимать все возможные меры к обеспечению прав и законных интересов организаций и выполнению ими своих обязанностей. Вместе с тем государственные органы осуществляют контроль за соблюдением организациями соответствующего законодательства и вправе применять к его нарушителям меры воздействия, в том числе за экологические правонарушения, нарушения в области строительства, правил рекламы и др. Под контролем федерального антимонопольного органа и МНС России находятся вопросы создания и ликвидации коммерческих организаций. Ныне административные процедуры, связанные с государственной регистрацией юридических лиц, урегулированы Федеральным законом и актами Правительства РФ.

Все коммерческие и некоммерческие организации обязаны соблюдать законодательство об охране окружающей среды, правовой режим природопользования, правила безопасности, санитарно-гигиенические правила, земельное, антимонопольное и налоговое законодательство и т.д.

Уполномоченные государственные органы осуществляют контроль за соблюдением коммерческими и некоммерческими организациями соответствующего законодательства и вправе применять к его нарушителям меры принудительного воздействия, в частности привлекать эти организации к административной ответственности в случаях, предусмотренных законом. Новеллой Кодекса РФ об административных правонарушениях, вступившего в силу с 1 июля 2002 года, явилась кодификация административной ответственности юридических лиц.

Особым административно-правовым статусом обладают коммерческие организации с иностранными инвестициями. Данная сфера регулируется Федеральным законом от 9 июля 1999 г. № 160-ФЗ (в ред. ФЗ от 25 июля 2002

г.) «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации»1, Постановлением Правительства РФ от 29 сентября 1994 г. № 1108 (в ред. Постановления Правительства РФ от 22 мая 2002 г.) «Об активизации работы по привлечению иностранных инвестиций в экономику Российской Федерации»2, Постановлением Правительства РФ 13 октября 1995 г. № 1016 (в ред. Постановления Правительства РФ от 27 декабря 1995 г.) «О комплексной программе стимулирования отечественных и иностранных инвестиций в экономику Российской Федерации»3, Положением «Об особенностях регистрации кредитных организаций с иностранными инвестициями и о порядке получения предварительного разрешения Банка России на увеличение уставного капитала зарегистрированной кредитной организации за счет средств нерезидентов», утвержденным Приказом ЦБ РФ от 23 апреля 1997 г. № 02-195 (в ред. Указания ЦБ РФ от 20 марта 2002 г.)4, Положением «О выдаче разрешений страховым организациям с иностранными инвестициями» и Положением «О порядке расчета размера (квоты) участия иностранного капитала в уставных капиталах страховых организаций», утвержденными Приказом Минфина РФ от 16 мая 2000 г. № 50н5 и др.

Основной особенностью указанного административно-правового статуса является то, что правовой режим деятельности иностранных инвесторов не может быть менее благоприятным, чем правовой режим деятельности, предоставленный российским инвесторам, за изъятиями, устанавливаемыми федеральными законами. Изъятия ограничительного характера для иностранных инвесторов могут быть установлены только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Изъятия стимулирующего характера в виде льгот для иностранных

1 СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3493; 2002. № 30. Ст. 3029.

2 СЗ РФ. 1994. № 24. Ст. 2637; 2002. № 21. Ст. 2006.

3 СЗ РФ. 1995. № 43. Ст. 4069; 1996. № 2. Ст. 125.

4 Вестник Банка России. 1997. № 25; 2002. № 15.

5 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2000. № 30.

инвесторов могут быть установлены в интересах социально - экономического развития Российской Федерации.

Также необходимо упомянуть об особом административно-правовом статусе общественных объединений. Основные гарантии административно-правового статуса общественных объединений, порядок их создания, деятельности, реорганизации и (или) ликвидации регулируются Федеральными законами «Об общественных объединениях», «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений», «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» и другими актами.

Запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной или религиозной розни. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности»1 регулирует порядок принятия профилактических мер, направленных на предупреждение экстремистской деятельности, в том числе на выявление и последующее устранение причин и условий, способствующих осуществлению экстремистской деятельности, а также выявление, предупреждение и пресечение экстремистской деятельности общественных объединений.

Государство, не вмешиваясь в деятельность общественных объединений, обеспечивает соблюдение их прав и законных интересов, оказывает им поддержку, законодательно регулирует предоставление им налоговых и иных льгот и преимуществ.

Правоспособность общественного объединения как юридического лица возникает с момента государственной регистрации данного объединения в органах юстиции. В этом случае ему выдается соответствующее свидетельство.

СЗ РФ. 2002. №30. Ст. 3031.

Регистрация общественных объединений - форма государственного контроля за их целевым назначением, но государство не вмешивается в их внутреннюю деятельность.

Государственная регистрация общероссийских и международных общественных объединений производится Министерством юстиции РФ, межрегиональных общественных объединений - органами юстиции по месту нахождения постоянно действующего руководящего органа общественного объединения, региональных и местных общественных объединений - органами юстиции в соответствующих субъектах РФ. Для государственной регистрации в органы юстиции подаются необходимые документы: заявление, устав, выписка из протокола учредительного съезда и др. Основополагающее значение в определении статуса общественного объединения имеет его устав.

Органы юстиции, регистрирующие общественные объединения, включают их в единый государственный реестр юридических лиц, открытый для всеобщего ознакомления, и осуществляют контроль за деятельностью этих объединений: контролируют соответствие их деятельности уставным целям. В случае выявления нарушений общественными объединениями законодательства или совершения ими действий, противоречащих их уставным целям, орган юстиции может вынести письменное предупреждение руководящему органу объединения.

Общественное объединение обязано соблюдать законодательство РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права, касающиеся сферы его деятельности, а также нормы, предусмотренные его уставом и иными учредительными документами; ежегодно публиковать отчет об использовании своего имущества или обеспечивать доступность ознакомления с этим отчетом; ежегодно информировать орган, регистрирующий общественные объединения, о продолжении своей деятельности и представлять ему другие необходимые сведения. Надзор за соблюдением законов общественными объединениями осуществляют органы прокуратуры.

На финансовые органы возложен контроль за источниками доходов общественных объединений, размерами получаемых ими средств и уплатой

налогов. Надзор и контроль за выполнением общественными объединениями существующих норм и стандартов осуществляются органами, обеспечивающими экологическую, пожарную безопасность, органами санитарно-противоэпиде-миологической службы и иными органами государственного надзора и контроля.

Порядок создания, деятельности, реорганизации и (или) ликвидации политических партий регулируется специальным Федеральным законом от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ (в ред. ФЗ от 25 июля 2002 г.) «О политических партиях»1. В соответствии с указанным законом политическая партия - это общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления. Закон также устанавливает процедуры государственной поддержки политических партий, в том числе их финансирования.

В соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ (в ред. ФЗ от 25 июля 2002 г.) «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»2 большой объем административной правоспособности принадлежит профсоюзам. Профсоюзы независимы в своей деятельности от органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, работодателей, их объединений (союзов, ассоциаций), политических партий и других общественных объединений, им не подотчетны и не подконтрольны.

Профсоюзы защищают право своих членов на труд, заключают с администрацией коллективные договоры и контролируют их выполнение; контролируют законодательство о труде и об его охране. Они располагают возможностями активно влиять на правотворчество. Так, проекты нормативных правовых актов, затрагивающих социально-трудовые права работников,

1 СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 2950; 2002. № 30. Ст. 3029.

2 СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 148; 2002. № 30. Ст. 3029.

рассматриваются и принимаются органами исполнительной власти, органами местного самоуправления с учетом мнения соответствующих профсоюзов.

Профсоюзы вправе иметь своих представителей в коллегиальных органах управления организацией, а также в создаваемых в организации комиссиях по приватизации государственного и муниципального имущества. Они могут участвовать в формировании социальных программ, направленных на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Профсоюзам принадлежат равные с другими социальными партнерами права на паритетное участие в управлении государственными фондами социального страхования, занятости, медицинского страхования, пенсионными и другими фондами. Они взаимодействуют с органами государственной власти и местного самоуправления в области развития санаторно-курортного лечения, учреждений отдыха, туризма, массовой физической культуры и спорта.

Федеральным законом «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений» и Постановлением Правительства РФ от 24 июля 2000 г. № 551 «О военно-патриотических молодежных и детских объединениях»1 в России впервые создана правовая база, закрепляющая и устанавливающая права молодежных и детских объединений. Им оказывается государственная поддержка, под которой понимается совокупность мер, принимаемых органами государственной власти в целях создания и обеспечения правовых, экономических и организационных условий, гарантий и стимулов деятельности таких объединений, направленной на социальное становление, развитие и самореализацию детей и молодежи в общественной жизни, а также в целях охраны и защиты их прав.

Также в рамках данного параграфа необходимо упомянуть о процедуре регистрации благотворительных организаций. Их административно-правовой статус определяет Федеральный закон от 11 августа 1995 г. № 135-ФЗ (в ред. ФЗ от 25 июля 2002 г.) «О благотворительной деятельности и

СЗ РФ. 2000. № 31. Ст. 3292; 2002. № 30. Ст. 3029.

благотворительных организациях»1, который устанавливает основы правового регулирования организации благотворительной деятельности, определяет возможные формы ее поддержки органами государственной власти и органами местного самоуправления, особенности создания и деятельности благотворительных организаций в целях широкого распространения и развития благотворительной деятельности в России.

Правовое положение религиозных организаций определено Федеральным законом от 26 сентября 1997 № 125-ФЗ (в ред. ФЗ от 25 июля 2002 г.) «О свободе совести и о религиозных объединениях»2 (далее - Закон о свободе совести), Постановлением Правительства РФ от 02 февраля 1998 г. № 130 «О порядке регистрации, открытии и закрытии в Российской Федерации представительств иностранных религиозных организаций»3 и другими нормативными правовыми актами.

Религиозные организации подлежат государственной регистрации федеральным органом юстиции и органами юстиции в субъектах РФ. Порядок регистрации регулируется «Правилами рассмотрения заявлений о государственной регистрации религиозных организаций в органах юстиции Российской Федерации», утвержденными приказом Минюста России от 16 февраля 1998 г. № 194. Религиозной организации может быть отказано в государственной регистрации в случаях, если цели и деятельность религиозной организации противоречат законодательству России, организация не признана в качестве религиозной, ее устав и другие представленные документы не соответствуют требованиям законодательства и др.

Религиозные организации могут быть ликвидированы по решению их учредителей или суда. Перечень оснований для ликвидации и запрета деятельности религиозного объединения в судебном порядке определен с учетом печального опыта последних лет. В указанном перечне наряду с указанием на

1 СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3340.

2 СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4465; 2002. № 30. Ст. 3029.

3 СЗ РФ. 1998. № 6. Ст. 754.

4 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1998. № 7.

нарушения общественной безопасности и действий, направленные на насильственное изменение основ конституционного строя России, упомянуты такие основания, как принуждение к разрушению семьи, посягательство на личность, права и свободы граждан, нанесение ущерба нравственности и здоровью граждан, воспрепятствование получению обязательного образования, склонение к самоубийству или отказу от получения медицинской помощи, принуждение к отчуждению имущества в пользу религиозного объединения, побуждение граждан к отказу от исполнения установленных законом обязанностей. Федеральный закон «О противодействии экстремистской деятельности» регулирует порядок принятия профилактических мер, направленных на предупреждение экстремистской деятельности, в том числе на выявление и последующее устранение причин и условий, способствующих осуществлению экстремистской деятельности, а также выявление, предупреждение и пресечение экстремистской деятельности религиозных объединений.

Впервые в российском законодательстве предусмотрена процедура государственной регистрации деятельности иностранных миссионеров. Иностранные религиозные организации обязаны получить сертификат, а он, в свою очередь, выдается по ходатайству российской религиозной организации соответствующего вероисповедания.

Некоторые иностранные религиозные деятели нередко нарушают нормы российского законодательства о статусе иностранных граждан, порядке их регистрации и передвижения по стране. Поэтому указанным выше постановлением Правительства РФ утвержден порядок регистрации, открытия и закрытия в Российской Федерации представительств иностранных религиозных организаций. Министерство юстиции РФ ведет реестр указанных представительств, открытых в РФ. Свидетельство о регистрации представительства является основанием для обращения открывшей его иностранной религиозной организации в дипломатические представительства или консульские учреждения РФ за получением визы на въезд в Россию иностранных

граждан для работы в представительстве и в органы внутренних дел РФ для оформления регистрации этих граждан и членов их семей в РФ.

Законом о свободе совести определены права и условия деятельности российских религиозных организаций, а также порядок осуществления процедур надзора и контроля за исполнением ими законодательства в данной сфере. Надзор за исполнением законодательства РФ о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях осуществляют органы прокуратуры. Орган юстиции, зарегистрировавший религиозную организацию, осуществляет контроль за соблюдением ею устава относительно целей и порядка ее деятельности.

Исследование значения административных процедур в реализации административно-правового статуса граждан и организаций показывает, что законодательно закрепленные административные процедуры являются одним из основных видов гарантий реализации указанного статуса. Несмотря на все многообразие административных процедур, на наш взгляд, будет целесообразно выделить их основные элементы, виды, для того чтобы выработать универсальную административную процедуру во взаимоотношениях органов государственного управления с гражданами и их организациями.

«все книги «к разделу «содержание Глав: 16 Главы: < 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. >

5rik.ru

Материалы для учебы и работы

2.1. Роль административных процедур в реализации административно-правового статуса граждан и их организаций во взаимоотношениях с органами исполнительной власти.