1.1. Место административного процесса в системе юридического процесса.

В современной науке административного права отсутствует единый подход к определению понятия административного процесса и связанного с ним понятия административных процедур. На наш взгляд, для рассмотрения данной проблемы прежде всего необходимо обратиться к научным исследованиям в области теории права, а именно, к вопросам соотношения материального и процессуального, к общему понятию процесса и к понятию юридического процесса. Без исследования указанных общетеоретических категорий невозможно разрешить указанную выше проблему.

До сих пор в области теории права не принят всеми исследователями термин «юридический процесс», при этом он продолжает исследоваться в рамках отдельных отраслей права. Юридическому процессу как правовой категории, как самостоятельному правовому явлению посвящены лишь четыре крупных монографических исследования, относящихся к советскому периоду развития российского правоведения, последнее принадлежит В. Н. Протасову и относится к 1991 году1. Последующие работы, так или иначе касающиеся юридического процесса, носят частный характер2.

Для изучения понятия юридического процесса (от лат. processus -продвижение) целесообразно вначале рассмотреть проблему соотношения материального и процессуального в праве. Традиционно в теории права этот вопрос освещается следующим образом. Утверждается, что нормы всех

1 См.: Юридическая процессуальная форма. Теория и практика. / Под ред. П. Е. Недбайло, В. М. Горшенева.

М., 1976; И. Н. Полянский, М. С. Строгович, В. М. Савицкий, А. А. Мельников. Проблемы судебного права.

М., 1983; Теория юридического процесса. / Под обшей ред. В: М. Горшенева. Харьков, 1985; В. Н. Протасов.

Основы общеправовой процессуальной теории. М., 1991; Его же. Юридические процедуры. М., 1991.

2 См., например: Малько А. В. Ограничивающая функция юридического процесса. Юриспруденция.

Тольятти. 1996. № 5. С. 3-6; Баландин В. Н. Принципы юридического процесса: Автореф. дис. ...канд. юрид.

наук. Саратов, 1998.

отраслей права направлены на регулирование общественных отношений в соответствии с задачами и функциями государства на данном этапе его развития. Устанавливая правовые нормы, государство также определяет и формы их реализации, тем самым регулируя деятельность соответствующих субъектов по применению и исполнению этих норм. Таким образом, возникают особые правовые нормы, которые по своему характеру отличаются от материальных предписаний и именуются процессуальными, образующими в своей совокупности конкретные отрасли процессуального права1. Считается, что процессуальное и материальное право соотносятся как форма и содержание. Процессуальные правовые нормы служат формой реализации и проявления норм материального права.

Разграничение правовых явлений на материальные и процессуальные с общетеоретических позиций длительное время не проводилось. Существование данного разграничения определялось главным образом наличием законодательно обособленных отраслей гражданского процессуального и уголовно-процессуального права. В связи с этим представляются интересными соображения по данному вопросу М. С. Шакарян и А. К. Сергун: «...право делится на ряд отраслей, из которых только две называются процессуальными - уголовно-процессуальное и гражданско-процессуальное. Соответственно процессуальными нормами признаются нормы этих отраслей права. Понятие «материальной отрасли права» в системе права вообще не фигурирует. О материальном праве, материальной норме, материальном правоотношении говорят только тогда, когда переходят к гражданскому или уголовному процессу, когда надо отделить и не смешивать их с процессуальным правом, процессуальной нормой, процессуальным правоотношением. Гражданское право само по себе никто не называет «материальным», так же как не называют «материальным» само по себе колхозное, трудовое, земельное и другие отрасли права. Такого

1 См.: Общая теория государства и права. Академический курс в двух томах под ред. М. Н. Марченко. М., 1998.

наименования нет ни в одной из существующих изложений системы нашего права; нет его и в заглавиях учебников по соответствующим отраслям права; его нет в законодательных актах. Необходимость в дополнительном эпитете «материальное» появляется только при обращении к процессу»1.

Следуя совету указанных выше ученых, обратимся к процессу и продолжим изложение традиционной точки зрения теории права на него2. Наличие процессуального права обусловлено потребностью технологии, организации процесса реализации норм материального права. Своеобразие предмета правового регулирования процессуальных норм видится в том, что он включает в себя общественные отношения, возникающие в процессе реализации норм всех отраслей права. Материальное право регулирует предметные («материальные») отношения. Процессуальное право - организационное право. Оно представляет собой системы норм, регламентирующих правовые процедуры при разрешении споров или при определении ответственности за правонарушения. По мнению М. Н. Марченко, процессуальное право - сложное по содержанию и структуре процедурное право в силу самого предмета - это отношения, возникающие в связи с нарушением права или спором в праве. Процедуры должны обеспечить деятельность юрисдикционных органов, адекватную точному применению норм материального права к конкретным жизненным ситуациям, исключить как фактические, так и юридические ошибки. Сложность этого вида аналитической правовой деятельности обуславливает положение процессуального права как детализированной системы организационных норм.

В соответствии с Конституцией РФ в России теория права признает пять видов процесса: гражданский, уголовный, административный, арбитражный и конституционный. Обратимся к Конституции Российской Федерации, чтобы убедится в наличии упоминания о видах процесса в Основном законе нашей страны.

1 Шакарян М. С., Сергун А. К. К вопросу о теории т. н. «юридической процессуальной формы»//Проблемы

соотношения материального и процессуального права. Труды ВЮЗИ. М., 1980. С. 64.

2 Общая теория государства и права. Том 2 под ред. Н. М. Марченко. М., 1998. С. 233.

В соответствии с пунктом «о» статьи 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся уголовно-процессуальное, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство. К совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации пункт «к» статьи 72 Конституции РФ относит административно-процессуальное законодательство. В перечне процессуального законодательства отсутствует упоминание о конституционно-процессуальном законодательстве. Однако часть 2 статьи 118 Конституции РФ гласит, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (курсив мой - И. М.).

Таким образом, из содержания указанных статей можно сделать несколько интересных выводов. Во-первых, в ст. 118 Конституции РФ отсутствует понятие арбитражного судопроизводства, но в ст. 71 есть понятие арбитражно-процессуального законодательства. Это означает, что законодатель либо забыл его упомянуть, либо отнес к гражданскому судопроизводству. Во-вторых, под конституционно-процессуальным законодательством понимается совокупность норм Федерального конституционного закона № 1-ФКЗ от 21 июля 1994 г. (в ред. ФКЗ от 15 декабря 2001 г.) «О Конституционном Суде Российской Федерации»1, который устанавливает общие правила и особенности производства в Конституционном Суде РФ. И, в-третьих, законодатель отождествляет процесс с судопроизводством.

Здесь необходимо подробнее остановиться на вопросе соотношения процесса и судопроизводства и рассмотреть возможность существования судебного права. Можно предположить, что нормы права, регулирующие судоустройство, конституционное, гражданское и уголовное судопроизводства, образуют единую отрасль судебного права.

СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447; 2001. № 51. Ст. 4824.

Ученые, разрабатывающие данную теорию, утверждают, что «процессуальное право - это судебное процессуальное право, юридический процесс - это судебный процесс, судопроизводство»1. Они считают, что идея судебного права «выражает не только научную концепцию, теоретическую модель, но и, прежде всего, реально существующее явление правовой жизни, само действующее право, что отчетливо видно из соотношения трех отдельных, но органически связанных друг с другом отраслей права — судоустройства, гражданского судопроизводства и уголовного судопроизводства»2. Таким образом, решение вопроса о существовании теории судебного права ставится в зависимость от решения вопроса о том, имеется в наличии судебное право как отрасль в системе права или нет. Данная позиция была подвергнута справедливой, на наш взгляд, критике со стороны ряда ученых. Так, при обсуждении проблемы судебного права на расширенном заседании сектора теоретических проблем правосудия Института государства и права А. А. Добровольский сказал, что идея судебного права вызывает большие сомнения, поскольку в связи с принятием этой концепции не предлагается ни перестройки системы действующего права, ни создания «кодекса судебного права», ни слияния уголовного и гражданского процесса3.

Один из участников обсуждения цитируемой монографии на заседании Научно-консультативного совета Верховного Суда СССР А. Д. Бойков высказался следующим образом: «Создание комплексной правовой отрасли — судебного права ведет к игнорированию существенных различии в сфере гражданско-процессуальных и уголовно-процессуальных отношений, к концепции уголовного иска и другим ошибочным положениям, искажающим перспективы развития соответствующих отраслей законодательства и науки... Функциональная роль теории судебного права авторами не показана.

1 Проблемы судебного права (Н. Н. Полянский, М. С. Строгович, В. М. Савицкий, А. А. Мельников) /Под

ред. В. М. Савицкого. М., 1983. С. 28.

2 Там же. С. 3.

3 См.: Обсуждение проблемы судебного права//Сов. государство и право. 1980. № 1. С. 141.

На пути отрыва процессуального права от его материальной основы их ждет больше потерь, чем приобретений»1.

На наш взгляд, предположение о существовании судебного права как отрасли права несостоятельно. Однако стоит признать, что у теории судебного права есть свой особый предмет, основу которого составляют те общие моменты в содержании процессуальных отраслей, которые обусловлены природой и организацией такого специфического и важного органа юрисдикции, как суд. Но суд не является единственным субъектом юрисдикции, поэтому такой подход к определению процесса не раскрывает сущность всего объема рассматриваемой категории.

Для исследования такой правовой категории, как процесс, прежде всего, необходимо определить понятия материального и процессуального. Можно говорить о материальном и процессуальном применительно к праву в широком, философском смысле, фиксируя принадлежность явлений к материи как философской категории. Здесь будет уместно привести слова В. Н. Скобелкина: «Если исходить из философского понимания материи как объективной реальности, существующей вне и независимо от человеческого сознания, то правовые нормы, представляющие собой плод сознательной мыслительной деятельности людей, вряд ли можно считать материальными. Если же применять к ним этот термин, исходя из того, что, будучи созданными, они продолжают существовать в материализованном виде уже независимо от сознания людей, то придется называть материальными и те нормы, которые сейчас именуются процессуальными... И все-таки, несмотря на явную неточность этого термина, заменять его другим нет необходимости, поскольку он прочно вошел в терминологию правовой науки. Следует лишь принять во внимание его условность»2.

Авторы Юридического энциклопедического словаря дают следующее, более конкретное определение материального права: «Материальное право

1 Сов. государство и право. 1984. № 6. С. 142.

2 Скобелкин В. Н. Нормы нематериального характера в трудовом праве/ТВопросы теории и практики

гражданского и трудового права и гражданского судопроизводства. Томск, 1981. С. 102.

— юридическое понятие, обозначающее правовые нормы, с помощью которых государство осуществляет воздействие на общественные отношения путем прямого, непосредственного правового регулирования. Нормы материального права закрепляют формы собственности, юридическое положение имущества и лиц, определяют порядок образования и структуру государственных органов, устанавливают правовой статус граждан, основания и пределы ответственности за правонарушения и т. д. Объектом материального права выступают, таким образом, хозяйственные, имущественные, трудовые, семейные и иные отношения. Фактическое (материальное) содержание данных отношений составляет объективную основу, применительно к которой нормы материального права определяют взаимные права и обязанности их участников»1. Авторы Российской юридической энциклопедии несколько иначе определяют материальное право, но уже акцентируют внимание на существовании процессуального права: «Материальное право - система правовых норм, обеспечивающих воздействие государства на общественные отношения путем их прямого регулирования. От материального права принято отличать процессуальное право, которым закрепляют формы и порядок реализации материального права, условия его защиты»2.

В Российской юридической энциклопедии также присутствует интересное, на наш взгляд, определение процессуального права: «Процессуальное право - те отрасли правовой системы государства, которые определяют порядок и условия применения и защиты материального права. Это - традиционный взгляд на процессуальное право, подчеркивающий его служебную по отношению к материальному праву роль. В современной юридической литературе отмечается относительно самостоятельная роль и ценность процессуального права, которое в отличие от права материального более устойчиво по отношению к экономической конъюнктуре, является

1 Юридический энциклопедический словарь. М., 1984. С. 167.

2 Российская юридическая энциклопедия. М., 1999. С. 510.

показателем зрелости демократии, реальной гарантированное™ прав и свобод личности... В теории права ныне господствующей является мысль о том, что официальное применение любой нормы материального права должно осуществляться в определенной процессуальной процедуре, выделяющей субъекта правоприменения, порядок его деятельности и взаимоотношений с обязываемой стороной, порядок обжалования акта правоприменения и т.д.. .»1.

Надо заметить, что автор данного определения явно поторопился назвать такой подход к понятию процессуального права господствующим, хотя, на наш взгляд, он будет таким в недалеком будущем, как в теоретическом, так и в законодательном плане.

Наконец, необходимо упомянуть отношение к рассматриваемому вопросу авторов Юридической энциклопедии под общей редакцией академика Б. Н. Топорнина. Энциклопедия определяет процессуальные правоотношения как «урегулированные нормами процессуального права отношения, возникающие в связи с осуществлением правосудия между судом, с одной стороны, и участниками судопроизводства (процесса) - с другой. В зависимости от того, в какой сфере правосудия возникают эти отношения и какой отраслью процессуального права они регулируются, различают гражданские, арбитражные и уголовно-процессуальные отношения»2. Однако в этой же энциклопедии присутствует статья, посвященная административному процессу, которая будет рассмотрена ниже.

Начало дискуссии среди ученых-юристов о соотношении материального и процессуального права положили трактовки и разночтения высказывания о материальном и процессуальном К. Маркса, который писал, что «материальное право... имеет свои необходимые, присущие ему процессуальные формы... Процесс и право так же тесно связаны друг с другом как, например, формы растений и животных связаны с мясом и

1 Там же. С. 833.

2 Юридическая энциклопедия. М., Юристь, 2001. С. 910.

кровью животных. Один дух должен одушевлять процесс и законы, ибо процесс есть только форма жизни закона, следовательно проявление его внутренней жизни»1.

В пятидесятых годах XX века представителями науки общей теории права, опираясь на указанную формулу К. Маркса, была высказана оригинальная точка зрения по поводу характера правоприменительной деятельности. По мнению П. Е. Недбайло, «процессуальная форма присуща любой деятельности по применению правовых норм»2. Примерно в этом же ключе высказался и Л. М. Явич. Он считал, что «процессуальные нормы регулируют также процесс применения гипотез и диспозиций», а не только санкций материальных норм. Этот автор обосновывал наличие в системе права «единой процессуальной отрасли права, призванной разрешать единую задачу регулирования отношений по применению юридических норм»3.

Развивая эту же точку зрения, В. М. Горшенев полагает, что «нормы процессуального права выступают своеобразной надстройкой над нормами материального права и поэтому направлены на регулирование общественных отношений, складывающихся в процессе применения норм материального права при наличии обстоятельств, требующих этого применения. Они имеют общую цель - способствовать достижению результата, преследуемого нормой материального права». В. М. Горшенев подчеркивает, что «в предмете правового регулирования следует различать два комплекса отношений: «организуемые» и организационные. Первые составляют предмет регулирования норм материального права, а организационные -предмет норм процессуального права»4.

Усилия сторонников излагаемой концепции были объединены в написанной при участии и под редакцией П. Е. Недбайло и В. М. Горшенева

1 Маркс К., Энгельс Ф. Соч., 2-е изд., т. 1, С. 158.

2 Недбайло П. Е. О юридических гарантиях правильного осуществления норм советского права. «Советское

государство и право», № 6, 1957. С. 22.

3 Явич Л. М. Советское право — регулятор общественных отношений в СССР, 1957. С. 96-97.

4 Горшенев В. М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом

обществе. «Юридическая литература», 1972. С. 219-221.

коллективной монографии1. Авторы утверждают, что под процессуальной формой следует понимать совокупность однородных процедурных требований, предъявляемых к действиям участников процесса и направленных на достижение определенного материально-правового результата. Такая позиция была подвергнута критике со стороны ряда ученых. Например, С. С. Алексеев полагает, что объединение юридических процедур деятельности всех государственных органов под рубрикой «процесс» обескровливает, выхолащивает это богатое и содержательное понятие и что «не всякая урегулированная правом процедура совершения юридических действий может быть признана процессом в том специальном юридическом смысле, который исторически сложился и принят в законодательстве, на практике, в науке»2.

А. М. Васильев считает, что «К. Маркс писал не о безликой абстрактной процессуальной форме, а процессуальной форме судопроизводства, и только судопроизводства»3. По этому же вопросу М. С. Шакарян и А. К. Сергун пишут следующее: «Свои выводы сторонники теории юридической процессуальной формы обосновывают широко известной формулой К. Маркса о том, что «процесс есть форма жизни закона». Между тем если обратиться к работе К. Маркса «Дебаты по поводу закона о краже леса», то нетрудно понять, что К. Маркс имел в виду, прежде всего, соотношение уголовного права с уголовным процессом, и, следовательно, вел речь о принудительном осуществлении права, на что уже обращалось внимание в юридической литературе. Формула К. Маркса не дает основания для конструирования процессуального права применительно к каждой отрасли материального права. Выработка единого понятия процессуальной формы была бы возможна лишь при условии подчинения

1 Юридическая процессуальная форма. М., 1976.

2 Алексеев С. С. Социальная ценность права в советском обществе. М., 1971. С. 122.

3 Васильев А. М. Правовые категории. Методологические аспекты разработки системы категорий теории

права. «Юридическая литература», 1976. С. 261.

деятельности всех органов и должностных лиц одним и тем же правилам, что практически невозможно и не нужно»1.

Относительно высказывания К. Маркса хотелось бы заметить следующее. Ученые, изучающее данную проблему, все время цитируют это утверждение, пропуская слова о том, что процесс и право так же тесно связаны друг с другом как формы растений и животных связаны с мясом и кровью животных. Из этого сравнения очевидным является то, что К. Маркс имел в виду именно соотношение права и процесса, а не только уголовного права и уголовного процесса. И дело тут даже не в высказывании К. Маркса, хотя, на наш взгляд, оно абсолютно точно раскрывает сущность рассматриваемого вопроса, а в подходе к соотношению материального и процессуального.

Противники юридического процесса приводят следующий пример, на котором проверяют правильность утверждения, что процессуальная или материальная природа присуща нормам права независимо от их принадлежности к определенным отраслям. Все правила, определяющие порядок наложения штрафа, порядок обложения налогом, порядок включения в списки избирателей и т.п., являются процессуальными, поскольку ими определяется порядок применения права. Но любое из названных действий может быть обжаловано в суд и возникает дело, рассматриваемое по правилам ГПК, и согласно действующему процессуальному законодательству все названные выше правила будут являться нормами материальными в противоположность тем нормам, которые определяют порядок судопроизводства по этим делам и являются согласно закону процессуальными. Следовательно, считают некоторые ученые, утверждение, что процессуальные нормы - это те, которые устанавливают любой порядок применения закона, не соответствует действующему законодательству.

1 Шакарян М. С., Сергун А. К. К вопросу о теории т. н. «юридической процессуальной формы»//Проблемы соотношения материального и процессуального права. Труды ВЮЗИ. М., 1980. С. 63.

Во-первых, на наш взгляд, соотношение материального и процессуального на различных уровнях неодинаково. Существует разница между соотношением материального и процессуального в отраслях права и в правовых нормах. На уровне отраслей одно без другого существовать не может: процессуальное право без материального бесцельно, а материальное право без процессуального бездейственно, т.к. регламентация поведения обеспечена возможностью государственного принуждения, осуществляемого в определенной процессуальной форме.1 На уровне правовых норм такой взаимозависимости нет: нормы процессуального права при соответствующих условиях уже сами порождают субъективные процессуальные права, которые не находятся с материальными субъективными правами в соотношении формы и содержания, а представляют собою самостоятельные правовые явления, связь которых с материальной отраслью права опосредствована отраслью процессуального права, структурным элементом которого является данная процессуальная норма. То есть в самих процессуальных нормах появляются как бы материальные и процессуальные составляющие, поэтому четкое разграничение материального и процессуального важно в правоприменительной практике, где смешение этих категорий ведет к нарушению субъективных прав граждан и организаций, а также в области нормотворчества, где должно быть достигнуто согласование предписаний материальных и процессуальных отраслей права.

По этому поводу А. М. Васильев писал следующее: «При любой позиции в вопросе понимания процессуальной формы нельзя, однако, отрицать того, что изучение роли правовых норм в механизме правового регулирования выявляет два основных типа нормативно-правовой регламентации. Первый обеспечивает непосредственную регламентацию существующих отношений и необходимо отправляется от их реального содержания, жестко им детерминирован. Фактическое, независимое от

1 См.: Гукасян Р. Е. Соотношение материального и процессуального права — важная проблема юридической науки на современном этапе/ТВопросы развития и защиты прав граждан: Межвузовский тематический сборник. - Калинин. 1977. С. 7-8.

законодателя содержание общественных отношений составляет ту объективную основу, применительно к которой формулируются нормами права субъективные права и юридические обязанности участников регулируемых отношений и через такую форму юридической связи оказывается государственное воздействие на ход их развития. Второй не столь жестко связан содержанием регулируемых отношений, и амплитуда законодательного усмотрения здесь большая, ибо речь идет о нормах как бы второго порядка, создаваемых в качестве гарантий осуществления первых и потому указывающих на способы их реализации, условия защиты установленных субъективных прав и юридических обязанностей. Как бы терминологически ни обозначать («регулятивные и охранительные», «материальные и процессуальные» и т. д.) факт этого явления, оно зафиксировано наукой и получает свое отражение в выводах теории государства и права»1.

Во-вторых, необходимо более детально рассмотреть аргумент противников юридического процесса о том, что если предположение теории права о существовании какой-то правовой категории не соответствует действующему законодательству, то оно ложно. На наш взгляд, на нынешнем этапе своего развития теория права может играть доминирующую роль в законотворческом процессе: выявлять так называемые пробелы в законодательстве и указывать на существующие в нем неточности. Сегодня в российском обществе сложилась объективная необходимость в более детальном правовом регулировании взаимоотношений граждан и юридических лиц с органами государственного управления. Казалось бы, достаточно принять закон, регламентирующий правила поведения в сфере данных общественных отношений, и теория права сразу же признает существование административных процедур как части административного процесса. Однако задачей данного исследования является обоснование того

1 Васильев A.M. О правоприменении и процессуальном праве/ЯТроблемы соотношения материального и процессуального права. С. 7-8.

факта, что в теории права вообще и в административном праве, в частности, уже назрела необходимость в признании таких правовых категорий как юридический процесс и административный процесс.

Появление концепции юридического процесса вызвало резкое неприятие со стороны традиционных процессуалистов. Основные аргументы противников данной концепции были изложены в работе «Проблемы соотношения материального и процессуального права»1, часть из которых уже приводилась выше. Кардинально иную точку зрения по рассматриваемому вопросу изложил в своем исследовании В. Н. Протасов2.

Опорными пунктами предлагаемой им концепции юридического процесса являются два тезиса: а) юридический процесс представляет собой разновидность правовой процедуры; б) юридический процесс занимает в процессуально-правовом механизме место элемента, а именно -правоотношения. Таким образом, автор определяет юридический процесс как разновидность юридической процедуры, направленную на выявление и реализацию материального охранительного правоотношения, что предопределяет своеобразие ее содержательных черт (обязательное наличие в составе властного субъекта; специфику опосредуемых мер; как правило, высокий уровень нормативной регламентации и др.), а главное - особый механизм связи с материально-правовой регулятивной сферой.

В. Н. Протасов критикует сторонников юридического процесса за отождествление процесса и юридической процедуры3 и за методологически неверный прием «выведения» юридического понимания процесса путем семантического толкования слова «процесс»4. Необходимо согласится с выводом В. Н. Протасова об ошибочности отождествления процесса и процедуры, т.к. из семантического толкования слова «процесс» вытекает, что

1 Труды ВЮЗИ.М., 1980.

2 Протасов В. Н. Основы общеправовой процессуальной теории. М., 1991.

3 Там же. С. 5, 49.

4 Протасов В. Н. Рец. на кн.: Теория юридического процесса /Под общ. ред. В. М. Горшенева. Харьков, 1985;

Процессуальные нормы и отношения в советском праве (в «непроцессуальных» отраслях). Воронеж, 1985 //

Сов. государство и право. №5, 1987. С. 145.

процесс состоит из процедур и является более общим понятием по отношению к последним.

Сторонников широкого понимания процесса также принято критиковать за то, что они доводят юридический процесс до границ правоприменения вообще, как юрисдикционного, так и позитивного, за что, собственно, этот подход и именуют широким. По мнению В. Н. Протасова, критики полностью упустили из поля зрения другой серьезный недостаток данной концепции, за который ее на полном основании можно было называть не широким, а узким подходом. Автор считает, что сторонники «широкого» понимания процесса, исчерпав возможности своего критерия разграничения явлений на материальные и процессуальные на пути «дотягивания» процесса до процедуры, оставили «за бортом» огромные пласты процедурных отношений, которые не связаны с применением права.

Причина подобной критики концепции юридического процесса, на наш взгляд, лежит в неверной классификации правовых форм деятельности государства. Уже давно в юридической науке Н. Г. Александровым и его последователями было выделено две основные формы - правотворчество и правоприменение1. Такой же позиции придерживается С. С. Алексеев, который выделяет в механизме правового регулирования в качестве обособленных правовых форм правотворчество и правоприменительную деятельность. Последнюю, в частности, он раскрывает как единый комплекс, включающий в себя и юрисдикцию, и позитивную деятельность2.

Выделение сторонниками юридического процесса таких правовых форм деятельности как учредительная деятельность и контрольный процесс методологически неверно. И учредительная деятельность, и контрольная деятельность объединяются понятием правоприменения. В сущности, любая деятельность государства кроме правотворчества является правоприменением, т.к. она осуществляется в рамках правового поля (точнее,

1 Основы теории государства и права/ Под ред. Н. Г. Александрова. М., 1963. С. 52.

2 Алексеев С. С. Общая теория права. М., 1982. Т. 2. С. 29-30, 317-350.

должна так осуществляться, но это, к сожалению, происходит не всегда). То же самое можно сказать и о действиях граждан и организаций в случае, когда они вступают в любые правоотношения с органами государственной власти, либо в правоотношения между собой.

Таким образом, аргументы противников концепции юридического процесса можно обобщить словами М. С. Шакарян и А. К. Сергун: «Наличие определенных процедурных норм в каждой отрасли права не дает основания для выделения специального процесса. Нормы процедурного характера есть в любой отрасли права и, очевидно, они нуждаются в определенных пределах в совершенствовании. Организованность, определенная упорядоченность, безусловно, необходима для реализации правовых предписаний. Но это не означает, что нужна во всех случаях излишняя детализация, осложнение порядка, что может лишь затруднить реализацию правовых предписаний. В то же время нельзя любые процедурные правила отождествлять с процессуальными нормами и подводить под понятие процессуальной формы (процессуального права, юридического процесса) разнородные процедурные правила, среди которых растворяются основные процессуальные нормы, сводимые к простой формальности. Упорядоченность и процессуальная форма в ее традиционно исторически сложившемся смысле - не синонимы. Юридическая природа самостоятельных процессуальных норм не может быть сведена к процедурным правилам. Наличие определенной совокупности процедурных правил в любой отрасли права не является основанием для их выделения как особых процессуальных норм»1.

На наш взгляд, это утверждение нельзя принять за аксиому при исследовании сущности административного процесса. Упорядоченность любого процесса будет неизбежно являться его детализацией, а упорядоченность деятельности органов государственного управления будет только способствовать реализации правовых предписаний. Определение

понятия юридического процесса является сложной и до конца не разрешенной проблемой науки теории права, которая не может быть достаточно подробно рассмотрена в рамках данной работы. Однако, необходимо обозначить свое отношение к указанному вопросу, т.к., на наш взгляд, концепция административного процесса (административных процедур в частности) должна быть логически связана с концепцией юридического процесса.

Современная общая теория права характеризует механизм правового регулирования общественных отношений следующим образом. Механизм правового регулирования выражает деятельную сторону процесса перевода нормативности права в упорядоченность общественных отношений. При этом правовое регулирование представляет собой долговременный процесс, который распадается на стадии, на каждой из которых работают особые юридические средства, в совокупности составляющие механизм правового регулирования1.

Правовое регулирование включает следующие стадии:

издание нормы права и ее общее воздействие (регламентация

общественных отношений);

возникновение субъективных прав и субъективных юридических

обязанностей;

реализация субъективных прав и субъективных юридических

обязанностей, воплощение их в конкретном, фактическом поведении

участников общественного отношения;

4) применение права.

Причем для реализации норм права в фактическом поведении субъектов необходимо издание актов применения права. Это факультативная стадия правового регулирования, которая может существовать между первой и второй или второй и третьей стадиями.

1 Общая теория государства и права. Академический курс в двух томах под ред. Марченко М. Н. М., 1998. Т. 2. С. 438-439.

Таким образом, в ходе правового регулирования государством общественных отношений происходит последовательная смена юридических явлений, то есть движение их от состояния разработки и издания правовых норм до состояния упорядоченности на основе этих норм отдельных сторон жизни общества, выраженного в применении права. Это движение, смена юридических состояний является результатом совершения государством и другими субъектами общественных отношений последовательных волевых действий, направленных на достижение определенных правовых результатов, на упорядочение жизни общества в целом1. Такую смену юридических явлений можно условно назвать юридическим процессом (условность заключается в том, что данное определение характеризует юридический процесс в наиболее широком его понимании). Причем необходимо отметить, что такое понимание юридического процесса включает в себя обеспечение как правового регулирования общественных отношений, так и их охрану.

Исходя из предложенной постановки вопроса, нельзя, по нашему мнению, отождествлять такие понятия как «юридический процесс» и «юридическая процедура». Также представляется неверным утверждение, что юридический процесс представляет собой наиболее совершенную разновидность юридической процедуры. На наш взгляд, между указанными понятиями существует совершенно иное соотношение. По определению О. В. Яковенко, «правовая процедура - это особый нормативно установленный порядок осуществления юридической деятельности, направленной на реализацию норм материального права и основанных на них материальных правоотношений, охраняемый от нарушений правовыми санкциями»2. В этой связи следует согласиться с мнением А. Ю. Якимова о том, что юридический процесс и юридическая процедура соотносятся между собой как содержание и форма3.

1 Кононов П. И. Административный процесс в России: проблемы теории и законодательного регулирования.

Монография. Киров, 2001. С. 17.

2 Яковенко О. В. Правовая процедура. Автореф. дисс. к.ю.н., Саратов, 1999. С. 7.

3 Якимов А. Ю. Административно-юрисдикционный процесс и административно-юрисдикционное

производство. Государство и право. № 3. 1999. С. 6.

Таким образом, юридический процесс следует рассматривать как деятельность субъектов права по осуществлению правового регулирования общественных отношений и применению права, а юридическую процедуру -как урегулированную процессуальными нормами правовую форму осуществления этой деятельности. Юридическая процедура определяет порядок совершения субъектами права тех или иных юридически значимых действий, совокупность которых и образует юридический процесс. Б. М. Лазарев понимал под юридическим процессом «систему действий, реально совершаемых в соответствии с процедурой теми или иными гражданами, организациями, органами и должностными лицами и систему правоотношений, складывающихся в результате и посредством этих действий... Под процедурой обычно понимают порядок совершения действий, необходимых для выполнения какого-либо дела, решения задания»1. Говоря о юридических процедурах, Б. М. Лазарев полагал, что они определяют стадии юридического процесса, их цели, последовательность и временные рамки, конкретные действия на каждой стадии, основания совершения и взаимосвязь этих действий, способы их оформления и фиксации. Б. М. Лазарев подчеркивал значение оснащения процедур правовыми нормами, что обеспечивает превращение их в «юридический элемент правопорядка». Он отмечал: «Правовые нормы, которые закрепляют или устанавливают процедуры, а, следовательно, и содержат в себе идеальные модели процесса, являются процедурными, а тем самым и процессуальными»2.

Соотношение понятий "юридический процесс" и "юридическая процедура" можно проследить на следующих примерах. Деятельность компетентных государственных органов по принятию законов представляет собой законодательный процесс. Порядок внесения законопроектов в законодательный орган, порядок рассмотрения и голосования по этим

1 Лазарев Б. М. Понятие и виды управленческих процедур. Их роль в механизме государственного управления //

Управленческие процедуры / Под ред. Б. М. Лазарева. М., 1988. С. 5.

2 Там же.

законопроектам - это юридические процедуры, определяемые нормами конституционного права. Деятельность органов следствия, дознания и суда по расследованию и рассмотрению уголовных дел - это уголовный процесс. Порядок производства отдельных следственных действий, например, осмотра места происшествия, допроса, обыска, порядок проведения судебного следствия, оглашения приговора и т.п. - это юридические процедуры, предусмотренные уголовно-процессуальными нормами1.

Таким образом, в целях настоящей работы мы рассматриваем юридический процесс как урегулированную процессуальными нормами права совокупность юридически значимых действий субъектов права по нормативно-правовому регулированию общественных отношений и по применению материально-правовых норм, выраженную в форме правотворчества или правоприменения. Одно или несколько юридически значимых действий, составляющих содержание того или иного вида юридического процесса, следует рассматривать как юридическую процедуру.

Необходимо заметить, что с этих же позиций в последнее время рассматривается международный юридический процесс в науке и практике международного права, верховенство которого признается нашей правовой системой2. Введение категории «международный юридический процесс» необходимо для того, чтобы найти обобщенное определение всех видов деятельности государств и других субъектов международного права, направленной на создание и реализацию требований международно-правовых, норм. Эта деятельность осуществляется в определенных формах, регламентируется особым видом норм, которые именуются процессуальными, и направлена на достижение определенного (нормотворческого или нормоприменительного) результата.

Международный юридический процесс следует рассматривать как сложную правовую конструкцию и понятийную категорию, состоящую из

1 Кононов П. И. Указ. Соч. С. 19.

2 См., например: Пушмин Э. А. Международный юридический процесс и международное право. Кемерово,

1990.

взаимодействующих элементов, которые в совокупности составляют его структуру. Поэтому международный юридический процесс понимается как комплексное явление, система составляющих его правовых форм, а именно: нормативная основа, процессуальные нормы и принципы; правоотношения, процессуальные средства; процессуальные производства, стадии, процессуальный режим; процессуальные формы. Таким образом, международный юридический процесс рассматривается как урегулированная процессуальными нормами деятельность государств и других субъектов международного права по созданию и осуществлению материальных международно-правовых норм, закрепленных в определенных процессуальных формах.

На основе изложенных представлений о сущности юридического процесса необходимо определить основные черты этого правового явления.

Во-первых, совершение субъектом права отдельного юридически значимого действия не может рассматриваться как процесс. Поэтому юридический процесс - это всегда совокупность, система последовательно совершаемых субъектами права действий.

Во-вторых, порядок совершения юридически значимых действий в рамках юридического процесса регулируется процессуальными нормами права. Общественные процессы, не регулируемые правовыми нормами, не могут рассматриваться как юридические.

В-третьих, юридический процесс как активная деятельность субъектов права состоит из стадий (этапов), на каждой из которых участниками процесса совершаются в соответствии с установленной процедурой определенные юридические действия, направленные на достижение юридического результата.

В-четвертых, конечной целью и результатом юридического процесса является нормативное урегулирование общественных отношений либо реализация субъектами правоотношений прав и обязанностей на основе соответствующих материальных норм права.

Как уже упоминалось выше, юридический процесс может протекать либо в форме правотворчества, либо в форме правоприменения. Правотворческий процесс осуществляется на стадии разработки, принятия и введения в действие нормативных актов и представляет собой деятельность компетентных государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц по подготовке, принятию (изданию), опубликованию и введению в действие законов и подзаконных нормативных актов. Разновидностями правотворческого процесса являются законодательный процесс и нормотворческие процессы, осуществляемые Президентом РФ, главами субъектов РФ, органами исполнительной власти и органами местного самоуправления.

Правоприменительный процесс осуществляется как на стадии возникновения правоотношений в реальной жизни общества, так и на стадии реализации заинтересованными субъектами этих правоотношений принадлежащих им субъективных прав и обязанностей, и направлен на урегулирование на основе соответствующих норм права конкретных жизненных ситуаций и в конечном итоге на обеспечение правопорядка в обществе. Правоприменительный процесс включает в себя 1) властно-организующую деятельность органов государственного управления и должностных лиц; 2) деятельность физических и юридических лиц по реализации своих прав и законных интересов, а также по исполнению своих обязанностей.

Деятельность физических и юридических лиц по реализации принадлежащих им на основе правовых норм субъективных прав и обязанностей, направленная на удовлетворение их собственных законных интересов, обеспечение их самоорганизации и нормального режима функционирования (существования) является правореализующим процессом. Правореализующий процесс осуществляется субъектами права самостоятельно, как правило, по их собственной инициативе, без властно-организующего вмешательства носителей государственно-властных

полномочии, в рамках соответствующих процедур, предусмотренных процессуальными нормами права.

Иным видом правоприменительного процесса является властно-организующая деятельность компетентных органов государственного управления и должностных лиц по реализации возложенных на них регулятивных и охранительных функций - правоорганизационный процесс. Данный вид правоприменительного процесса в отличие от правореализующего осуществляется компетентными государственными органами путем совершения властно-организующих действий и применения мер принуждения в отношении не подчиненных им субъектов права. В зависимости от выполняемых функций (регулятивной или охранительной) органами государственного управления и должностными лицами осуществляется либо оперативно-исполнительная, либо правоохранительная деятельность.

Оперативно-исполнительная деятельность органов государственного управления заключается в организации и обеспечении исполнения предписаний нормативных правовых актов всеми участниками соответствующих правоотношений. Эта деятельность позволяет субъектам правоотношений реализовывать свои права и законные интересы, а также исполнять свои обязанности.

Правоохранительная деятельность органов государственного управления состоит в принятии государственно-властных мер, направленных на пресечение и раскрытие правонарушений, охрану общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, охрану и защиту прав и законных интересов физических и юридических лиц.

Оба вида правоорганизационного процесса осуществляются посредством совершения компетентными органами и должностными лицами юридически значимых действий, направленных в конечном итоге на разрешение (урегулирование) возникшего юридического дела. Поэтому каждый из этих видов правоприменительной деятельности представляет

собой разновидность юридического процесса: оперативно-исполнительный процесс и правоохранительный процесс.

Вместе с тем указанные два вида правоорганизационного процесса могут иметь как внутреннюю, так и внешнюю направленность, то есть осуществляться как внутри самих правоприменительных органов, так и этими органами в отношении других субъектов права. Следовательно, в зависимости от направленности правоорганизационного процесса и пределов его осуществления можно выделить два вида этого процесса: внутренний и внешний1.

Внутренний правоорганизационный процесс заключается в применении компетентными органами и должностными лицами положений, содержащихся в нормативных правовых актах, в отношении подчиненных им по службе или по работе лиц и организаций. Внутренние правоорганизационные процессы осуществляются внутри какого-либо органа, организации, учреждения или внутри системы органов (организаций, учреждений) и направлены на обеспечение устойчивого, стабильного функционирования этой организации (системы организаций) в рамках установленного для нее правового режима. Примерами внутреннего оперативно-исполнительного процесса могут служить процессы делопроизводства, аттестации и расстановки кадров и т.п.

Внешний правоорганизационный процесс заключается в применении компетентными органами и должностными лицами предписаний, содержащихся в правовых нормах, в отношении не подчиненных им физических и юридических лиц. Внешний правоорганизационный процесс осуществляется компетентным органом или представляющим его должностным лицом за пределами этого органа и направлен на разрешение подведомственных ему индивидуальных юридических дел. В качестве примеров внешнего оперативно-исполнительного процесса можно привести

1 Подробнее см.: Кононов П. И. Административный процесс в России: проблемы теории и законодательного регулирования. Монография. Киров, 2001. С. 27-31.

процессы лицензирования, государственной регистрации, выдачи различных разрешений, согласований и т.п. К внешним правоохранительным процессам относятся, в частности, процессы привлечения граждан к административной и уголовной ответственности и т.п.

Таким образом, внешнюю правоохранительную и оперативно-исполнительную деятельность государственных органов в сфере управления можно обобщить понятием административного процесса.

Таково, на наш взгляд, общетеоретическое строение юридического процесса и место административного процесса в нем. В завершении рассмотрения данного вопроса хотелось бы привести следующие слова В. М. Горшенева: «Истина, состоящая в признании широкого и унифицированного понятия юридического процесса, разделяет судьбу сложного пути утверждения всего нового. Причем степень утверждения унифицированного юридического процесса уже сейчас испытывает на себе все этапы этого признания - этапы, о которых кто-то из великих не без иронии говорил: «Сначала говорят «не может быть», потом - «в этом что-то есть» и, наконец -«а разве могло быть иначе»»1.

1 Горшенев В. М. Некоторые методологические проблемы теории юридического процесса // Юридические гарантии применения права и режим социалистической законности в СССР. Ярославль, 1977. С. 8.

«все книги «к разделу «содержание Глав: 16 Главы: < 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. >

5rik.ru

Материалы для учебы и работы

1.1. Место административного процесса в системе юридического процесса.