2.3. Стадии осуществления административных процедур.

Рассмотрение отдельных видов административных процедур, а также форм их реализации позволяет сделать вывод, что административные процедуры могут возникать как по инициативе граждан и организаций, так и по инициативе органов государственного управления. Таким образом, основными участниками (сторонами) в административных процедурах являются: 1) лицо, заинтересованное в реализации своих прав и обязанностей в сфере государственного управления (граждане и их организации); 2) орган исполнительной власти (должностное лицо этого органа), который компетентен принимать индивидуальные правовые акты, позволяющие реализовывать эти права и обязанности. В качестве заинтересованной стороны в административных процедурах может выступать одновременно не одно, а два и более граждан или организаций.

В рамках административных процедур не применяются меры административного принуждения, не разрешаются споры и не рассматриваются жалобы граждан и организаций на действия и решения органов государственной администрации. Поэтому в этом виде административного процесса нет тяжущихся сторон. Между заинтересованным лицом и административным органом, участвующими в административных процедурах, возникает регулятивное процессуальное правоотношение, в котором орган исполнительной власти выступает не в роли арбитра, а в роли организатора, обеспечивающего реализацию в сфере государственного управления прав или обязанностей заинтересованного лица, предусмотренных соответствующими материальными нормами права.

В административно-юрисдикционном и административно-юстиционном процессах важное процессуальное значение имеют доказательства, т.е. любые фактические данные, на основе которых судья или орган государственного управления (должностное лицо) устанавливают наличие либо отсутствие факта административного правонарушения,

118

виновность лица и иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. В данных видах административного процесса граждане и организации предоставляют доказательства на основе принципа диспозитивности. В административно-процедурном процессе на граждан и организации возложена обязанность предоставлять компетентному административному органу (должностному лицу) необходимые для разрешения дела надлежаще оформленные документы и иные материалы, а также ответственность за их достоверность. Так, например, в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ (в ред. ФЗ от 21 марта 2002 г.) «О лицензировании отдельных видов деятельности»1 одним из оснований отказа в предоставлении лицензии является наличие в документах, представленных соискателем лицензии, недостоверной или искаженной информации.

Органы исполнительной власти, участвующие в административных процедурах, должны быть активны и самостоятельны в совершении юридических действий и принятии решений, направленных на законное разрешение дела. Активность органа государственного управления должна проявляться даже в том случае, когда рассматриваемое дело возбуждается не по его инициативе, а по инициативе заинтересованных лиц: граждан и их организаций2. Административный орган не связан мнением граждан или организаций о необходимости совершения тех или иных процессуальных действий, принятия промежуточных решений; он вправе самостоятельно, по своей инициативе осуществлять проверки по обстоятельствам дела, назначать экспертизы, вызывать специалистов и т.п.

Наряду с обязанностью органов государственного управления информировать граждан и организации о решениях, принятых в рамках административных процедур, существует также обязанность предоставления органами государственной администрации заинтересованным лицам

1              СЗ РФ. 2001. № 33 (часть I). Ст. 3430; 2002. № 12. Ст. 1093.

2              Подробнее, см.: Додин Е. В. Доказательства в административном процессе. М., 1978. С. 24-25.

119

информации, необходимой последним для реализации прав и исполнения обязанностей в сфере государственного управления.

Как уже отмечалось выше, административные процедуры как составная часть административного процесса включает в себя несколько последовательно сменяющих друг друга стадий. В общей теории юридического процесса под стадиями обычно понимаются относительно самостоятельные этапы процесса, на каждом из которых решаются специфические задачи производства и с этой целью совершаются строго определенные правовыми нормами юридические действия и составляются (издаются) юридические документы (правовые акты)1. В административно-правовой литературе, как правило, выделяют следующие общие стадии административного процесса:

Возбуждение   административного   дела   и   его   предварительное

расследование (предварительная проверка материалов);

Рассмотрение дела компетентным органом (должностным лицом) и

принятие по этому делу решения (административного акта);

Обжалование       и       опротестование       (пересмотр)       решения

(административного акта) по делу;

г\

4.             Исполнение принятого по делу решения (административного акта) .

Некоторые авторы выделяют из состава первой и второй указанных

выше стадий в качестве самостоятельных дополнительные стадии. Так, например, В. А. Лория выделяет в качестве самостоятельных стадий возбуждение административного производства и предварительное выяснение фактических обстоятельств дела (предварительное расследование)3. А. П.

1              См., например: Теория государства и права. Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М., Юристь, 1997. С.

400-402.

2              См., например: Бахрах Д. Н., Ренов Э. Н. Производство по делам об административных правонарушениях.

М.,   1989.  С.   16-17; Якимов А. Ю.  Административно-юрисдикционный процесс и административно-

юрисдикционное производство. Государство и право. 1999, № 3. С. 8

3              См.: Лория В. А. Проблемы кодификации советского административно-процессуального права, автореф.

дисс. д.ю.н. Киев, 1976. С. 13,45-46.

120

Коренев называет в качестве самостоятельных стадий административного процесса рассмотрение дела и принятие по делу решения1.

Анализ действующего законодательства, регулирующего административные процедуры, позволяет сделать вывод, что в административно-процедурном процессе существуют следующие стадии:

Возбуждение     административного     дела     и     предварительное

рассмотрение материалов;

Рассмотрение     дела     по     существу     компетентным     органом

(должностным лицом) и принятие по этому делу индивидуального

правового акта;

Обжалование решения по делу (факультативная стадия);

Исполнение   принятого   по   делу   решения   (в   ряде   случаев   -

факультативная стадия).

Первая стадия осуществления административных процедур возбуждение дела. В случае инициирования процедур гражданами или организациями дело об административных процедурах возбуждается органом исполнительной власти (должностным лицом) путем принятия к рассмотрению соответствующего обращения, в котором излагается просьба заявителя о предоставлении ему конкретного права, либо определенного правового статуса, либо разрешения на совершение какого-либо юридического действия, либо об установлении каких-либо юридических фактов. К обращению должны прилагаться предусмотренные соответствующими нормативными правовыми актами документы, необходимые для разрешения дела.

При приеме обращения и прилагаемых документов орган исполнительной власти (должностное лицо) должен рассмотреть следующие вопросы2:

1              См.: Коренев А. П. Административное право России. М., 2000. С. 244-245.

2              Подробнее см.: Кононов П. И. Административный процесс в России: проблемы теории и законодательного

регулирования. Монография. Киров, 2001. С. 71-72.

121

а)             Представлено ли обращение самим заявителем либо надлежащим

образом уполномоченным им лицом?

б)            Подведомственны ли данному органу вопросы, содержащиеся в

обращении и требующие разрешения?

в)             Соблюдены  ли установленные законодательством  требования  к

оформлению представляемого обращения?

г)             Представлены ли заявителем все необходимые в соответствии с

законодательством документы и материалы, прилагаемые к обращению, и

оформлены ли они надлежащим образом?

д)             Уплачены   ли   заявителем   в   установленном   законодательством

порядке и размерах государственная пошлина, регистрационный сбор либо

иные обязательные платежи при подаче обращения?

Рассмотрение этих вопросов осуществляется, как правило, в присутствии заявителя или уполномоченного им лица. Только после рассмотрения данных вопросов и получения на них утвердительных ответов уполномоченное должностное лицо органа исполнительной власти вправе принимать обращения граждан и организаций. По окончании приема представленных заявителем документов производится их регистрация, о чем делается соответствующая запись в регистрационной книге (журнале). В случае неудовлетворительного ответа хотя бы на один из сформулированных выше вопросов, должностное лицо органа государственной администрации обязано отказать заявителю в принятии обращения с разъяснением причин отказа.

С момента регистрации обращения административное дело следует считать возбужденным. Если заявителем представлены все необходимые для разрешения дела документы, то компетентный орган исполнительной власти не вправе отказать в возбуждении этого дела.

В случае инициирования административных процедур органами государственного управления дело возбуждается компетентным органом (должностным лицом) путем издания соответствующего индивидуального

122

правового акта, содержащего либо требование к гражданину или организации исполнить какую-либо обязанность, либо предусматривающего основание для осуществления контрольно-надзорных функций, либо основания для государственного поощрения. Лицо, в отношении которого возбуждено дело об административных процедурах, должно быть письменно проинформировано об этом компетентным органом исполнительной власти с указанием оснований для возбуждения дела и действий, которые данное лицо должно предпринять.

После возбуждения дела об административных процедурах компетентный орган проводит предварительную проверку представленных гражданами или организациями документов на предмет достоверности содержащихся в них сведений и соответствия действующему законодательству и подготавливает материалы дела к рассмотрению по существу. Органы исполнительной власти вправе в установленном законодательством порядке производить гласную и негласную проверку представленных сведений с целью установления их достоверности, а также запрашивать от компетентных органов, организаций и должностных лиц сведения и документы, необходимые для разрешения возбужденного дела, проводить различные проверки, экспертизы и обследования.

Все указанные действия и решения органов исполнительной власти направлены на подготовку рассмотрения дела по существу и принятие по этому делу законного и обоснованного решения. От качества подготовки материалов дела зависит оперативность и объективность рассмотрения дела на следующей стадии процесса.

Вторая стадия осуществления административных процедур рассмотрение дела. Рассматривать возбужденное и подготовленное к рассмотрению дело об административных процедурах по существу с последующим принятием властного правоприменительного решения в форме индивидуального правового акта вправе только уполномоченный на то орган или должностное лицо исполнительной власти. Дело может рассматриваться

123

как единолично руководителем или иным уполномоченным должностным лицом компетентного органа государственной администрации, так и коллегиально. В ходе рассмотрения дела по существу компетентный орган или должностное лицо должны непосредственно изучить подготовленные материалы дела, в случае необходимости истребовать дополнительные документы, вызвать заинтересованное лицо, участвующее в деле.

Доказательствами по делам, разрешаемым в ходе административно-процедурного процесса, являются, как правило, документы, подтверждающие те или иные факты, содержащие необходимую по делу информацию, а также заключения экспертов и иных специалистов, акты обследований, осмотров и т.п. Обычно дела об административных процедурах рассматриваются компетентным органом или должностным лицом в отсутствии заинтересованного лица. Однако, на наш взгляд, заинтересованные в разрешении дела лица должны иметь право присутствовать при рассмотрении дела по существу и вынесении решения по любому виду административных процедур. Некоторые виды дел об административных процедурах в силу их особенностей вообще не могут рассматриваться без участия заинтересованного лица (регистрации автомототранспортных средств в ГИБДД, призыв на военную службу и т.д.). Также необходимо наделить правом присутствия при рассмотрении дела по существу и вынесении решения адвоката либо иное лицо, представляющие интересы гражданина или организации.

Третья стадия административных процедур - обжалование решения по делу. Данная стадия является факультативной и относится к административно-юрисдикционному процессу, о чем мы писали в предыдущем параграфе.

Четвертая стадия административных процедур - исполнение вынесенного решения по делу, на которой граждане и организации либо органы исполнительной власти совершают действия, направленные на реализацию предоставленных гражданам прав или исполнение возложенных

124

на граждан обязанностей в сфере государственного управления. Данная стадия может быть рассмотрена как факультативная, т.е. она может и отсутствовать в реально происходящем административно-процедурном процессе. Это связано с тем, что в некоторых административных процедурах после вынесения решения по делу прекращается административно-процессуальное отношение между гражданами (организациями) и органами государственного управления, а, следовательно, прекращается административно-процедурный процесс.

После вынесения решения по большинству категорий дел об административных процедурах не требуется дальнейшее участие органов исполнительной власти в реализации гражданами и организациями предоставленных прав. В некоторых видах административных процедур стадия исполнения вынесенного по делу решения является обязательной, поскольку реализация отдельных предоставленных гражданам и организациям прав и возложенных на них обязанностей требует так называемого административного сопровождения. В таких административных процедурах после вынесения решения по делу административно-процессуальные отношения между сторонами не прекращаются. Это связано с тем, что реализация предоставленных прав, а также исполнение возложенных обязанностей невозможны без властно-распорядительного участия органов государственного управления (выплата пенсий и пособий, обучение в государственном высшем учебном заведении и т.п.).

125