1.2.    Административные    процедуры    -    самостоятельный    вид административного процесса.

Исключение в 30-40-е гг. XX века административного права из сферы советской правовой системы повлекло приостановление научных исследований проблем административного процесса. Вместе с тем в научной литературе конца 40-х годов была сделана попытка сформулировать саму проблему административного процесса и определить возможные подходы к определению его понятия. Так, в частности, И. И. Евтихиев в своей докторской диссертации на тему «Виды и формы административной деятельности», сформулировал перед административно-правовой наукой задачу определения понятия, объема и основных черт советского административного процесса1. Он указывал, что административный процесс может пониматься как в широком (общий порядок деятельности органов управления), так и в узком (порядок рассмотрения жалоб, споров и наложения административных санкций) смысле. При этом И. И. Евтихиев обратил особое внимание на необходимость определения административного процесса в широком смысле как порядка осуществления административной деятельности, под которой он понимал деятельность исполнительно-распорядительных органов в форме издания актов управления и применения принуждения.

Начиная с 50-х гг. усилия ученых-административистов в сфере административного процесса завершились рядом монографий2. В числе первых достаточно полно советский административный процесс охарактеризовал Г. И. Петров, определивший его как процесс осуществления исполнительной и распорядительной деятельности советского

1              См.: Евтихиев И. И. Виды и формы административной деятельности. Дисс. д.ю.н., М., 1948.

2              Галаган И. А. Административная ответственность в СССР: Процессуальное регулирование. Воронеж, 1976;

Додин Е. В. Доказательства в административном процессе. М., 1973; Лунев А. Е. Ответственность за

административные правонарушения. М., 1961; Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. М.,

1964;   Она   же.   Гражданин   и   административная   юрисдикция   в   СССР.   М.,   1970;   Сорокин   В.   Д.

Административно-процессуальное право. М., 1972; Шергин А. П. Административная юрисдикция. М., 1979

и др.

35

государственного управления, а советское административно-процессуальное право — как совокупность норм, регулирующих общественные процессуальные отношения, складывающиеся в сфере этой деятельности1.

Позднее Г. И. Петров подтвердил свою позицию: «Административный процесс в широком смысле — это процесс исполнительной и распорядительной деятельности органов государственного управления. Административный процесс в узком смысле — это процесс деятельности органов государственного управления по рассмотрению индивидуальных дел, относящихся к их компетенции»2. Такую же точку зрения высказал Ю. М. Козлов: «Под административным процессом в широком смысле слова понимается процесс самой исполнительно-распорядительной деятельности органов государственного управления, т. е. процессуальные формы ее осуществления. Под административным процессом в узком смысле этого слова понимается деятельность органов государственного управления по рассмотрению индивидуальных дел, отнесенных к их компетенции, деятельность по применению материальных административно-правовых норм к конкретным (индивидуальным) делам»3. Спустя много лет Ю. М. Козлов, повторив определение понятия в широком смысле, в узком смысле трактует его «как деятельность полномочных исполнительных органов (должностных лиц) по реализации санкций материальных норм административного права» и рассматривает административный процесс как правоохранительную, т. е. юрисдикционную деятельность4.

Интерес к процессуальным нормам привел некоторых юристов к выводу об их слитности с материальными нормами административного права. Такой широкий подход к административно-процессуальному праву был подвергнут критике. Но не столько авторско-критический, сколько

1              См.: Петров   Г. И.   Задачи кодификации советского административного права // Сов. государство и право.

1958. № 6. С. 27.

2              Он же. О кодификации советского административного права // Там же. 1962. № 5. С. 30.

3              Козлов Ю. М. Предмет советского административного права. М., 1967. С. 86.

4              Козлов Ю. М. Сущность и виды административного процесса // Административное право: Учеб. / Под ред.

Ю. М. Козлова и Л. Л. Попова. М., 1999. С. 381.

36

позитивный смысл имела одна из первых работ в данной сфере, а именно книга Н. Г. Салищевой "Административный процесс в СССР"1.

С 1960 года делаются попытки раскрыть характерные черты административного процесса и соответствующих административно-процессуальных норм. Административно-процессуальные нормы устанавливали правила деятельности государственных органов по разрешению административных дел и по применению в пределах компетенции органа норм материального административного права. Для того чтобы выяснить особенности административно-процессуальных норм, необходимо остановиться на предмете их регулирования и тем самым на понятии административного процесса.

Термин "административный процесс" в советском административном праве понимался в широком и узком смысле слова. В широком смысле административный процесс рассматривался как процесс применения норм административного материального права или как процесс исполнительной и распорядительной деятельности, а также как осуществление органами управления предоставленной им компетенции. В узком смысле административный процесс обозначался как установленная законом деятельность уполномоченных государственных органов по разрешению определенных категорий административных дел.

При обсуждении проблем административного процесса Ученым советом Института государства и права АН СССР в 1962 году профессор А. Е. Лунев подчеркивал, что под административным процессом следует понимать порядок деятельности всех органов государственного управления по осуществлению их компетенции, порядок разрешения всех дел, возникающих в процессе управления, применение норм материального административного права. Другие участники дискуссии (доктор юридических наук Ц. А. Ямпольская, кандидат юридических наук В. И. Попова и др.) также рассматривали административный процесс как порядок

См.: Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. - М., 1964 и 1984.

37

деятельности органов управления по разрешению всех индивидуальных дел на основе правильного применения норм материального административного права органами государства1. Ц. А. Ямпольская указывала на связь этого института с общей проблемой применения норм права государственными органами и их должностными лицами, что обуславливало необходимость в специальном порядке применения правовых норм в целях точного соблюдения режима законности.

В статье "Вопросы административного процесса" А. Е. Лунев писал: "Необходимым условием укрепления законности и искоренения бюрократизма и волокиты в работе аппарата государственного управления является четкое правовое регламентирование административного производства: коллегиальное решение дел там, где это положено по закону; принятие правовых актов в порядке, определяемом законом; разрешение споров, возникающих в сфере государственного управления в порядке и в сроки, предписанные правом; привлечение к административной ответственности с соблюдением всех условий, гарантирующих законность наложения взыскания, и т.д. Весь этот широкий круг вопросов, имеющих важное значение в дальнейшем улучшении работы органов государственного управления, входит в понятие административного процесса"2.

Н. Г. Салищева считала, что административный процесс следует рассматривать как особый случай применения норм материального административного права, а также некоторых других отраслей права: гражданского, земельного, трудового. По ее мнению, в большинстве нормативных актов, определяющих правовое положение органов государственного управления, содержаться нормы, которые не только регламентируют компетенцию данного органа, но и определяют порядок реализации компетенции. Такие нормы характеризуют административное производство. Реализация норм права аппаратом управления осуществляется

1              См.: "Советское государство и право", 1963, № 1. С. 131.

2              "Правоведение", 1962, № 2. С. 43.

38

как в форме издания юридических актов, так и в иных правовых и организационных формах. В данном случае имеет место определенный порядок осуществления органами государственного управления возложенных на них прав и обязанностей при разрешении конкретных индивидуальных дел, т.е. административное производство.

Административное производство охватывает все стороны деятельности аппарата, начиная от подготовки и издания актов управления и заканчивая материально-техническими действиями (делопроизводство), и опосредствует применение норм административного права и норм некоторых других отраслей права. Административное производство охватывает широкий круг общественных отношений в области государственного управления. Н. Г. Салищева выделила по своему содержанию следующие виды:

производство,   связанное   с   осуществлением   задач   внутренней

организации аппарата управления (оформление на государственную

службу,   порядок   и   организационные   формы   работы   аппарата,

порядок принятия решений и их оформление, порядок составления и

прохождения документации, порядок составления отчетов и т.д.);

производство,      опосредствующее      взаимоотношения      данного

государственного органа с другими государственными органами,

учреждениями  и  предприятиями,  не  входящими  в  его  систему

(порядок   направления   документов,   их   рассмотрения,   принятия

решения, порядок согласования тех или иных документов и актов и

т.д.);

3)             производство    по    делам,    связанным    с    отношениями    между

гражданами или общественными организациями и исполнительно-

распорядительными органами (производство по заявлениям граждан

о    назначении    пенсии,    о    предоставлении    жилой    площади;

производство по делам об опеке и попечительстве, производство по

налоговым делам, производство в нотариате и др.)

39

Правовые нормы, регулирующие административное производство, Салищева разделила на а) нормы, регулирующие производство по вопросам внутренней деятельности самого аппарата и его организации, и б) нормы, регулирующие производство в отношениях между государственными органами и общественными организациями и гражданами. Но эти нормы не являются административно-процессуальными, а процесс исполнительный и распорядительный административным процессом.

По мнению Н. Г. Салищевой, "административный процесс представляет собой вид исполнительной и распорядительной деятельности, связанной непосредственно с возможностью реализации в принудительном порядке соответствующих административно-правовых актов, определяющих права и обязанности участников материального административного отношения"1. Она дает ограничительное толкование понятию "административный процесс" как рассмотрение государственными органами споров, возникающих при разрешении индивидуальных дел, а также применение мер принуждения.

Таким образом, по мнению Н. Г. Салищевой, следует различать административное производство как процесс применения административно-правовых норм, как процесс деятельности исполнительных и распорядительных органов и административный процесс как деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административно-правовых отношений, а также по применению мер административного принуждения. В первом случае речь идет о порядке разрешения индивидуальных дел в рамках внутриорганизационной деятельности аппарата управления, с внутриорганизационными отношениями. Во втором случае выступает как бы внешняя функция соответствующего органа, когда вышестоящий орган, его должностное лицо либо специально для этого образованный орган (комиссия, инспекция) разрешает в принудительном

Салищева Н. Г. Указ. соч. С. 11.

40

порядке спор, возникший в административно-правовых отношениях, либо осуществляет применение установленных законом мер государственного принуждения.

Характерным при разрешении таких споров является то, что эти споры не вытекают из внутриорганизационных отношений, а выходят за рамки служебной подчиненности, т.е. возникают между лицами, не подчиненными друг другу. В случае применения мер административного воздействия органами управления, когда уполномоченный на то орган применяет норму материального права, возникшие административно-правовые отношения также выходят за рамки внутриорганизационной деятельности аппарата, так как непосредственно затрагивают интересы других, не подчиненных этому аппарату лиц.

Н. Г. Салищева объединяет в административном процессе деятельность государственных органов по разрешению споров между сторонами административно-правового отношения и по применению в административном порядке государственного принуждения на основании того, что и в том и в другом случае дело сводится к нарушению одной стороной административно-правового отношения прав другой стороны либо к невыполнению возложенной на лицо обязанности. Когда речь идет о стороне спора либо о лице, подвергаемом административному принуждению, не подчиненному органу, осуществляющему административную юрисдикцию, для разрешения таких административных дел необходим специально установленный порядок и административный процесс как особая деятельность государственного органа, урегулированная правовыми нормами.

Особое значение Н. Г. Салищева предает четкой регламентации административного процесса там, где решается спор между органом государственного управления и гражданином либо между органом государственного управления и общественной организацией. Компетентный орган должен вынести на основании и во исполнение закона или иного

41

нормативного акта решение, соблюдая права и законные интересы участников административного дела.

Все сказанное выше дает основания Н. Г. Салищевой для объединения рассмотренных видов процессуальных отношений в едином административном процессе. Но такое объединение не означает, что следствием разрешения каждого административно-правового спора является административное принуждение. С другой стороны, нельзя назвать административно-правовым спором отношения, возникающие в связи с фактом совершения административного проступка. И в случае разрешения спора, и в случае применения меры административного воздействия имеются как бы внешние для органа управления административно-правовые отношения, при которых применению нормы права предшествует установление факта нарушения этой нормы лицом или органом, не состоящим в отношениях служебной подчиненности с другой стороной правоотношения.

На основании всех приведенных выше аргументов Н. Г. Салищева определила административный процесс как "регламентированную законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимся между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения"1.

В учебники, а, следовательно, и в вузовские программы административный процесс был включен в 1970 г.2 и в 1973 г.3 И с этого времени активизировались поиски места административного процесса в правовой системе и определения места производства по делам об административных нарушениях в структуре административного процесса.

1              Салищева Н. Г. Указ. соч. С. 16.

2              См.:   Петров  Г.   И.   (при  участии  В.   Д.   Сорокина).   Советский  административный  процесс  //  Сов.

административное право: Общая часть. Л., 1970. С. 275.

3              См.: Сорокин В. Д. Административный процесс // Административное право: Учеб. / Под ред. Ю. М. Козлова.

М., 1973. С. 299.

42

В современной отечественной науке административного права сложились две основные концепции административного процесса. Первая концепция рассматривает административный процесс как совокупность всех действий, совершаемых органами исполнительной власти для реализации возложенных на них задач и функций, т.е. административный процесс - это государственно-управленческая деятельность во всем многообразии ее практических проявлений. Второй теорией административного процесса и основополагающей на сегодняшний день является теория, рассматривающая административный процесс в юрисдикционном смысле. Это традиционно сложившиеся взгляды на процессуальную деятельность в юридическом смысле как на юрисдикционную. То есть процесс отождествляется с правоохранительной функцией: осуществлением правосудия по гражданским, уголовным и административным делам.

Наиболее точно, на наш взгляд, суть данных концепций определена в Юридической энциклопедии: «Административный процесс — 1) В широком смысле слова — совокупность последовательных действий, обеспечивающих определенный порядок деятельности органа (должностного лица) исполнительной власти по применению административно-правовых норм. Соответствующие административно-процессуальные правила касаются порядка подготовки и принятия актов государственного управления, порядка выдачи разрешений и лицензий на определенные виды деятельности, порядка регистрации юридических лиц и т.п. 2) В узком смысле слова административный процесс — административно-процессуальная деятельность субъекта административной юрисдикции по применению норм материального права при разрешении административно-правового спора или при рассмотрении дел об административных правонарушениях. Административно-юрисдикционный процесс имеет место и при применении мер дисциплинарной ответственности»1.

Юридическая энциклопедия. Юристь. М., 2001. С. 25.

43

Юрисдикционная теория определяет процесс как "совокупность последовательных действий, совершаемых для достижения определенного результата; порядок осуществления какой-либо деятельности"1. Отсюда делается вывод, что исполнительная власть осуществляет свою государственно-управленческую деятельность в виде процесса, в процессуальной форме.

С другой стороны, если исходить из того, что с юридической точки зрения цель процесса - реализация норм материального права, то деятельность по реализации материальных административно-правовых норм - это административный процесс и его целью является применение данных норм в сфере государственного управления. Но кроме этой функции на органы исполнительной власти возлагается еще и функция реализации санкций материальных административно-правовых норм. Следовательно, в первом случае речь идет о правоприменительной функции, а во втором о правоохранительной.

При характеристике обеих форм административно-процессуальной деятельности, или административного процесса, в юрисдикционной теории выделяются несколько общих признаков: правоохранительная и правоприменительная функции находятся в прямой зависимости от основного признака процесса в юридическом смысле и органически связаны с основными свойствами деятельности исполнительной власти, которые находят свое выражение в юридической властности и односторонности волеизъявления.

По мнению авторов юрисдикционной теории, сущность административного процесса, и, соответственно, административно-процессуальной деятельности, заключается в том, что реально административно-правовые отношения всегда воспринимаются только как процессуальные, т.е. в процессуальной форме. Это утверждение, на наш

1 Алехин А.П., Кормалицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Учебник. М., Зерцало, Теис, 1996, с. 300.

44

взгляд, является спорным. Одной из классификаций административно-

правовых отношений является классификация по юридическому характеру

взаимодействия их участников. В соответствии с этим критерием

выделяются вертикальные и горизонтальные правоотношения. В свою

очередь горизонтальные административно-правовые отношения

подразделяются на отношения, предшествующие непосредственному

управляющему воздействию, отношения, возникающие после осуществления

непосредственного            управляющего    воздействия,         отношения

административно-процессуального характера и отношения административно-договорного характера.

Наибольший интерес в контексте «процессуальное™» административных правоотношений представляют отношения административно-договорного характера. Данные правоотношения носят форму различного рода соглашений (предварительное соглашение о приеме на какую-либо должность, соглашение между субъектами исполнительной власти и т.д.). Процессуальная деятельность в этих правоотношениях присутствует на стадии подготовки и заключения самих соглашений, но не после, когда уже сами правоотношения начинают существовать.

Итак, исходя из того, что реально административно-правовые отношения всегда воспринимаются только как процессуальные, авторы юрисдикционной теории выделяют общие признаки правоохранительной и правоприменительной деятельности. Но кроме этого подчеркивается, что особенность административного процесса как юрисдикционной деятельности заключается в том, что эта правоохранительная функция большинстве своем осуществляется органами государственного управления непосредственно, т.е. во внесудебном порядке.

Таким образом, эти государственные органы осуществляют административную юрисдикцию, но такая юрисдикция не является главным признаком деятельности органов государственного управления, каковым она является для судебных органов. В ее основе заложено рассмотрение и

45

разрешение спорных вопросов применения материального права, правовая оценка поведения тех или иных лиц и в случае негативной оценки их поведения применение мер государственного принуждения. По такой схеме осуществляют свою деятельность судебные органы при рассмотрении правовых споров.

Подобная схема применима и для характеристики юрисдикционной деятельности органов исполнительной власти. Они рассматривают и разрешают административно-правовые споры, дают правовую оценку поведения участников общественных отношений управления и в случае негативной оценки применяют меры административной ответственности. Таким образом, авторы юрисдикционной теории определяют административный процесс в широком смысле как правоустановительный и правоприменительный, а в узком, или собственном смысле, - как юрисдикционный. Следовательно, административно-процессуальная деятельность понимается в двух вариантах: административно-процедурном и административно-юрисдикционном.

На наш взгляд, юрисдикционная теория не отражает всей полноты такого правового явления как административный процесс, поэтому следует согласиться с мнением о том, что административный процесс включает в себя три составляющие: административную юрисдикцию, административную юстицию и административные процедуры1.

Мы понимаем под административной юрисдикцией процесс рассмотрения и разрешения административных споров, в том числе рассмотрения жалоб граждан и организаций органами государственной администрации, а также применения органами исполнительной власти и судами мер административного принуждения к физическим и юридическим лицам. Административная юстиция подразумевает судебный контроль за законностью актов государственного управления, принимаемых органами

1 См.: Проблемы административного права России/ТИнституты административного процесса. М., 1999. С.

227 - 232.

46

(должностными лицами) исполнительной власти. И, наконец, административными процедурами являются упорядоченные в нормативном порядке действия органов исполнительной власти и образуемых этими органами государственных организаций, направленные на реализацию своих полномочий, предусмотренных законодательством либо подзаконными нормативными правовыми актами, во взаимоотношениях с не подчиненными им гражданами и организациями.

Для конкретизации определения административных процедур, а также для всестороннего рассмотрения вопроса об административных процедурах необходимо уточнить соотношение понятий «орган государственного управления» и «орган исполнительной власти». В период развития советского права разграничение родовых понятий «исполнительная власть» и «государственное управление» не проводилось, т.к. отрицалась сама возможность разделение законодательной, исполнительной и судебной властей в практике государственного строительства. Происходило отождествление государственного управления с исполнительно-распорядительной деятельностью органов исполнительной власти.

В начале 90-х гг. XX в. вместо термина «государственное управление» стал употребляться термин «исполнительная власть». Не упоминается термин «государственное управление» и в тексте Конституции РФ 1993 г. Однако и современная теория управления, и практика государственного строительства не могут обойтись без этого важнейшего понятия, являющегося основой для рассмотрения функционально-компетенционной специализации единой государственной власти.

Как справедливо отмечает К. С. Вельский, отказ от понятия «государственное управление» свидетельствует о недопонимании управленческих реальностей, поскольку понятия «исполнительная власть» и «государственное управление» «взаимно дополняют друг друга, способствуя пониманию сложной управленческой действительности»1. Мнение К. С.

Вельский К. С. Феноменология административного права, Смоленск, 1995. С. 66.

47

Вельского совпадает с позицией Ю. М. Козлова, согласно которой «государственное управление по своему назначению и представляет собой не что иное, как вид государственной деятельности, в рамках которой практически реализуется исполнительная власть»1.

Понятие «исполнительная власть» является более узким по отношению к понятию «государственное управление», т.к. исполнительную власть можно считать производной от государственного управления и эффективность ее функционирования находится в прямой зависимости от уровня организации системы государственного управления. Она призвана определить объем и характер государственно-властных полномочий, реализуемых в процессе государственно-управленческой деятельности. С другой стороны, государственное управление - это и есть практическая реализация исполнительной власти.

Соответственно все субъекты исполнительной власти одновременно являются звеньями системы государственного управления. Однако далеко не все звенья такого рода могут быть субъектами исполнительной власти в ее конституционном смысле, например, администрация государственного предприятия и т.п. Тем не менее, учитывая тот факт, что органы исполнительной власти составляют базу организационной структуры государственного управления и оказывают непосредственное управляющее воздействие на общественные процессы, в целях настоящего исследования понятия «органы государственного управления» и «органы исполнительной власти» используются как тождественные.

Мы разделяем мнение Г. В. Атаманчука, что организационная структура государственного управления представляет собой не только систему органов исполнительной власти, но и систему организационных связей, которые влияют на управление2. Если вспомнить структуру русского административного права и отечественный опыт организации местного

1              Административное право: Учебник/Под ред. Л. Л. Попова. — М., Юристь, 2002. С. 26.

2              См.: Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 1997. С. 134-135.

48

самоуправления в дореволюционной России, то всегда вопросы местных органов управления (или «местных установлений внутреннего управления») включались в предмет и систему административного права1.

В связи с этим возникает вопрос о том, в какой мере административные процедуры распространяются на органы местного самоуправления, осуществляющие административные полномочия (администрации местного самоуправления, должностные лица). Следует согласиться с мнением Н. Г. Салищевой, что органы местного самоуправления нельзя исключать из числа субъектов административного права, правомочных в рамках, установленных законодательством, участвовать в административных процедурах в отношении не подчиненных им граждан и организаций, находящихся (проживающих, осуществляющих свою производственную и иную деятельность) на территории соответствующего органа самоуправления2.

В сущности, административный процесс - это совокупность определенных процедур, устанавливаемых законами и подзаконными актами. В структуру административного процесса традиционно включается определенная совокупность его составляющих - производств, в числе которых называются сугубо управленческие (в том числе связанные с позитивной деятельностью органов государственного управления) и обязательно - производство по применению мер административного принуждения.

Расхождения в позициях административистов возникли по поводу соотношения категорий «процесс» и «производство» и по поводу конкретизации набора административных производств. Однако с учетом структуры уголовного и гражданского процессов следует согласиться с позицией В. Д. Сорокина: «Процесс и производство соотносятся как общее и особенное.

1              См.: Чиркин В. Е. Организационные формы местного самоуправления: Россия и зарубежный опыт//ЖРП.

1997. № 8. С.  104. См. также: Емельянов Н. А. Местное самоуправление в Российской Федерации.

Конституционно-правовой и институциональный анализ: Автореф. дисс. ... д-ра юрид. наук. М., 1998.

2              Административное право Российской Федерации. Вопросы предмета и системы административного права.

Административный процесс и административная юрисдикция. Вопросы государственного регулирования в

сфере экономики. (По материалам конференций) / Под общ. ред. Н. Г. Салищевой. 2-е изд., испр.; НовГУ

им. Ярослава Мудрого. — Великий Новгород, 1999. С. 119.

49

Производство — часть процесса, процесс есть совокупность производств»1. Необходимо также добавить, что в данной работе мы рассматриваем административные производства как совокупности процедур, и именно поэтому утверждаем, что весь административный процесс состоит из процедур, а не наоборот. Так, например, некоторые ученые-административисты считают, что «...процесс - это одна из разновидностей процедуры, причем наиболее совершенная»2, при чем подобный вывод делается на основе определения понятия «процедура» в Толковом словаре русского языка. На наш взгляд, подобная позиция только затрудняет попытки систематизации и кодификации административного процесса, и, соответственно, отдаляет ученых от формирования единой концепции такого важного института административного права как административный процесс.

Несмотря на то, что все три составляющие административного процесса являются совокупностью процедур, при осуществлении административной юрисдикции и юстиции эти процедуры имеют специфический характер в силу того, что они применяются в «экстренных» случаях, а именно в ситуациях, когда применяется административное принуждение либо необходимо разрешение спора между органом исполнительной власти и не подчиненным ему субъектом. Более того, предметом осуществления административной юрисдикции и юстиции являются индивидуальные административные дела, а в рамках административных процедур правовая оценка поведения того или иного лица не является обязательной, и они не имеют своим результатом применение принудительных мер. Поэтому оправданно определять все указанные процедуры как административно-организационные, административно-юрисдикционные и административно-юстиционные, причем под административными процедурами мы понимаем именно административно-

1              Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право. С. 120.

2              Бахрах Д. Н. Административное право России. Учебник для вузов. Изд-во Норма. М., 2001. С. 301.

50

организационные процедуры в силу их указанного выше отличия от других процедур, составляющих административный процесс.

Особенности непосредственно административных процедур можно

выделить, учитывая применение их в сфере деятельности конкретных

субъектов. Первый вид административно-организационных отношений

возникает между структурными подразделениями органов исполнительной

власти и между этими органами (их должностными лицами) и

подведомственными им коммерческими и некоммерческими организациями.

Данные отношения           являются               внутриуправленческими

(внутриведомственными), так как существуют в рамках системы и структуры аппарата исполнительной власти. Особенность этого вида отношений заключается в том, что они во многом базируются на системе подчинения и определяются отраслевой спецификой.

Внутриорганизационные административные процедуры регулируются ведомственными положениями, регламентами, должностными инструкциями и т. п. В этот перечень также входит осуществление делопроизводства и соответствующих управленческих действий.

Расширение понятия "административный процесс" за счет включения в него внутренних организационно-управленческих процедур, происходящих во всех без исключения органах государственной власти, государственных учреждениях и организациях, органах местного самоуправления вносит путаницу и заводит в тупик решение вопроса о разграничении юридического процесса в связи со следующими обстоятельствами. Организационно-управленческие процедуры, осуществляющиеся во всех указанных органах и организациях, сходны по содержанию и осуществляются в одинаковых правовых рамках.

Например, в государственных органах, относящихся к различным ветвям власти и выполняющих разные внешневластные функции, не существует принципиальных различий в процедурах прохождения государственной службы, издания индивидуальных актов, привлечения

51

государственных служащих к дисциплинарной ответственности. Если все эти внутренние процедуры включать в содержание административного процесса, то следует признать, что административный процесс осуществляется не только в органах исполнительной, но и в органах законодательной и судебной власти.

Но такое чрезмерно расширительное толкование понятия "административный процесс" не позволяет четко разграничить виды юридического процесса, определить место административных процедур в системе административного процесса и в конечном итоге построить концепцию и систему административно-процессуального права. Разграничение юридического процесса может быть произведено только на основе объективно имеющихся между разными видами государственной деятельности принципиальных различий. Такие различия отсутствуют в организационно-управленческих процедурах, происходящих в разных государственных органах и организациях, но они имеются в их внешневластной деятельности как с точки рения ее содержания, так и процессуальных форм ее осуществления.

Осуществляющиеся внутри органов исполнительной власти организационно-управленческие и правоохранительные процедуры, обладающие существенным сходством, безусловно оказывают влияние на внешневластную деятельность этих органов, поскольку обеспечивают их работоспособность во внешней сфере, готовность и способность разрешать возникающие в этой сфере и подведомственные им индивидуальные юридические дела. Однако, эти внутренние процедуры лишь создают организационную основу для осуществления внешних правоприменительных процедур, но не включаются в их содержание. У этих процедур разные задачи, в них участвуют разные субъекты и они осуществляются в соответствии с различными правилами.

Вторым видом административно-организационных отношений являются отношения между органами исполнительной власти и не

52

подчиненными им юридическими лицами (коммерческими и некоммерческими организациями), а также между органами исполнительной власти и гражданами в связи с реализацией прав, свобод и обязанностей граждан и защитой прав и свобод человека и гражданина. Эти отношения носят внешнеуправленческий характер в связи с тем, что субъекты таких отношений не находятся в отношениях субординации. В отличие от внутриорганизационных административных процедур, которые в большинстве случаев регламентируются подзаконными нормативными правовыми актами, внешнеуправленческие административные процедуры требуют, как правило, законодательного регулирования.

Административные процедуры, осуществляемые органами исполнительной власти во взаимоотношениях с гражданами и их организациями, подразделяются на шесть видов: 1) правопредоставительные; 2) связанные с обеспечением исполнения обязанностей гражданами и их организациями; 3) лицензионно-разрешительные; 4) регистрационные; 5) контрольно-надзорные и 6) государственно-поощрительные. Данные виды административных процедур будут подробно рассмотрены ниже.

На основании изложенного, исходя из предложенной концепции юридического процесса в целом и правоприменительного процесса в частности, наиболее общее понятие административного процесса может быть сформулировано следующим образом.

Административный процесс представляет собой установленную законодательством внешнюю правоприменительную деятельность государственных органов в сфере государственного управления.

Административные процедуры как составная часть административного процесса, который в свою очередь является составной частью юридического процесса, - это урегулированная административно-процессуальными нормами правоприменительная деятельность органов исполнительной власти, направленная на реализацию своих полномочий во взаимоотношениях с не

53

подчиненными им гражданами и их организациями, и не связанная с рассмотрением споров или применением мер принуждения.

54