2.2.    Юридические    формы    реализации    административных процедур.

Правовые акты управления являются основной юридической (административно-правовой) формой реализации задач и функций исполнительной власти. Цели, задачи и функции органов исполнительной власти практически реализуются в правовых управленческих актах различного характера и содержания. В зависимости от юридических свойств (или по юридическому содержанию) правовые акты управления подразделяются на нормативные и индивидуальные. Иногда ученые-административисты выделяют также и смешанные правовые акты1.

В целях настоящего исследования мы рассматриваем административные процедуры как урегулированную административно-процессуальными нормами правоприменительную деятельность органов исполнительной власти, направленную на реализацию их полномочий во взаимоотношениях с не подчиненными им гражданами и их организациями, и не связанную с рассмотрением споров или применением мер принуждения. Нормативные правовые акты (прежде всего законы) создают определенное юридическое пространство для применения административных процедур в различных сферах экономической, социальной и политической жизни общества. Сами же административные процедуры реализуются посредством индивидуальных (административных) актов.

Понятие «индивидуальный правовой акт» законодательно не закреплено. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27.04.1993 № 5 (ред. от 24.04.2002) «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону»2 в части 2 пункта 2 установило, что под правовым

1              См., например: Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. Т. 2. М., 2002. С. 332- 339.

2              Бюллетень Верховного Суда РФ. 1993. № 7.

97

актом   индивидуального   характера   понимается   акт,   устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц.

«Разъяснения о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»1 в пункте 15 устанавливают, что не подлежат представлению на государственную регистрацию индивидуальные правовые акты: персонального характера (о назначении или освобождении от должности, о поощрении или наложении взыскания и т.п.); действие которых исчерпывается однократным применением; оперативно - распорядительного характера (разовые поручения).

Индивидуальные правовые акты носят четко выраженный правоприменительный характер. Они не содержат норм права, устанавливающих общеобязательные правила поведения для неограниченного круга лиц, и принимаются для реализации нормативных правовых актов. По своему содержанию индивидуальные правовые акты управления представляют собой распорядительные правовые акты, в которых находит выражение конкретное юридически-властное волеизъявление субъекта исполнительной власти, адресованное отдельным лицам, и которые носят разовый характер правоприменения.

Конкретность индивидуальных правовых актов заключается в том, что, во-первых, с их помощью на основе законодательных актов разрешаются конкретные индивидуальные дела и вопросы; во-вторых, они персонифицированы, т.е. адресованы определенной организации (организациям) или физическому лицу (лицам); в-третьих, они являются юридическими фактами, непосредственно вызывающими возникновение, изменение, прекращение конкретных административно-правовых отношений.

Индивидуальные акты всегда являются актами применения административно-правовых норм, однако они используются также и для

Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1999. №31.

98

реализации норм других отраслей права. Тем не менее, главным требованием, предъявляемым к их изданию, является их соответствие нормативным административно-правовым актам.

Смешанные акты управления могут содержать как нормативное предписание, так и индивидуальное, адресованное конкретному субъекту управленческой деятельности, распоряжение или решение по конкретному управленческому делу. На наш взгляд, подобные акты являются нормативными, т.к. индивидуальные решения в них носят вспомогательный характер и, как правило, адресованы органам управления и их должностным лицам.

Как юридическая форма реализации внешних административных процедур, индивидуальные акты управления затрагивают права и обязанности субъектов административно-правовых отношений, не входящих в структуру и систему органов государственного управления, т.е. они не касаются внутриорганизационных отношений, а лишь оформляют внешние связи этих органов с не подчиненными им гражданами и их организациями.

В зависимости от формы выражения индивидуальные акты управления в отношении граждан и организаций могут реализовываться в письменной, устной и конклюдентной формах. Однако в сфере законодательного регулирования реализации административных процедур, на наш взгляд, целесообразно рассматривать только письменные индивидуальные акты управления.

Таким образом, индивидуальный акт управления как юридическая форма реализации административных процедур является письменным документом органа исполнительной власти, актом персонального характера, рассчитанным на однократное либо иное ограниченное применение и устанавливающим, изменяющим или отменяющим правовые отношения, возникающие в сфере реализации прав и обязанностей не подчиненных ему конкретных граждан или организаций.

99

Действующее российское законодательство не предусматривает какой-либо унифицированной формы ненормативных, индивидуальных актов государственного управления. Вопрос о форме акта решается, как правило, в отдельных законодательных или нормативных правовых актах, регулирующих соответствующие общественные отношения. Однако представляется возможным в рамках Федерального закона «Об административных процедурах» урегулировать общие требования к индивидуальным актам управления, их оформлению, вступлению в силу и прекращению действия, организации и контролю за их исполнением.

Правовые акты управления только тогда выполняют свое предназначение, когда они находят широкое применение в практической деятельности органов управления и их должностных лиц, когда содержащиеся в них положения исполняются. Для этого правовой акт должен обладать юридической силой, под которой понимается его способность выступать в качестве административно-правовой формы реализации исполнительной власти, т.е. полностью соответствовать ее задачам, целям и функциям. Важнейшим условием юридической силы правового акта является его соответствие установленным требованиям, предъявляемым как к его юридическому содержанию, так и к порядку принятия и издания1, а также обязательность его исполнения.

Теория административного права различает признаки акта управления и требования, которые предъявляются к нему. Признаки акта управления -это свойства, которые характеризуются его сущность и назначение, а требования к акту управления - это некие стандартные условия, при которых акт будет являться законным и отвечать публичным интересам2.

Так, например, В. М. Манохин в качестве основных требований к актам управления выделяет: 1) требования, относящиеся к разработке и принятию

1              См.: Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации.

М., 1996. С. 238.

2              См.: Старилов Ю. Н. Указ. соч. С. 270.

100

актов управления; 2) требования к вступлению их в действие; 3) требования к содержанию и форме акта управления1.

Д. Н. Бахрах и С. Д. Хазанов рассматривают вопрос о требованиях, относящихся к правовым актам управления, через условия эффективности актов государственной администрации и их качества. «Качество самих актов - результат соблюдения их авторами ряда требований, которым должны соответствовать издаваемые ими административные акты»2. К таким требованиям, по мнению авторов, относятся: 1) целесообразность административного акта, его полезность с точки зрения публичных интересов (научная обоснованность, соответствие реальной обстановке, своевременное принятие, комплексность в решении вопроса, квалификация и профессионализм должностных лиц); 2) законность (наличие компетенции у его автора, соответствие акта закону по существу, соответствие цели закона, принятие его в установленный законом срок, соблюдение процессуальных правил издания административного акта); 3) организационно-технические требования (приводятся требования к культуре оформления акта: лаконичность, соблюдение грамматических норм и правил, структура документа и т.д.).

На наш взгляд, главным требованием к правовым актам вообще и к индивидуальным актам управления, в частности, является их законность. Причем имеется в виду соблюдение не только материальных, но и процессуальных административно-правовых норм при подготовке, принятии и исполнении акта управления. Таким образом, индивидуальный правовой акт управления не должен противоречить Конституции Российской Федерации, законодательству и правовым актам вышестоящих органов государственного управления. Он должен основываться на разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и

1              См.: Манохин В. М., Адушкин Ю. С., Багишаев 3. А. Российское административное право. Учебник. М.,

Юристъ, 1996. С. 161-164.

2              Бахрах Д. Н. Хазанов С. Д. Формы и методы деятельности государственной администрации: Учебное

пособие. Екатеринбург, 1999. С. 28-29.

101

субъектами РФ, между федеральными органами исполнительной власти и соответствующими органами исполнительной власти субъектов РФ.

Проблема соблюдения цели закона при издании административного акта всегда интересовала ученых-административистов. А. И. Елистратов еще в начале XX века писал, что «идея законной цели как особого условия правомерности для административного акта является приобретением французского административного права. Государственный совет в качестве органа административной юстиции отменяет акты, совершаемые должностным лицом в пределах его компетенции и с соблюдением предписанных форм, если этими актами преследуется не та цель, которую имел в виду закон, определяя право подлежащего агента на их совершение»1.

Однако требования к правовому акту управления могут и не носить юридического характера, а касаться формальной стороны акта управления как юридического документа. Законность правовых актов управления должна обеспечиваться на всех этапах их подготовки и принятия. Должны создаваться условия для их действия и достижения соответствующих целей управления.

Установленная форма издания акта управления и соблюдения всех ее реквизитов - это обязательное требование, установленное в Типовой инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти, утвержденной приказом Федеральной архивной службы России от 27 ноября 2000 г. № 682. Инструкция определяет, что документ должен иметь следующие обязательные реквизиты: наименование федерального органа исполнительной власти - автора документа; название вида документа или унифицированной формы документа; заголовок к тексту; дату; индекс; текст (его составляющие части); визы, подпись, отметку об исполнении документа и направлении его в дело. В процессе подготовки и оформления состав

1              Российское полицейское (административное) право: Конец XIX — начало XX в.: Хрестоматия/Сост. и

вступит, ст. Ю. Н. Старилова. Воронеж, 1999. С. 550.

2              Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2001. №4.

102

реквизитов может быть дополнен другими реквизитами, если этого требует назначение документа, его обработка и т.д.

Особенностью юридической формы реализации административных процедур является ее двойственный характер: с одной стороны, индивидуальные акты управления юридически оформляют завершение реализации административных процедур; с другой стороны, органы исполнительной власти с помощью индивидуальных правовых актов инициируют административные процедуры (например, связанные с исполнением гражданами обязанностей или с контрольно-надзорными функциями). Однако административные процедуры могут инициироваться не только органами государственного управления, но и гражданами и организациями. В этом случае индивидуальные акты управления реализуют административные процедуры, возникшие вследствие обращений граждан и организаций (имеются в виду предложения и заявления, направляемые в органы исполнительной власти).

Реализация административных процедур во взаимоотношениях граждан и их организаций с органами государственного управления напрямую зависит от гарантированной государством возможности пользоваться предоставляемыми правами, в том числе и правом на защиту от неправомерных действий. В соответствии с Конституцией РФ государством гарантируется защита прав граждан. Право на защиту выступает не только в качестве права, а является гарантией реализации всех других прав граждан, в том числе и тех прав, которые связаны с административными процедурами. Гарантированность прав -это своеобразный внешний механизм ограничения власти, которая всегда стремится к доминированию и усилению своего присутствия во всех сферах человеческой жизни.

Все гарантии прав граждан и их организаций можно разделить на экономические, политические и организационно-правовые1. Наибольший интерес с точки зрения права представляют именно последние, так как

1 См.: Хаманева Н. Ю. Административно-правовой статус гражданина Российской Федерации. М., 2000. С.

24.

103

экономические и политические гарантии являются общими, а организационно-правовые - специальными гарантиями прав граждан. Они включают в себя не только правовые нормы, закрепляющие права граждан и их организаций, но и нормы, регламентирующие деятельность различных государственных органов по охране этих прав.

Организационно-правовые гарантии, в том числе и административно-правовые гарантии нормального осуществления административных процедур можно разделить на два вида: судебные и внесудебные1. По смыслу статей 18 и 46 Конституции РФ судебные гарантии ставятся российским законодательством на первое место, однако в целях настоящей работы для раскрытия сущности административных процедур мы будем рассматривать только внесудебные гарантии прав граждан и их организаций при осуществлении административных процедур.

Вместе с тем следует отметить, что в теории права все еще остается актуальным вопрос о соотношении административной и судебной юрисдикции в плане эффективности воздействия на состояние законности и охрану прав граждан и их организаций. Необходимость повышения роли суда в рассмотрении жалоб граждан, возникающих из административно-правовых отношений, в том числе в связи с осуществлением административных процедур, признается большинством правоведов. С позиций правовой доктрины, господствующей в большинстве европейских стран, в настоящий момент обеспечение законности и более строгое уважение прав граждан требуют расширения круга дел по спорам между гражданином и администрацией, подпадающих под судебную юрисдикцию, т. е. определения таких правоотношений, при которых споры между участниками были бы отнесены к компетенции суда.

На наш взгляд, сочетание судебного и административного порядков разрешения жалоб позволяет наилучшим образом решить проблему взаимоконтроля между различными органами государства и улучшения

1 См.: Административное право. Под ред. Козлова Ю. М., Попова Л. Л. М., Юрист, 1999. С. 129-132.

104

механизма охраны прав граждан и их организаций. Важно при этом правильно разрешить вопрос о разграничении сферы административной и судебной компетенции в рассмотрении жалоб, связанных со спорными ситуациями между гражданами и органами управления. В условиях автономного существования двух ветвей государственной власти гражданин вправе по своей инициативе выбирать в качестве первоначальной инстанции рассмотрения его претензии к администрации либо орган исполнительной власти, либо суд.

Таким образом, следует согласиться с мнением Ц. А. Ямполькой, высказанным еще в конце 50-х гг., что средства, ведущие в направлении расширения компетенции суда по рассмотрению административных дел, соответствуют требованиям демократии и им не должны сопутствовать какие-либо ограничения возможности обжалования по вопросу административных правоотношений. Должны оставаться два пути обжалования, т.е. судебный и административный, поскольку, чем больше путей ликвидации нарушений законности, тем более демократичной является система обжалования1.

Административный и судебный способы разрешения конфликтов - две части единого механизма защиты прав граждан, разумно дополняющие друг друга. Социальное значение права на судебную защиту заключается в том, что оно выполняет роль гарантии реальности иных прав граждан и одновременно является формой права граждан на участие в управлении делами общества и государства2.

Административно-правовой способ защиты прав граждан сформулирован в статье 33 Конституции РФ: «Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления». С нашей точки зрения, под термином «обращения» здесь понимаются как предложения и заявления, требующие осуществления административных

1              См.: Ямпольская Ц. А. О субъективных правах граждан и их гарантиях/ТВопросы советского государства и

права. М., 1959. С. 226.

2              См.: Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития/Отв. ред. Бачило И. Л. — М.,

Юристъ, 1998. С. 308.

105

процедур, так и жалобы, являющиеся основанием для осуществления административной или судебной юрисдикции.

Обращения граждан являются одной из постоянных форм связи,

помогающей       государственной                администрации   выполнять

правоохранительную функцию. Если же орган исполнительной власти или его должностное лицо не выполняют своих обязанностей и нарушают права граждан, последние должен иметь реальную возможность использовать различные правовые механизмы защиты.

Действующее законодательство РФ об обращениях граждан не представляет собой стройной системы норм, объединенных в рамках одного закона. Основным нормативным актом, регулирующим вопросы приема и рассмотрения обращений граждан Российской Федерации, является Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. № 2534-VII (в ред. Указа Президиума Верховного Совета СССР от 02 февраля 1988 г.) «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан»1.

Данный нормативный акт установил, что государственные органы, предприятия, организации, их руководители, другие должностные лица обязаны принимать и в соответствии со своими полномочиями, в установленном порядке и сроки рассматривать предложения, заявления и жалобы граждан, давать на них ответы и принимать необходимые меры.

Предложения и заявления подаются гражданами в те государственные органы, предприятия, учреждения, организации или тем должностным лицам, к непосредственному ведению которых относится разрешение данного вопроса. Жалобы подаются в те органы или тем должностным лицам, которым непосредственно подчинены государственный орган, предприятие, учреждение, организация или должностное лицо, действия которых обжалуются.

В случае когда решение вопросов, содержащихся в обращении, не относится к ведению государственного органа или должностного лица, его получившего, данный орган или должностное лицо обязаны направить обращение не позднее чем

Свод законов СССР. Т. 1. С. 373.

106

в пятидневный срок по принадлежности, извещая об этом заявителя, а при личном приеме разъяснить, куда им следует обратиться. Запрещается направлять жалобы граждан для разрешения тем органам или должностным лицам, действия которых обжалуются.

Должностные лица государственных органов, предприятий, учреждений и организаций обязаны проводить личный прием граждан. Личную ответственность за организацию приема и рассмотрение предложений, заявлений и жалоб граждан в государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях несут их руководители.

Порядок рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан также устанавливает сроки рассмотрения обращений. Однако он не содержит никаких упоминаний об обращении организаций.

Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ (в ред. ФЗ от 07 ноября 2000 г.) «Об основах государственной службы Российской Федерации»1 в статье 10 установил обязанность государственных служащих в пределах своих должностных полномочий своевременно рассматривать обращения граждан и общественных объединений, а также предприятий, учреждений и организаций, государственных органов и органов местного самоуправления и принимать по ним решения в порядке, установленном законодательством.

Процедура подачи и рассмотрения обращений граждан и их личного приема органами государственного управления регламентируется многочисленными разрозненными нормативными актами, обусловленными ведомственной спецификой органов их издавших, что существенно затрудняет реализацию права граждан на обращение и эффективное осуществление административных процедур, например:

•   Приказ ФАС РФ от 20 августа 1996 г. № 48 «Об организации личного

приема граждан»;

СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990; 2000. № 46. Ст. 4537.

107

Приказ ГТК РФ от 16 июня 1997 г. № 341 «О положении об отделе по работе

с обращениями граждан регионального таможенного управления тылового

обеспечения»;

Приказ Роспатента от 21 мая 1999 г. № 106 «Об утверждении типовой

инструкции по рассмотрению обращений граждан и юридических лиц в

подразделениях Российского агентства по патентам и товарным знакам и

подведомственных организациях и мерах по созданию единой системы

рассмотрения, анализа и учета обращений граждан и юридических лиц»;

Приказ ФАПСИ от 27 марта 2000 г. № 60 «Об утверждении инструкции о

порядке  рассмотрения  предложений,  заявлений,  жалоб  и  организации

приема  граждан   в   Федеральных  органах  правительственной  связи   и

информации»1;

Приказ ФСБ РФ от 4 декабря 2000 г. № 613 (в ред. Приказа ФСБ РФ от 14

августа 2001 г.) «Об утверждении инструкции о порядке рассмотрения

предложений, заявлений и жалоб граждан в органах Федеральной службы

безопасности»2;

Приказ Гостехкомиссии РФ от 14 июня 2001 г. № 241 «Об утверждении

инструкции о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб

граждан   в   Государственной   технической   комиссии   при   Президенте

Российской Федерации»3;

Приказ ФСНП РФ от 05  октября 2001  г.  № 452 «Об утверждении

инструкции о порядке рассмотрения и разрешения писем, жалоб и заявлений

граждан в Федеральных органах налоговой полиции»4;

Приказ Госкомрыболовства РФ от 28 июня 2002 г. № 261 «О рассмотрении

обращений граждан»5 и т.д.

1              Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2000. № 18-19.

2              Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2001. № 3; 2001. № 36.

3              Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2001. № 30.

4              Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2002. № 4.

5              Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2002. № 33.

108

Необходимо отметить, что ряд указанных нормативных актов даже не был опубликован. Все эти правовые нормы нуждаются в систематизации на базе общих принципов и концепции административных процедур.

В Государственной Думе Федерального Собрания РФ был разработан и принят в трех чтениях законопроект «Об обращениях граждан», однако он был отклонен Письмом Президента РФ от 24 января 1998 г. № Пр-96 «Об отклонении Федерального закона «Об обращениях граждан», принятого Государственной Думой 25 декабря 1997 года»1.

Также необходимо отметить, что рядом субъектов Российской Федерации были приняты нормативные акты, регулирующие сферу обращений граждан в органы публичной власти: Закон города Москвы от 18 июня 1997 г. № 25 (в ред. Закона города Москвы от 21 июня 2000 г. № 21) «Об обращениях граждан»; Закон республики Карелия от 15 июля 1999 г. № 360-ЗРК «Об обращениях граждан»; Закон Тульской области от 31 августа 1995 г. № 13-ЗТО «О порядке рассмотрения обращений граждан в Тульской области»; Закон Красноярского края от 18 октября

г. № 8-497 «Об обращениях граждан»; Закон Приморского края от 5 июля

г. № 97-Ю (в ред. Закона Приморского края от 26 ноября 2001 г.) «Об

обращениях граждан»; Закон Ульяновской области от 28 октября 1997 г. № 028-ЗО

(в ред. Закона Ульяновской области от 5 марта 1998 г.) «О порядке рассмотрения

обращений граждан на территории Ульяновской области»; Закон Московской

области от 2 ноября 1999 г. № 76/99-ОЗ (в ред. Закона Московской области от 1

апреля 2002 г.) «Об обращениях граждан»; Закон Читинской области от 4 февраля

1998 г. № 120-ЗЧО «Об обращениях граждан в органы государственной власти

Читинской области и органы местного самоуправления»; Закон Челябинской

области от 11 ноября 1999 г. № 94-ЗО (в ред. Закона Челябинской области от 7

декабря 2000 г.) «Об обращениях граждан» и т.д.

Анализ указанных законов субъектов Российской Федерации показывает, что по содержательной части данные нормативные правовые акты идентичны и не

Российская газета. 1998. № 20.

109

противоречат Указу Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан».

На наш взгляд, порядок подачи и рассмотрения обращений граждан и организаций должен определяться Федеральным законом «Об административных процедурах». С помощью обращений инициируются административные процедуры, поэтому установленный порядок обращений является административной процедурой как таковой. Термин «обращение» носит собирательный характер. Действующее законодательство включает в него изложенное в письменной или устной форме предложение, заявление, ходатайство или жалобу гражданина или организации. Каждый вид обращения имеет свою специфику и, следовательно, относится к различным административным процедурам либо к административно-юрисдикционному производству.

Предложение - это обращение гражданина или организации, не связанное с нарушением их прав, в органы государственного управления, направленное на улучшение порядка организации и деятельности этих органов, а также на совершенствование правовой основы государственной и общественной жизни, на решение вопросов экономической, политической, социально - культурной и других сфер деятельности государства и общества.

Заявление - это обращение гражданина или организации по поводу реализации своих прав, не связанных с их нарушением, либо сообщение о злоупотреблениях и нарушениях законности, не затрагивающих непосредственно права заявителя.

Ходатайство - это обращение гражданина или организации, изложенное в письменной форме, с просьбой о признании государственными органами и органами местного самоуправления за ходатайствующим определенного статуса или права.

Жалоба - это обращение гражданина или организации по поводу нарушенных прав решениями и действиями (или бездействием) органа исполнительной власти или должностного лица либо юридического или

110

физического лица. При этом решения и действия (или бездействие) органов исполнительной власти или должностных лиц - это коллегиальные и единоличные решения и действия (или бездействие), в том числе предоставление официальной информации, послужившей основанием для принятия решений и совершения действий (или бездействия), в результате которых нарушены права гражданина или организации, либо созданы препятствия реализации этих прав, либо на гражданина или организацию незаконно возложена какая-либо обязанность.

Порядок подачи жалобы в административном процессе относится к институту административной юрисдикции. Подача жалобы предполагает возникновение спора и возможное применение мер принуждения. Однако мы считаем целесообразным включение порядка подачи жалобы в законодательство об административных процедурах, т. к. жалоба является основным средством защиты прав граждан и организаций при реализации административных процедур. Именно это обстоятельство обусловливает рассмотрение в рамках данного исследования вопросов обжалования.

Общий порядок обращений граждан и организаций не должен регулировать порядок обращений, которые связаны с изобретениями, открытиями, рационализаторскими предложениями; обращений, которые рассматриваются в порядке конституционного, гражданского, административного, уголовного или арбитражными судопроизводства; обращений, для которых предусмотрен иной порядок рассмотрения, установленный федеральными конституционными законами, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Граждане должны иметь право обращаться лично или через своего законного представителя, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы государственного управления и в органы местного самоуправления. При чем коллективным обращением следует считать обращение двух и более граждан, а также обращение, принятое на

111

митинге или собрании и подписанное организаторами этого митинга или собрания.

Иностранные граждане и лица без гражданства, находящиеся на территории РФ, пользуются правом на обращение наравне с гражданами РФ, за исключением случаев, установленных федеральными законами или международными договорами Российской Федерации.

Граждане и организации имеют право на обращение в письменной и устной форме. Обращение гражданина, изложенное в письменной форме, должно содержать наименование и адрес органа или должностного лица, которым направляется обращение, изложение существа предложения, заявления, ходатайства или жалобы, фамилию, место жительства гражданина, дату и личную подпись. Организация, соответственно, должна указывать свое наименование и реквизиты, а также данные представителя организации, который подписывает обращение.

Письменные обращения, которые не содержат указанных сведений, признаются анонимными и рассмотрению не подлежат. Также не должны рассматриваться обращения, содержащее выражения, оскорбляющие честь и достоинство других лиц. Однако анонимные обращения, содержащие сведения о совершении преступления, должны проверяться в порядке, установленном уголовно - процессуальным законодательством.

В целях защиты граждан и организаций от преследований за справедливую критику, содержащуюся в жалобе, необходимо законодательно закрепить право на тайну подписи, а также запретить разглашение без согласия граждан и организаций сведений, которые стали известны из обращений.

Устные обращения граждан и организаций могут быть реализованы только через личный прием должностных лиц органов исполнительной власти. Руководители органов государственного управления и их заместители обязаны проводить личный прием граждан не реже одного раза в месяц согласно графику приема, утверждаемому руководителем соответствующего государственного органа. Прием граждан проводится в установленные и доведенные до

112

сведения граждан дни и часы. Правильный подход к устному обращению обеспечивает максимальную быстроту и законность его разрешения, способствует сокращению сроков его рассмотрения, устраняет переписку и помогает более оперативно разрешить возникший вопрос. Конечно, не всегда и не по всем вопросам целесообразно устное обращение. В подобных случаях граждане и организации могут обращаться письменно.

Помимо запрета направлять жалобы граждан для разрешения тем органам или должностным лицам, действия которых обжалуются, законодательство об административных процедурах должно установить правило, что при ведении дела по обращению гражданина или организации одним и тем же должностным лицом не допускается необоснованная передача материалов дела, связанных с данным обращением, другому должностному лицу, а также что не допускается рассмотрение обращения гражданина лицом, в отношении которого есть основания полагать, что оно не заинтересовано в объективном решении вопроса.

При подаче обращения гражданином или организацией в случае необходимости должны быть представлены доказательства или указано их местонахождение. Доказательствами должны являться любые достоверные факты, на основании которых орган или должностное лицо, рассматривающие обращение гражданина, устанавливает наличие или отсутствие обстоятельств, обосновывающих требования, содержащиеся в обращении гражданина, и иных обстоятельств, имеющих значение для рассмотрения соответствующего обращения. Доказательства представляются гражданином или организацией, подавшей обращение, либо иными лицами, заинтересованными в рассмотрении обращения. Если представленные доказательства недостаточны, орган или должностное лицо, рассматривающие обращение, предлагает гражданину или организации представить дополнительные доказательства или собирает их по собственной инициативе.

ИЗ

Государственный орган или должностное лицо устанавливают и исследуют фактические обстоятельства, связанные с обращением, определяет нормы права, которыми следует руководствоваться при принятии решения по обращению, и в случае необходимости запрашивают и получают в установленном порядке необходимые для принятия решения документы и материалы. Однако необходимо запретить государственному органу или должностному лицу устанавливать о гражданах или организациях данные, не относящиеся к обращению. Гражданин вправе лично изложить доводы должностному лицу, рассматривающему его обращение, а также предоставлять дополнительные материалы в подтверждение обоснованности своего обращения.

Срок рассмотрения обращения исчисляется с момента регистрации поступившего обращения. В исключительных случаях срок рассмотрения обращения может быть продлен органом или должностным лицом с письменным мотивированным сообщением об этом лицу, подавшему обращение.

Предложения должны рассматриваться в срок до одного месяца, за исключением тех, которые требуют дополнительного изучения, при этом срок рассмотрения может быть продлен, но не более чем на шесть месяцев. Заявления рассматриваются в срок до одного месяца со дня его поступления, а те, которые не нуждаются в проверке, - безотлагательно, но не позднее 15 дней со дня получения заявления. Заявления военнослужащих и членов их семей рассматриваются безотлагательно, но не позднее пятнадцати дней со дня их регистрации.

Ходатайства подаются в органы и должностным лицам в сроки, установленные законодательством Российской Федерации. Ходатайства принимаются к рассмотрению при наличии всех необходимых документов, оформленных согласно специально установленной форме. При подаче ходатайства может взиматься государственная пошлина, размер которой устанавливается федеральным законом о государственной пошлине.

114

Жалоба должна быть рассмотрена органом или должностным лицом безотлагательно, но не позднее одного месяца со дня ее регистрации. В случаях, если для рассмотрения жалобы необходимы проведение специальной проверки, истребование дополнительных материалов либо принятие других мер, срок рассмотрения жалобы может быть продлен органом или должностным лицом на один месяц. Жалобы военнослужащих и членов их семей рассматриваются безотлагательно, но не позднее пятнадцати дней со дня их регистрации.

Вынесение решения является важнейшим моментом всего процесса рассмотрения обращения, т.к. от содержания этого документа зависит, будут ли требования гражданина удовлетворены полностью, частично или отклонены совсем. Издание индивидуального правового акта на основе вынесенного решения является юридической формой реализации административных процедур.

Решение выносится на основе всех материалов и доказательств в их совокупности. Оно должно содержать логическое и правовое обоснование. Отсутствие в законодательстве четкой правовой регламентации реквизитов решения в ряде случаев отрицательно влияет на всю процедуру рассмотрения обращений. В связи с этим упорядочение правового регулирования этого вопроса, несомненно, усилило бы гарантии законности разрешения обращений граждан и организаций.

Законодатель возлагает ответственность за разрешение обращений, в частности жалоб, персонально на должностных лиц соответствующего учреждения, предприятия и т. д. Независимо от того, кому была поручена проверка жалобы, решение по ней выносится властным волеизъявлением руководителя органа, который по закону наделен этим правом, либо ответственным должностным лицом, уполномоченным соответствующим приказом или распоряжением. Решение по жалобе может быть вынесено не только в письменной, но и в устной форме, если стороны не претендуют на письменный вариант.

115

На наш взгляд, любое решение органа государственного управления или должностного лица, принятое в связи с рассмотрением обращения, должно в письменной форме с изложением мотивов быть доведено до гражданина или организации, а также содержать указание на орган или должностное лицо, которым можно обжаловать принятое решение.

Большой теоретический и практический интерес представляет вопрос о том, можно ли ухудшить положение лица в результате вынесения решения по его обращению, т. е. может ли вышестоящая инстанция ухудшить своим решением положение гражданина или организации по сравнению с тем, которое было у лица до подачи обращения. Нам представляется недопустимым использование обращения во вред лицу, его подавшему, или в интересах которого оно было подано.

Контроль за ходом рассмотрения обращений граждан и организаций, направленных в орган государственного управления, осуществляется руководителями этого органа. Обращения считаются разрешенными, когда рассмотрены поставленные в них вопросы, по ним приняты необходимые меры и даны ответы заявителям в установленном законодательством порядке. Если решение вопросов переносится на длительный срок, то обращение ставится на дополнительный контроль вплоть до окончательного его исполнения. Заявитель должен иметь право подать повторное обращение по уже рассмотренному государственным органом (должностным лицом государственного органа) в установленном законодательством порядке вопросу, если имеются новые доводы или вновь открывшиеся обстоятельства. Не должны подлежать проверке повторные обращения, в которых не приводятся новые доводы или вновь открывшиеся обстоятельства, если по ним имеются исчерпывающие материалы проверок и заявителям в установленном порядке давались ответы.

Решение о прекращении производства по обращениям граждан и снятии этих дел с контроля вправе принимать руководитель государственного органа или его заместитель. Основанием для снятия с контроля поступившего

116

обращения является документ установленной формы о результатах его рассмотрения с приложением материалов проверок или исчерпывающий ответ государственного органа. Решение, принятое по обращению, может быть обжаловано заявителем в вышестоящий государственный орган (вышестоящему должностному лицу) или в суд.

Практика работы с обращениями граждан показывает, что назрела необходимость точной правовой регламентации всех стадий работы с обращениями граждан, обеспечения такого организационно-правового механизма рассмотрения обращений, который в максимальной мере способствовал бы выяснению объективной истины и восстановлению нарушенного права, удовлетворению законных требований гражданина1. На наш взгляд, эту функцию выполнит Федеральный закон «Об административных процедурах».

1 Подробнее, см: Хаманева Н. Ю. Административно-правовой статус гражданина Российской Федерации. М., 2000. С. 55-65.

117