СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы, отмечается ее недостаточная научная разработанность, формулируются объект, предмет, цель и задачи исследования, его теоретическая и методологическая основа, а также указываются основные положения, выносимые на защиту. Отмечается, что решение проблем законодательного регулирования административных процедур тесно связано с общими направлениями административной реформы, которая предполагает существенное улучшение работы государственного аппарата в России.

Первая глава диссертации «Административный процесс и административные процедуры» состоит их двух параграфов.

В первом параграфе «Место административного процесса в системе юридического процесса» проводится анализ научных исследований в области теории права о соотношении материального и процессуального и понятии «юридический процесс». В целях настоящего исследования юридический процесс рассматривается как урегулированная процессуальными нормами права совокупность юридически значимых действий субъектов права по нормативно-правовому регулированию общественных отношений и по применению материально-правовых норм, выраженная в форме правотворчества или правоприменения. Одно или несколько юридически значимых действий,

10

составляющих содержание того или иного вида юридического процесса, следует рассматривать как юридическую процедуру.

На основе утверждения, что юридический процесс может протекать либо в форме правотворчества, либо в форме правоприменения, внешняя правоохранительная и оперативно-исполнительная деятельность государственных органов в сфере управления обобщается понятием административного процесса.

Во втором параграфе «Административные процедуры -самостоятельный вид административного процесса» анализируются в историческом плане научные исследования в области административного процесса в теории административного права советского периода, а также рассматриваются две основные концепции административного процесса в современной отечественной науке административного права.

По мнению диссертанта, юрисдикционная теория административного процесса не отражает всей полноты такого правового явления, как административный процесс. Вместе с тем обосновывается нецелесообразность включения в понятие «административный процесс» нормотворческой и внутриорганизационной деятельности органов исполнительной власти. Поэтому предлагается рассматривать административный процесс в качестве его трех составляющих: административной юрисдикции, административной юстиции и административных процедур.

Несмотря на то, что все три составляющие административного процесса являются совокупностью процедур, производств, при осуществлении административной юрисдикции и юстиции эти процедуры имеют специфический характер в силу того, что они применяются в ситуациях, когда речь идет об административном принуждении либо о разрешении спора между органом исполнительной власти и не подчиненным ему субъектом.

11

Поэтому оправданно определять все указанные процедуры в широком понимании этого термина как административно-организационные, административно-юрисдикционные и административно-юстиционные, причем под административными процедурами диссертант понимает именно «внешние» административно-организационные процедуры в силу указанного выше их отличия от других процедур, составляющих административный процесс.

В указанном параграфе отмечается, что организационная структура государственного управления представляет собой не только систему органов исполнительной власти, но и систему организационных связей, которые влияют на управление. Поэтому органы местного самоуправления нельзя исключать из числа субъектов административного права, правомочных в рамках, установленных законодательством, участвовать в административных процедурах в отношении не подчиненных им граждан и организаций, находящихся (проживающих, осуществляющих свою производственную и иную деятельность) на территории соответствующего органа самоуправления.

Вторая глава диссертации «Административные процедуры как способ реализации административно-правового статуса граждан и их организаций» состоит из четырех параграфов.

В первом параграфе «Роль административных процедур в реализации административно-правового статуса граждан и их организаций во взаимоотношениях с органами исполнительной власти» административно-правовой статус гражданина или организации рассматривается как совокупность прав и их гарантий, а также обязанностей и предусмотренной за их неисполнение ответственности в сфере государственного управления.

Реализация административно-правового статуса граждан во взаимоотношениях с органами исполнительной власти с помощью

12

административных процедур подробно анализируется применительно к административно-политической, социально-культурной и экономической сферам.

В административно-политической сфере рассмотрена реализация гражданами своего административно-правового статуса с помощью административных процедур связанных с: получением информации; участием в управлении; реализацией права собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации шествия и пикетирование; свободой передвижения и выбора места жительства; выездом за пределы РФ и возвращением на ее территорию; прекращением гражданства; получением удостоверения личности на территории РФ; воинской обязанностью.

В экономической сфере рассмотрена реализация гражданами своего административно-правового статуса с помощью административных процедур, связанных с: осуществлением трудовой, предпринимательской деятельности; уплатой налогов и сборов; реализацией права частной собственности.

В сфере социальной защиты рассмотрена реализация гражданами своего административно-правового статуса с помощью административных процедур, связанных со специальными административно-правовыми статусами вынужденного переселенца, безработного, инвалида, лица пожилого возраста, пенсионера, ветерана, несовершеннолетнего.

Проанализирована роль административных процедур в реализации административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства.

Административно-правовой статус организаций определяется прежде всего их организационно-правовыми формами, объемом и характером полномочий по распоряжению принадлежащим им имуществом, целями их деятельности, обязанностями, а также взаимоотношениями с органами исполнительной власти.

В целом для взаимоотношений органов исполнительной власти с организациями всех видов собственности характерно то, что законодательством РФ установлены:

- государственная регистрация организаций как юридических лиц, а также аккредитация соответствующих учреждений;

13

получение организациями разрешений (лицензий) на определенные виды

деятельности;

уплата налогов и иных обязательных платежей;

обязательность ведения бухгалтерской и статистической отчетности и

представление государственным органам соответствующей информации;

запрет на не предусмотренное законом вмешательство государства и его

органов в деятельность негосударственных организаций;

обязанность соблюдать законодательство РФ, требования нормативных

правовых актов в различных сферах жизни общества в целях обеспечения

безопасности личности, общества, государства.

Органы исполнительной власти обязаны принимать все возможные меры к обеспечению прав и законных интересов организаций и выполнению ими своих обязанностей. Вместе с тем государственные органы осуществляют контроль за соблюдением организациями соответствующего законодательства и вправе применять к его нарушителям меры воздействия, в том числе за экологические правонарушения, нарушения в области строительства, правил рекламы и др.

Исследование значения административных процедур в реализации административно-правового статуса граждан и организаций показало, что законодательно закрепленные административные процедуры являются одним из основных видов гарантий реализации указанного статуса.

Во втором параграфе «Юридические формы реализации административных процедур» рассматриваются индивидуальные (административные) акты как юридическая форма реализации административных процедур, которые являются письменными документами органа исполнительной власти, актами персонального характера, рассчитанными на однократное либо иное ограниченное применение и устанавливающими, изменяющими или отменяющими правовые отношения, возникающие в сфере реализации прав и обязанностей не подчиненных ему конкретных граждан или организаций.

14

Особенностью юридической формы реализации административных процедур является ее двойственный характер: с одной стороны, индивидуальные акты управления юридически оформляют завершение реализации административных процедур, возникших вследствие обращений граждан и организаций; с другой стороны, органы исполнительной власти с помощью индивидуальных правовых актов инициируют административные процедуры (например, связанные с исполнением гражданами обязанностей или с контрольно-надзорными функциями).

В указанном параграфе рассмотрены виды обращений граждан и организаций в органы исполнительной власти. При этом подчеркивается, что порядок подачи жалобы в административном процессе относится к институту административной юрисдикции. Подача жалобы предполагает возникновение спора и возможное применение мер принуждения. Однако диссертант считает целесообразным включение порядка подачи жалобы в законодательство об административных процедурах, т. к. жалоба является основным средством защиты прав граждан и организаций при реализации административных процедур. Именно это обстоятельство обусловливает рассмотрение в рамках данного исследования вопросов обжалования решений как результата административных процедур.

В третьем параграфе «Стадии осуществления административных процедур» на основе анализа действующего законодательства, регулирующего административные процедуры, рассматриваются следующие стадии административных процедур:

Возбуждение     административного     дела     и     предварительное

рассмотрение материалов;

Рассмотрение     дела     по     существу     компетентным     органом

(должностным лицом) и принятие по этому делу индивидуального

правового акта;

Обжалование решения по делу (факультативная стадия);

Исполнение принятого по делу решения.

15

В четвертом параграфе «Специальные административные процедуры» административные процедуры, осуществляемые органами исполнительной власти во взаимоотношениях с гражданами и их организациями, подразделяются на шесть видов: 1) правопредоставительные; 2) связанные с обеспечением исполнения обязанностей гражданами и их организациями 3) разрешительные, 4) регистрационные, 5) контрольно-надзорные и 6) государственно-поощрительные.

Деятельность органов исполнительной власти, урегулированная административно-процессуальными нормами, в ходе которой решаются вопросы о предоставлении гражданам и организациям определенных прав и специальных правовых статусов в сфере государственного управления, выражается в правопредоставительных административных процедурах.

Важнейшей обязанностью граждан как субъектов административного права является соблюдение ими административно-правовых норм и основанных на них законных требований органов государственной власти. Наряду с конституционными обязанностями платить законно установленные налоги и сборы, сохранять природу, окружающую среду, бережно относится к природным богатствам, защищать Отечество существует большой перечень обязанностей граждан и организаций в сфере государственного управления, сопряженных с административными процедурами, включающий в себя в том числе обязанности по предоставлению органам исполнительной власти определенной информации, предусмотренной законодательством, и обязанности, связанные с соблюдением санитарно-эпидемиологических, экологических, природопользовательских, архитектурно-строительных, противопожарных, эксплуатационных требований и т.д.

Деятельность органов исполнительной власти, урегулированная административно-процессуальными нормами, в ходе которой решаются вопросы о предоставлении гражданам и организациям разрешений на осуществление отдельных видов деятельности или совершение определенных действий в сфере государственного управления, выражается в

16

разрешительных административных процедурах. Причем разрешительные процедуры являются составной частью правопредоставительных административных процедур. Однако в силу их специфики возможно выделение этих процедур в качестве самостоятельного вида.

В рамках рассмотрения разрешительных административных процедур анализируются два специальных вида данных процедур: экзаменационно-конкурсные и экспертно-удостоверительные административные процедуры.

Регистрационные административные процедуры включают в себя деятельность органов исполнительной власти, урегулированную административно-процессуальными нормами, в ходе которой решаются вопросы об официальном признании законности существования определенных материальных объектов и юридических фактов. К регистрационным административным процедурам следует относить и учетные административные процедуры, которые по своему содержанию совпадают с регистрационными административными процедурами и связаны с учетом отдельных категорий граждан (налогоплательщиков, военнообязанных и т.п.), обращений граждан, информационных данных, документов, отдельных видов товаров и продуктов и т.д.

Под контрольно-надзорными административными процедурами понимается деятельность органов исполнительной власти, урегулированная административно-процессуальными нормами, в ходе которой в отношении не подчиненных граждан и организаций осуществляется проверка с целью предупреждения, выявление и пресечения нарушений действующего законодательства, специальных норм и правил.

Деятельность органов исполнительной власти, урегулированная административно-процессуальными нормами, в ходе которой решаются вопросы о поощрении от имени Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования за заслуги перед государством и обществом граждан и организаций, выражается в рамках государственно-поощрительных административных процедур.

17

Рассмотрение видов административных процедур позволило сделать вывод, что первые два вида административных процедур являются основными, т.к. остальные административные процедуры являются следствием реализации гражданами и организациями прав и исполнения обязанностей.

В третьей главе «Проблемы законодательного регулирования административных процедур» рассмотрен мировой опыт законодательного регулирования административных процедур, а также концепции законодательного регулирования данных процессуальных отношений, предложенные отечественными учеными-административистами.

В диссертации рассматривается вопрос о целесообразности создания административно-процессуального кодекса РФ, который бы касался всех видов административного процесса: процедуры рассмотрения административных дел органами исполнительной власти и местного самоуправления (административные процедуры), административное судопроизводство и производство по применению административного принуждения.

Однако на современном этапе развития российского законодательства, учитывая наличие в Кодексе РФ об административных правонарушениях самостоятельного процессуального раздела, представляется более актуальным принятие Федерального закона «Об административном судопроизводстве» и Федерального закона «Об административных процедурах».

Порядок нормотворческой деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления можно было бы урегулировать в управленческом процессуальном законе. Этот же нормативный правовой акт мог бы предусмотреть процедуры внутренней правоприменительной деятельности исполнительных органов.

Объектом регулирования Федерального закона «Об административных процедурах» должны быть две группы общественных отношений, возни-

18

кающих между: а) органом исполнительной власти и гражданином либо организацией в процессе реализации гражданином или организацией своих прав; б) органом исполнительной власти и гражданином, организацией в случае принятия индивидуального правового акта, предписывающего гражданину, организации выполнить ту или иную обязанность.

В завершении главы предлагается структура проекта Федерального закона «Об административных процедурах».

В заключении подводятся итоги диссертационного исследования, формулируются основные выводы и предположения, направленные на совершенствование законодательства в области административных процедур.

19

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

Лазарев    И.    М.    Административные    процедуры    в    сфере

взаимоотношений граждан и юридических лиц с органами государственного

управления. // Статьи и тезисы докладов на теоретической конференции

аспирантов   и   соискателей   института   государства   и   права   Российской

Академии наук. М., 2001. - 0,5 п.л.

Лазарев    И.    М.    Административные    процедуры    как    способ

государственного регулирования в сфере экономики. // Административно-

правовое регулирование экономических отношений. М., 2001. - 0,5 п.л.

Лазарев    И.    М.    Процедура    направления    граждан    РФ    на

альтернативную  гражданскую  службу.  //  Сборник  статей  аспирантов  и

стажеров Института государства и права Российской академии наук. М.,

2002. - 0,5 п.л.

4.             Лазарев   И.   М.   Место   административных  процедур  в  системе

юридического процесса. // Сборник статей по материалам круглого стола

«Лазаревские    чтения».    Состояние    и    перспективы    развития    науки

административного и информационного права». М.,  2002. - 0,5  п.л.  (в

печати).

20

Российская Академия Наук Институт государства и права

На правах рукописи ЛАЗАРЕВ Игорь Михайлович

Административные процедуры

в сфере взаимоотношений граждан и их организаций

с органами исполнительной власти в Российской Федерации

Специальность 12.00.14 - «Административное право, финансовое право, информационное право»

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Научный руководитель -кандидат юридических наук, доцент, заслуженный юрист РФ Н.Г. Салищева

Москва - 2002