Глава 5. Концептуальные подходы к совершенствованию правового обеспечения военной службы в Российской Федерации
5.1. Проблемы правового обеспечения военной службы
Конституция Российской Федерации 1993 г., возлагая на граждан обязанность и долг по защите Отечества, реализует институт защиты Отечества различными правовыми средствами, в том числе учреждением военной службы как особого вида государственной службы, которую граждане проходят по призыву (юридическая обязанность части населения) и в добровольном порядке по контракту, реализуя при этом конституционное право на труд. При организации и исполнении военной службы возникают многочисленные проблемы, в том числе правового характера, требующие неотложного решения и приобретающие особый характер в связи с формированием в России правового государства и гражданского общества.
Исследованию правовых проблем государственной службы посвящены работы Г.В. Атаманчука*(799), В.В. Волошиной*(800), Д.М. Овсянко*(801), А.В. Шарова*(802) и др.
Д.М. Овсянко определил три группы проблем: проблемы, обусловившие необходимость реформы государственной службы; проблемы, связанные с введением нового правового института государственной службы; проблемы, касающиеся военной службы как особого вида государственной службы. К последней группе проблем он относит следующие проблемы:
особенности военной службы и правовые средства ее укрепления;
научное определение понятия "военная служба" и вытекающие отсюда проблемы при проведении военной реформы и сокращении численности Вооруженных Сил;
снижение штатных категорий по воинским должностям;
установление новых предельных возрастов состояния на действительной военной службе для лиц, проходящих службу по контракту;
сохранение в Вооруженных Силах молодых офицеров;
повышение материального благополучия и морального духа военнослужащих;
внесение изменений в законодательство об ответственности за уклонение от военной службы лиц, проходящих службу по призыву*(803).
Как уже было отмечено ранее, в России в настоящее время в ходе реформирования экономической, политической и социально-культурной сфер общественной жизни осуществляется комплекс мероприятий, направленных на совершенствование государственного механизма, в том числе той его части, в которой российскими гражданами исполняется военная служба. Военнослужащим принадлежит важнейшая роль в решении задач обороны и безопасности государства и тем самым в обеспечении возможности реформирования российского общества на основах демократии и права. На повестке дня стоит первостепенная задача по реформированию Вооруженных Сил и других военных организаций, чтобы они отвечали современным потребностям страны и были способны решать задачи по локализации и нейтрализации как внешних, так и внутренних военных угроз. Становление оптимальной системы государственных военных организаций, обеспечивающей учет сбалансированности интересов государства и его граждан, оказалось одной из самых сложных задач в процессе формирования в России правового государства и гражданского общества.
Процесс военного реформирования, одним из направлений которого является значительное сокращение Вооруженных Сил Российской Федерации и других государственных военных организаций, обусловил необходимость дальнейшей теоретико-правовой разработки определения понятия "военная служба", которое бы отражало ее особенности по сравнению с другими видами государственной службы. В правовое сознание российских граждан глубоко проникло мнение о том, что любые государственные проблемы, не только военного характера, могут и должны решаться военнослужащими, что девальвирует статус военной службы. Из понятия военной службы выпало ее основное сущностное свойство, основание - военная безопасность государства. Как справедливо отмечает Г.В. Атаманчук: "Государство вынуждено (выделено Г.В. Атаманчуком) реагировать на чрезвычайные, экстремальные, кризисные, экстремистские, военные ситуации и управлять ими в интересах страны"*(804). Но последствиями такого концептуально необоснованного "реагирования" является структура военной организации государства, которая не отвечает ни целям государства, ни его функциям, закрепленным в Конституции Российской Федерации. Таким образом, отсутствие адекватной современным условиям развития России научно обоснованной концепции единой государственной службы, с одной стороны, привело к сужению сферы государственной службы, а с другой - чрезмерному расширению сферы применения военной службы.
Концептуальный подход к определению военной службы, как уже было отмечено в разделе 1.1 настоящего диссертационного исследования, заключается в том, что Вооруженные Силы, другие войска, воинские формирования и органы предназначены для выполнения задач военной безопасности военными методами.
Таким образом, налицо проблема соответствия современного сущностного предназначения военной службы решаемым государственными организациями и органами, в которых она предусмотрена законом, задачам и исполняемым функциям. Нормативное определение военных методов для решения задач военной безопасности и перечня организаций и органов, их решающих, и тем самым выполняющих задачи и реализующих функции государств в указанной сфере позволит, по нашему мнению, решить проблему оптимизации структуры военной организации Российской Федерации в ходе военной реформы.
Процесс реформирования военной организации государства требует дальнейшего развития и совершенствования законодательства об обороне и безопасности в целях оптимизации той части государственного механизма, в которой учреждена военная служба, демократизации отношений в ней, а также обеспечения законности в деятельности органов военного управления и должностных лиц, в том числе в вопросах соблюдения прав, свобод и законных интересов военнослужащих и членов их семей.
Военная служба, определенная в законодательстве как особый вид федеральной государственной службы (п.1 ст.2 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе"), является сложным правовым институтом. Она регулируется нормами конституционного, административного, финансового, уголовного и некоторых других отраслей российского законодательства, определяющими ее особенности и отличия от других видов государственной службы. Реализация принципа единства государственной службы объективно требует единого правового регулирования основ организации государственной службы. Эту задачу не решает Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации", что требует внесения соответствующих изменений в него или принятия единого правового акта, например, Кодекса государственной службы Российской Федерации*(805), один из разделов которого будет посвящен военной службе, или, как промежуточный вариант, внесенного Президентом РФ в Государственную Думу Федерального Собрания законопроекта "О системе государственной службы Российской Федерации". Единое правовое регулирование организации военной службы и правового положения военнослужащих в Российской Федерации осуществляется в настоящее время Федеральными законами "О воинской обязанности и военной службе", "О статусе военнослужащих". Указанные законодательные акты не определяют предназначения государственной службы в целом и ее отдельных видов, в том числе военной.
Указанные обстоятельства являются одной из причин, способствующих снижению престижа военной службы, поскольку позволяют использовать военнослужащих для решения несвойственных им задач. Среди военнослужащих наблюдается безразличие, безынициативность, слабая заинтересованность значительного количества военнослужащих в результате своей служебной деятельности, в том числе из-за неопределенности в будущем в связи со значительным сокращением численности военнослужащих. Другой причиной снижения престижности военной службы является низкий уровень материального обеспечения, которые считают неудовлетворительным 65% граждан, уволенных с военной службы*(806).
Резкое снижение воинской дисциплины в Вооруженных Силах, других войсках, воинских формированиях и органах является следствием как непрерывных организационно-штатных мероприятий, недостаточной личной заинтересованности военнослужащих в результатах своей деятельности, так и ослабления требовательности воинских должностных лиц всех уровней лиц к себе и подчиненным. Правовой нигилизм получил широкое распространение. Анализ практики законности в деятельности органов военного управления и воинских должностных лиц позволяет сделать вывод о недостаточном соблюдении принципа законности в военно-служебной деятельности*(807). Принцип законности нарушается в случае несоблюдения установленного режима законности, т.е. когда действия воинских должных лиц противоречат зафиксированным нормативным правовым актам. Практика военно-служебных отношений подчас извращает принцип законности, противопоставляя ведомственный нормативный правовой акт закону или подзаконному акту, т.е. провозглашается свой принцип: законы в Вооруженных Силах (других военных организациях) не действуют, пока они не объявлены приказом министра обороны или иного соответствующего руководителя министерства или ведомства. Указанный подход породил массовое обращение военнослужащих за защитой своих прав, гарантированных им Конституцией РФ и Законом "О статусе военнослужащих". Так, в 1994 г. военные суды рассмотрели 13501 жалобу военнослужащих на действия и решения органов военного управления и воинских должностных лиц, из которых удовлетворена 11 081 жалоба (82,1%); в первом полугодии 1998 г. из рассмотренных военными судами 23 213 жалоб военнослужащих удовлетворено 20 813 (89,7%) жалоб*(808).
Внешний аспект в соблюдении принципа законности выражается в деятельности организаций и органов, в которых предусмотрена военная служба, по их прямому назначению, которая должна осуществляться в строгом соответствии с законом, т.е. закрепленных в них случаях, формах, способах и методах. Использование войск и воинских формирований для решения задач в интересах обороны и безопасности государства должно быть облечено в юридическую форму, а не должно осуществляться произвольно по усмотрению его политического руководства. Отсутствие легитимности в использовании Вооруженных Сил и других войск и воинских формирований в вооруженном конфликте в Чеченской Республике в 1994-1996 г. г. явилось одной из причин неэффективности их действий, приведшей к значительным людским потерям, а, в конечном счете, к логическому финалу - выводу наших войск из республики, разрушению целостности Российской Федерации и ликвидации ее суверенитета на территории Чечни в 1996-1999 г.г.
Недостаточность, несистемность и пробельность правового регулирования военной службы также является одной из проблем правового обеспечения организации военной службы. До настоящего времени не приняты федеральные законы: "О Вооруженных Силах Российской Федерации", предусмотренный Федеральным законом "Об обороне" (п.5 ст.10), которым бы определялись цели, задачи, функции Вооруженных Сил, методы решения задач, т.е. фактически было бы нормативно определено их правовое положение в государстве; "О профессиональных союзах военнослужащих", предусмотренный Федеральным законом "О статусе военнослужащих" (п.2 ст.9), которым был бы предусмотрен эффективный институт защиты социально-экономических прав военнослужащих во внесудебном порядке. Учеными также предлагается принятие ряда других законодательных актов, которые бы способствовали созданию отлаженного механизма правового регулирования как области применения военной службы, так и совершенствования института военной службы: "О военной реформе"*(809), "О военной полиции"*(810), "О дисциплинарном аресте военнослужащих в Российской Федерации"*(811), "О правовом положении и финансово-экономической деятельности военных организаций"*(812) и др...
Законодательством не урегулирован вопрос о статусе военнослужащих как государственных служащих особого вида. В литературе общепринято приравнивать военнослужащих к государственным служащим. Данный вывод обосновывается тем, что военная служба - вид государственной службы*(813). А.Ф. Ноздрачев относит военнослужащих к государственным служащим специальных видов государственной службы*(814). Ряд авторов относят к государственным служащим не всех военнослужащих, а только должностных лиц, выполняющих функции военного управления*(815), что, по нашему мнению, является недостаточно обоснованным, поскольку управленческие функции присущи не только указанным лицам, но и другим должностным лицам (например, командир отделения в пределах своих полномочий управляет своим отделением). Другие авторы высказывают схожую мысль и относят к государственным служащим военных руководителей, находящихся на воинских должностях в федеральных органах исполнительной власти (например, Министерство обороны и др.), в военных округах, региональных и районных военных комиссариатах. Военные руководители непосредственно воинских соединений, частей и подразделений - от армии до взвода - не являются, по их мнению, государственными служащими и потому называются просто "военнослужащими"*(816).
Итак, можно выделить два направления аргументации отнесения военнослужащих к государственным служащим: во-первых, все военнослужащие являются государственными служащими вследствие того обстоятельства, что военная служба - вид государственной службы; во-вторых, государственными служащими являются не все, а часть военнослужащих, проходящих военную службу в органах управления Вооруженными Силами и другими войсками, государственных органах. При этом все авторы почему-то забывают об официальном определении государственного служащего, закрепленном в ст.3 Федерального закона от 31 июля 1995 г. N 119 "Об основах государственной службы Российской Федерации": "Государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы (курсив наш. - А. К.) за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации". В этом же Законе также определено, что государственная должность государственной службы является должностью категории "Б" или "В", включенной в Реестр государственных должностей государственной службы Российской Федерации (п.2 ст.1). Под государственной службой в указанном Законе понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов (п.1. ст.2).
Таким образом, два существенных признака позволяют определить государственного служащего:
во-первых, исполнение служебных обязанностей по государственной должности государственной службы, включенной в соответствующий Реестр, являющийся частью Реестра государственных должностей Российской Федерации. Военнослужащие проходят военную службу на воинских должностях, которые не являются государственными должностями государственной службы, поскольку они не включены в Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих, утвержденный Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. N 33*(817). Единый перечень воинских должностей, подлежащих замещению высшими офицерами, и общее количество военнослужащих, подлежащих замещению полковниками и капитанами 1-го ранга, утверждается Президентом Российской Федерации. Перечни иных воинских должностей утверждаются в порядке, определенном министром обороны или руководителем иного федерального органа исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба. Следуя логике Закона, для того чтобы военнослужащие стали государственными служащими необходимо включить перечни воинских должностных лиц в Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих или в п.2 ст.1 Федерального закона "Об основах государственной службы в Российской Федерации", внести дополнение, предусматривающее отнесение всех воинских должностей к указанным государственным должностям;
во-вторых, государственные служащие выполняют служебные обязанности на профессиональной основе, за что получают денежное вознаграждение. Указанному признаку отвечают только военнослужащие, проходящие военную службу по контракту, для которых военная служба действительно является профессиональной деятельностью и за нее они получают денежное вознаграждение.
В то же время на практике подчас происходит смешение понятий "военнослужащий" и "государственный служащий" и их статусов, что приводит к неправильному применению законодательства. Так, в периодической печати опубликован комментарий, согласно которому не нарушен закон при массовых отставках высшего руководства Минобороны РФ в марте - апреле 2000 г. в связи с уходом в отставку Правительства РФ после выборов нового Президента РФ и назначения нового. Автор комментария считает, что указанные увольнения соответствуют требованиям Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", согласно которому в случае смены Президента РФ и отставки Правительства РФ происходит переназначение государственных служащих, замещающих государственные должности категории "А" и категории "Б"*(818).
Как уже было сказано ранее, должности категории "А" занимают руководители федеральных органов исполнительной власти (министры, директора и др.), в том числе тех, в которых предусмотрена военная служба. Они находятся на государственной службе, но не являются государственными служащими. При смене Президента РФ и отставке Правительства РФ происходит переназначение лиц, занимающих указанные должности.
Лица, занимающие государственные должности категории "Б", относятся к государственным служащим. К ним относятся, например, заместители министров. Прохождение ими службы и их правовое положение определяются Федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации", согласно п.2 ст.2 которого их служба ограничена сроком, на который назначаются или избираются лица, замещающие государственные должности категории "А". Однако, как уже было отмечено, в первой главе настоящего исследования, указанный Закон не применяется к военнослужащим, поскольку прохождение военной службы и правовое положение военнослужащих определяются иным законодательством, а не законодательством о гражданской государственной службе. Следовательно, смена руководителя федерального органа исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба, автоматически не влечет смены его заместителей, являющихся военнослужащими, в отличие от заместителей, являющихся государственными служащими, правовое положение которых определяется Федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации".
Итак, можно сделать вывод, что по указанному Закону военнослужащий по формально-юридическим признакам не может считаться государственным служащим, что на практике привело к необходимости принятия специальных мер для выравнивания социально-экономического статуса военнослужащего и федерального государственного служащего посредством принятия специальных нормативных правовых актов: Указом Президента Российской Федерации от 1 июня 2002 г. N 537 "О денежном довольствии военнослужащих"*(819) утверждены Табель соответствия основных типовых воинских должностей военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, государственным должностям федеральной государственной службы и Табель соответствия воинских званий военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, квалификационным разрядам государственных служащих. В то же время можно согласиться с авторами, которые относят военнослужащих к государственным служащим, если это понятие употребляется в широком смысле, т.е. в него включаются все работники государственного аппарата*(820). По нашему мнению, последнее замечание следует уточнить, сделав акцент не на работников, а на служащих, находящихся в публичных отношениях с государственным аппаратом и другими частями государственного механизма (например, военной организацией), поскольку часть работников может находиться с ним в частноправовых отношениях. Указанный перекос устранен с принятием Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации", в соответствии с которым военнослужащие являются федеральными государственными служащими.
Рассмотренные проблемы позволяют определить две группы проблем правового обеспечения организации военной службы в Российской Федерации, которые не разрешены действующим законодательством.
Первая группа проблем, обусловливающая необходимость совершенствования правового обеспечения организации военной службы:
несоответствие сущностного предназначения военной службы решаемым задачам, исполняемым функциям, применяемым областям общественных отношений;
недостаточная разработанность правового обеспечения военной реформы;
снижение престижа военной службы;
резкое снижение воинской дисциплины в войсках;
недостаточность, несистемность и пробельность регулирования организационно-правовых вопросов исполнения военной службы;
отсутствие системы гражданского контроля военной службы: деятельности органов государственной власти, наделенных полномочиями в военной сфере, и органов военного управления, воинских должностных лиц все уровней, соблюдение прав и свобод военнослужащих.
Вторая группу проблем, связана с совершенствованием правового института военной службы, которыми являются:
научное определение понятий "военная служба" и "военнослужащий";
сущность и причины противоречий законодательства о государственной службе и военной службе;
определение системы и классификация принципов военной службы;
определение системы нормативных правовых актов для регулирования вопросов военной службы и ее совершенствование.
Важнейшим направлением военной реформы в Российской Федерации является совершенствование правовых отношений, складывающихся в процессе организации и прохождения гражданами военной службы. Проблемы совершенствования правового регулирования этих отношений охватывают две сферы общественных отношений: отношения между человеком и государством и устройство государства и государственной власти (властеотношения), а также практической деятельности государственных органов по совершенствованию законодательства в этой сфере. Поскольку военная служба обусловливает ограничение военнослужащих в некоторых конституционных правах и свободах и некоторые формы военной службы носят обязательный характер, постольку дальнейшее совершенствование отношений между гражданами и государством по вопросу исполнения военной службы продолжает оставаться одной из актуальных проблем правовой науки.
Проблема ограничения прав и свобод военнослужащих заключается в установлении законодателем в соответствии с нормами и принципами международного права, прежде всего Всеобщей декларации прав человека, Конституции РФ, границ и пределов действия прав и свобод. По мнению ряда отечественных ученых*(821), вводимые и применяемые органами государственной власти ограничения прав и свобод должны соответствовать принципам и концептуальным установкам международной практики и российской Конституции. Анализ положений ч.3 ст.55 Конституции Российской Федерации позволяет сделать вывод об их соответствии международно-правовым нормам о необходимых и допустимых в демократическом обществе ограничениях...
Во Всеобщей декларации прав человека (ст.29) и Международных пактах о правах человека указаны основания и условия возможных ограничений. Они могут вводиться: 1) только на основании закона, а по Конституции РФ - на основании федерального закона; 2) исключительно с целью соблюдения и уважения прав и свобод других и постольку, поскольку это совместимо с природой указанных прав, а по Конституции РФ - в целях защиты прав и законных интересов других лиц; 3) в интересах удовлетворения справедливых требований морали, обеспечения и охраны государственной безопасности, общественного благосостояния. По Конституции РФ - в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Таким образом, можно выделить следующие условия ограничения прав и свобод человека и гражданина, которые в полной мере распространяются и на военнослужащих как граждан Российской Федерации: отсылка к закону, сохранение сущностного содержания, принцип соразмерности, запрет чрезмерных ограничений*(822).
Главная проблема защиты прав и свобод военнослужащего как человека и гражданина состоит в том, чтобы не допустить принятия несоразмерных охраняемому общественному интересу ограничительных мер*(823). По мнению отечественных ученых*(824), запрет чрезмерных ограничений в процессе законодательной и правоприменительной деятельности означает, что допустимые по Конституции и международным документам о правах человека ограничения должны соразмерно, по своему содержанию и объему, соответствовать целям вводимых ограничений и могут применяться только для защиты иных равнозначных правовых ценностей. Применяемые средства защиты должны быть необходимы и оптимально пригодны...
Так возникает вопрос о границах реализации права на увольнение военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, по собственному желанию, поскольку, как уже было описано в разделе 3.3 настоящего исследования, субъективное право военнослужащего ограничено дискреционными полномочиями командования и связано с решением аттестационной комиссией воинской части. Не является ли указанное ограничение их права чрезмерным? Вопрос актуален, поскольку государство и военнослужащий не являются равноправными субъектами военно-служебных отношений, основанных на власти и подчинении. "Интересы государства в отношении государственной службы охраняются суверенным его правом и его дисциплинарной властью. Служащий же находит защиту для своей свободы и для своей личности в праве отказаться от службы. Без этого права государственная служба была бы рабством... Лицо, вступающее в служебные отношения по государству, отдает ему все свои силы, оно посвящает всю свою личность для государственного блага. Принудить к службе, требующей такого самопожертвования, едва ли в силах государство, даже более, такая принудительная служба идет вразрез с интересами государства"*(825). Практика прекращения военной службы в добровольном порядке в русской армии свидетельствует, что в просьбе военнослужащему никогда не отказывали. По нашему мнению, ограничение права на увольнение по собственному желанию не нарушает конституционных прав военнослужащих, только если: 1) оно действует в военное время, в период мобилизации, чрезвычайного положения и в иных случаях, прямо определенных законом; 2) военнослужащий находится при исполнении обязанностей военной службы; 3) не истекли обязательные сроки военной службы лиц, окончивших военно-образовательные учреждения профессионального образования.
Пунктом 7 ст.10 Федерального закона "О статусе военнослужащих" установлены правоограничения (запреты), обусловленные особенностями военной службы как федеральной государственной службы особого вида. Указанные запреты соответствуют основным ограничениям, установленным для государственных служащих Федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации". Их назначение: обеспечить эффективную служебную деятельность военнослужащих; установить препятствия возможному злоупотреблению военнослужащих; создать условия для независимости служебной деятельности от какого-либо влияния, не связанного со службой. Более подробно они рассмотрены в разделе 4.3 настоящего исследования.
Актуальное значение для действенности принципа разделения государственной власти является независимость каждой из ветвей государственной власти, т.е. они должны быть самостоятельны в своей деятельности. Особенно актуально указанное положение для деятельности военных судей, осуществляющих правосудие в отношении военнослужащих, и военных прокуроров и следователей военных прокуратур, осуществляющих контроль за соблюдением принципа законности в деятельности органов военного управления, воинских должностных лиц и военнослужащих, проведение в отношении их дознания и предварительного следствия. Указанные органы должны быть полностью независимы от военного командования, в том числе в вопросах, касающихся обеспечения их положенными видами довольствия, что в противном случае дает возможность использовать рычаги давления в необходимых случаях и, таким образом, реализовывать интересы не государства, а конкретных воинских должностных лиц.
Необходимо отметить, что принцип независимости от военного командования в целом проведен в действующем законодательстве Российской Федерации недостаточно последовательно. Так, в соответствии со ст.32 Федерального конституционного закона "О военных судах Российской Федерации" финансирование военных судов и Военной коллегии осуществляется за счет средств федерального бюджета соответственно Судебным департаментом при Верховном Суде Российской Федерации и Верховным Судом Российской Федерации. В то же время обеспечение военных судов, Военной коллегии и соответствующего подразделения Судебного департамента транспортом, средствами связи, вооружением, служебными помещениями, их обслуживание, эксплуатация и охрана, а также хранение архивов осуществляются соответствующими органами Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов с оплатой фактически произведенных ими расходов соответственно Судебным департаментом и Верховным Судом Российской Федерации.
Согласно ст.50 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" финансирование органов военной прокуратуры осуществляется соответственно Министерством обороны Российской Федерации, командованием Федеральной пограничной службы Российской Федерации, других войск и воинских формирований за счет выделяемых им для этих целей средств федерального бюджета. Материально-техническое обеспечение органов военной прокуратуры, выделение им служебных помещений, транспорта, средств связи и других видов обеспечения и довольствия производятся Министерством обороны Российской Федерации, командованием Федеральной пограничной службы Российской Федерации, других войск и воинских формирований по установленным нормам.
Таким образом, зависимость в финансово-экономических вопросах военных судей, прокуроров и следователей от обслуживаемых войск, воинских формирований и органов объективно ставит задачу внесения изменений в вышеуказанные законы для последовательной реализации принципа независимости лиц, реализующих судебную власть, от лиц, за законной деятельностью которых они должны осуществлять надзор, а в необходимых случаях, в отношении которых они должны осуществлять правосудие.
Анализ нормативно-правового регулирования военно-служебных отношений по вопросам неисполнения военнослужащими незаконного приказа приводит к выводу о том, указанное регулирование является недостаточным, поскольку действующими Общевоинскими уставами Вооруженных Сил РФ, другими законодательными и иными нормативными правовыми актами не предусмотрен порядок обжалования отданных командирами (начальниками) приказов и распоряжений до их исполнения, в том числе заведомо влекущих уголовную или административную ответственность, что ставит военнослужащих в двусмысленное положение.
Так, ст.30 УВС ВС РФ закреплено, что "обсуждение приказа недопустимо, а неповиновение или другое неисполнение приказа является воинским преступлением". Ст.332 УК РФ установлена уголовная ответственность за неисполнение подчиненным приказа начальника, отданного в установленном порядке. Единственная возможность, которой обладают военнослужащие: при необходимости убедиться в правильном понимании отданного приказа они могут обратиться к командиру (начальнику) с просьбой повторить его (ст.40 УВС ВС РФ). Таким образом, данная проблема требует своего законодательного решения в целях реализации закрепленного Федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации" принципа единства основных требований, предъявляемых к государственной службе и военной службе как особому виду государственной службы Российской Федерации, поскольку в отношении государственных служащих она решена п.4 ст.14 указанного Закона.
Одной из актуальных проблем правового обеспечения организации военной службы является сохранение кадрового состава военнослужащих. Одним из аспектов, характеризующих принцип стабильности кадров на военной службе, является карьера военнослужащих, т.е. поступательное восходящее изменение их служебно-должностного положения. Юридически принцип стабильности кадров закреплен в ст.10 Федерального закона "О статусе военнослужащих", в котором провозглашено, что государство гарантирует военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, т.е. реализующим свое право на труд, назначение на высшие воинские должности с учетом условий заключенного ими контракта в соответствии с полученной квалификацией, достигнутыми в служебной деятельности результатами и на конкурсной основе. Однако указанная гарантия в целом осталась декларацией, поскольку научно обоснованной и нормативно закрепленной системы служебного роста военнослужащих на сегодняшний день не существует. С другой стороны, также не существует отлаженной системы как материальной, так и моральной заинтересованности граждан в военной службе, что объясняется проблемами несовершенства нормативно-правового регулирования государственной службы и ее видов и современного социально-экономического развития нашего государства.
Действующее законодательство Российской Федерации определяет начало военной службы только в условиях мирного времени, что является его существенным недостатком. В то же время не имеется законодательного регулирования начала военной службы в условиях военного времени. При подготовке соответствующих законов целесообразно использовать дореволюционный опыт. Так, в случае необходимости привести войска в усиленный состав на военную службу призывались нижние чины на основании высочайшего указа правительствующему сенату, который объявлялся по империи министрами военным, морским и внутренних Дел*(826). О призыве объявлялось наклейкой объявлений о призыве. Время объявления о призыве считалось началом срока для явки на сборный пункт; день срока для явки на этот пункт и признавался моментом возникновения военно-служебного отношения. В отношении офицеров существовала некоторая неопределенность момента начала военной службы. Призыв их совершался путем извещения о призыве, со дня получения которого им давалось пять суток для устройства личных дел, а затем они обязаны были прибыть к месту назначения в указанный срок. Для указанных офицеров моментом возникновения военно-служебного отношения считался день явки их в войсковую часть*(827). Моментом возникновения военно-служебного отношения у призванных ратников ополчения являлся день явки их на сборный пункт (гл.16 Устава о воинской повинности). Аналогичный подход был закреплен в Законе СССР "О всеобщей воинской обязанности" 1939 года, установивший обязательное зачисление на военную службу по мобилизации.
Система прохождения военной службы в добровольном порядке, также не является совершенной. По законодательству Российской Федерации соглашение о добровольном поступлении на военную службу оформляется контрактом о прохождении военной службы со всеми категориями и составами военнослужащих. Следовательно, военная служба, как по призыву, так и в добровольном порядке носит срочный характер. Тем самым с принятием Закона РФ "О воинской обязанности и военной службе" от 11 февраля 1993 г. исключен впервые в истории нашего Отечества принцип кадровой (постоянной) военной службы офицеров как основного ядра вооруженной силы государства. Основное назначение контракта о прохождении военной службы в Российской Федерации в период проведения реформирования военной организации, во-первых, демократизация военно-служебных отношений и, во-вторых, оформление ее срочного характера в целях регулирования количества личного состава Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов, в которых предусмотрена военная служба. В отличие от контракта о службе в органах внутренних дел, который индивидуализирует правовой статус сотрудника*(828), контракт о прохождении военной службы индивидуализирует только субъектов военно-служебных отношений, т.е. военнослужащего и государственный орган. По нашему мнению, указанные подходы к регулированию военно-служебных отношений носят временный характер, что обусловлено проведением военной реформы, предполагающей значительное сокращение личного состава военной организации государства, и они должны быть пересмотрены в дальнейшем при совершенствовании порядка прохождения военной службы различными составами и видами военнослужащих.
Неадекватной является разница в предельных возрастах военнослужащих различных составов, составляющая 20 лет, в то время как в русской армии она составляла 14 лет. Предельные возрастные сроки устанавливались в зависимости не от звания, а от рода должности - от 53 (строевые обер-офицеры) до 67 лет (командиры корпусов)*(829). С учетом приведенной статистики К.В. Фатеев делает правильный вывод, что необходимо уменьшение разницы в предельных возрастах*(830).
Таким образом, с учетом проведенного анализа представляется возможным определить третью группу правовых проблем, касающихся организации прохождения военной службы:
правовое значение и классификация оснований возникновения, изменения и прекращения военно-служебных отношений;
правовое значение и классификация прав и обязанностей и мер юридической ответственности военнослужащих;
создание для военнослужащих системы продвижения по службе ("карьерного роста"), правовое значение и классификация воинских должностей и составов военнослужащих;
несовершенство системы правового регулирования материального обеспечения военнослужащих.
5.2. Направления развития правового обеспечения военной службы
За одиннадцать лет после создания Вооруженных Сил Российской Федерации*(831) сформировалось новое законодательство в этой области социальных отношений. Самыми значительными достижениями явились принятие в 1993 г. Конституции Российской Федерации, ст.59 которой посвящена в том числе вопросам военной службы, законов РФ от 31 мая 1996 г. "Об обороне" *(832), от 11 февраля 1993 г. "О воинской обязанности и военной службе" *(833), от 22 января 1993 г. "О статусе военнослужащих" *(834). В развитие Конституции Российской Федерации и указанных законов издано несколько сотен нормативных правовых актов*(835), регулирующих различные аспекты военно-служебных отношений, в том числе воинские уставы*(836), Положение о порядке прохождения военной службы*(837) и др.
Для того чтобы определить направления развития правовых основ и регулирования военной службы, необходим анализ формирования ее источников и отдельных институтов военной службы как в России, так и в зарубежных государствах, который позволит дать ответы на следующие вопросы:
1) насколько адекватно существующее законодательство в этой области потребностям государства в обеспечении национальной безопасности и достижении целей учреждения военной службы;
2) каковы перспективные направления развития российского законодательства, регулирующего организационно-правовые аспекты военной службы?
Военная служба законодательно определена особым видом государственной службы в государственных организациях и органах, перечисленных в ст.2 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе". Указанное определение не раскрывает сущности военной службы, априорно устанавливая от имени государства области ее применения. В то же время, как показано в главе первой настоящего исследования, сущностное предназначение военной службы заключается в решении задач военной безопасности военными методами в целях сохранения суверенитета, целостности и независимости Российской Федерации. Нормативная неопределенность понятия военной службы ведет к дальнейшей терминологической путанице, имеющей место в российском законодательстве. Из легального определения военной службы логично следует выведение ее функций, т.е. типизированных видов действий, которые военнослужащие обязаны совершать. Анализ перечня таких действий, содержащийся в п.1 ст.37 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе", позволяет сделать вывод о том, что в законодательстве содержание военно-служебной деятельности понимается широко и в него включаются, в том числе действия, которые функционально предназначены для правоохранительных и иных государственных органов. Указанное обстоятельство подтверждает тот факт, что на военнослужащих в Российской Федерации возлагаются практически любые обязанности, связанные с риском для жизни, в то время как их основные обязанности заключаются в подготовке к вооруженной защите и вооруженная защита Российской Федерации*(838).
Некорректной с юридической точки зрения является формулировка "обязанности военной службы", поскольку обязанности имеют субъекты права, которыми являются военнослужащие, а военная служба, являющаяся специфическим видом деятельности человека, может иметь функции, т.е. определенный перечень типизированных действий. Поскольку закон, посвященный военной службе как виду государственной службы, по нашему мнению, должен содержать понятие военной службы, определяющее ее сущностное содержание, то представляется целесообразным указанный перечень обязанностей, при которых военнослужащие будут считаться состоящими на военной службе в целях распространения на них статуса военнослужащих, изложить в п.2 ст.1 Федерального закона "О статусе военнослужащих".
Предложенное в проекте Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" также не отражает сущности военной службы, под которой в нем понимается вид федеральной государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства, которым присваиваются воинские звания. Во-первых, данное определение не отражает основного направления реформирования военной службы. Функциональное предназначение военной службы остается прежним: оборона и безопасность и, следовательно, области ее применения также остаются весьма широкими, позволяющими вводить военную службу в любых государственных организациях и органах, решающих задачи в указанных областях, а не только военной безопасности, в том числе и вспомогательные. Во-вторых, из предложенного определения изъято понятие военной службы как особого вида федеральной государственной службы, тем самым уравнивая ее с другими видами государственной службы. В то же время необходимо иметь в виду, что только в процессе исполнения военной службы применяются средства вооруженной борьбы и специальные военные методы для обеспечения национальной безопасности в военной сфере.
Как уже было указано ранее, признак профессиональной служебной деятельности, в отличие от гражданской государственной службы, в настоящее время, не столь характерен для военно-служебной деятельности, поскольку на значительном количестве воинских должностей, занимаемых рядовым составом военнослужащих, не требуется определенной профессиональной квалификации. Как справедливо отмечается в военной печати: "Полностью отказаться от призыва в особый период не могут даже Соединенные Штаты, поскольку и в сухопутных войсках, и в ВВС, и ВМС, в частях и подразделениях тылового и технического обеспечения немало должностей, которые предполагают тяжелый и, прямо скажем, малоквалифицированный труд. Для выполнения этих обязанностей вовсе не требуются профессионалы высокой пробы. Например, в ходе подготовки к очередным "Бурям в пустыне" Пентагон вынужден призывать, как правило, несколько сот тысяч резервистов"*(839). Следовательно, провозглашая военную службу профессиональной служебной деятельностью, необходимо разработать и нормативно определить систему подготовки всех категорий военнослужащих, чтобы указанное определение носило не декларативный характер, а отражало сущностное содержание военной службы - гражданин приступает к фактическому исполнению военно-служебных обязанностей только после профессиональной подготовки по определенной военно-учетной специальности.
Законодательное определение понятия военной службы, предложенное в главе первой настоящего диссертационного исследования, позволит концептуально определить круг государственных организаций, решающих задачи военной безопасности военными методами, и государственных органов, управляющих этими организациями, в которых может учреждаться военная служба и которые будут составлять ядро военной организации Российской Федерации как части ее государственного механизма.
Военная служба является особым видом единого социально-правового института государственной службы Российской Федерации. "Суверенитет Российской Федерации может быть обеспечен только с помощью и на основе единой, целостной государственной службы, четко сориентированной на общенациональные интересы многонационального народа России", - отмечает Г.В. Атаманчук*(840). Единство государственной службы предполагает ее системное правовое обеспечение, т.е. законодательство о военной службе должно быть интегрировано в законодательство о государственной службе посредством разработки и принятия общего и согласованного правового регулирования, что, в свою очередь, не предполагает распространение норм, регулирующих военно-служебные отношения, на отношения государственной службы, но в то же время предусматривает регулирование общих вопросов государственной службы в целом, например, закрепление позитивным правом общих принципов государственной службы, отдельных вопросов социально-экономического обеспечения и другие вопросы. Таким образом, автор поддерживает идею разработки Кодекса государственной службы как системы административных норм, регулирующих порядок функционирования государственных органов и организаций и технологий реализации в них функций и полномочий государственной власти*(841).
Вопросы совершенствования полномочий в области обороны и управления государственной службой в целом, и отдельных ее видов, в том числе военной, являются одним из направлений совершенствования системы государственной службы Российской Федерации.
Продекларированное в международных правовых актах право на равный доступ граждан к государственной службе нашло свое закрепление, как в Конституции РФ (ч.4 ст.32), так и конституциях многих зарубежных государств (ФРГ, Франции, Португальской Республики, Греции, Итальянской Республики и др.). Исполнение военной службы является специфическим видом человеческой деятельности (подчас в литературе можно встретить словосочетание "воинский труд"). Конституции многих зарубежных государств закрепляют конституционные основы военной службы, которые конкретизируются в военном законодательстве. Рассмотрим полномочия высших органов государственной власти зарубежных государств в области обороны, в том числе полномочия по управлению вооруженными силами.
Полномочия представляют собой совокупность прав и обязанностей, необходимых для реализации закрепленных в конституциях и законах функций. В области обороны действует правило о неразрывности прав и обязанностей главы государства, что находит отражение в правовом механизме всех демократических государств*(842). Президент Франции Ш. де Голль, выступая 8 августа 1958 г. перед Конституционным консультационным комитетом и обосновывая необходимость включения в конституцию Франции ст.16, закреплявшей обширные полномочия главы государства в области обороны, отмечал, что они "нужны для того, чтобы конституция заставила главу государства действовать при возникновении драматических обстоятельств, определила его ответственность за неиспользование конституционных полномочий"*(843).
Отмечая роль главы государства в решении вопросов обороны, немецкий юрист XIX столетия профессор Л. фон Штейн отмечал, что глава государства одновременно является "главой военного быта, поэтому его личная воля господствует над всем и решает все, что только касается военного быта"*(844). В государствах с полупрезидентской и президентской системами правления президенту традиционно отдавался приоритет среди других высших органов государственной власти в решении вопросов обороны. А.Н. Писарев приводит мнение американского ученого профессора Л. Трайба, который указывает, что в США "конституция открыто предоставляет президенту инициативу в тех вопросах, которые прямо связаны с ведением дипломатических и военных дел"*(845). Конституция Французской Республики (ст.16) область обороны относит к так называемой "зарезервированной за президентом области государственной деятельности, в которой только президент, и притом единолично, решает все вопросы"*(846). Из этого М.А. Крутоголов делает вывод, что, в отличие от общего порядка взаимоотношений между высшими органами государственной власти Франции, "для осуществления главой государства своих полномочий в области обороны достаточно одного желания их обладателя и никаких иных условий не требуется"*(847).
В настоящее время конституции ряда государств объявляют главу государства одновременно верховным главнокомандующим. Институт верховного главнокомандования является специфической государственно-правовой формой централизации в военном строительстве*(848). В президентской (США) и полупрезидентской республике (Французская Республика) верховным главнокомандующим является - президент. Вконституционных (парламентарных) монархиях формально верховное главнокомандование возложено на монарха: в Великобритании - король или королева, в Испании - король, в Японии - император, фактическое руководство осуществляется правительством или одним из высших должностных лиц соответствующего государства, например, в Великобритании - министром обороны*(849).
Конституции парламентских республик командование вооруженными силами возлагают на главу государства, ограничивая его при этом в некоторых полномочиях по отношению к ним, или на одно из высших должностных лиц государства, а в случаях, когда командование возлагается на главу государства, оно носит формальный характер, как это имеет место в ограниченных монархиях. Так, в Германии федеральный министр обороны обладает правом командовать вооруженными силами; с момента объявления состояния обороны командование Вооруженными силами переходит к федеральному канцлеру. В Греции президент республики формально возглавляет вооруженные силы страны, руководство которыми осуществляет правительство. Президент Португальской Республики выполняет функции верховного главнокомандующего вооруженными силами, а руководство службами и деятельностью военной администрации государства относится к административной компетенции правительства.
Конституцией КНР на Центральный военный совет КНР, избираемый Всекитайским собранием народных представителей, возложено руководство всеми вооруженными силами государства. Срок полномочий Центрального военного совета соответствует сроку полномочий Всекитайского собрания народных представителей (ст.93 Конституции КНР). Центральный военный совет КНР руководит и осуществляет единое командование вооруженными силами всей страны. В КНР создано министерство обороны, которое подчинено Госсовету и является ведомством по руководству и управлению оборонным строительством. В КНР принят Закон "О национальной обороне Китайской Народной Республики", согласно которому для вооруженных сил Китая обязательно соблюдение Конституции и законов. Руководство вооруженных сил Китая придерживается курса "управление армией на правовой основе", что соответствует требованиям строительства в Китае правового государства. Военная служба организуется в соответствии с Законом КНР "О воинской службе" 1984 г., в который в 1998 г. внесено ряд поправок в целях совершенствования система воинской службы. В 1998 г. Госсовет и ЦВС внесли поправки также в Положение о действительной службе рядового состава НОАК. ЦВС обнародовала более 40 нормативных документов, в том числе Положение о преподавании в учебных заведениях НОАК и Уложение о пограничной службе НОАК. Кроме того, главными штабами, руководством разных родов войск и военных округов было разработано всего более 300 уставных инструкций и регламентов, которые играют свою роль в усилении правопорядка в вооруженных силах. В совокупности перечисленные нормативные акты и инструкции составили системное правовое обеспечение вопросов национальной обороны и строительства вооруженных сил, продвижения военных реформ и гарантирования законных прав и интересов командно-рядового состава войск.
Рассмотрим конституционные полномочия высших органов государственной власти зарубежных государств в области обороны, в том числе в вопросах организации деятельности вооруженных сил.
По мнению А.Н. Писарева, для государств с полупрезидентской или президентской системами правления характерным является назначение высшего военного командования президентом в общем порядке,т.е. с согласия парламента и по рекомендации премьер-министра, формирующего весь кабинет, что находится в полном соответствии с принципом разделения властей. Например, в США, являющейся президентской республикой, в полном соответствии с принципом разделения властей Президент производит назначения министра обороны и должностных лиц его аппарата, высших воинских должностных лиц только "по предложению и с согласия сената" лиц (отдел 2 ст.II конституции США). Полномочия по назначению иных воинских должностных лиц регулируются законодательством США по вопросам обороны, собранным в десятом томе Свода законов США, к котором предусматривается также институт делегирования президентом США своих полномочий в рассматриваемой области министру обороны*(850). Военное законодательство США, кроме конституции и поправок к ней включает законодательные акты США: свод федерального законодательства, в том числе разд.32 "Национальная оборона" и разд.10 "Вооруженные силы", Единый кодекс военной юстиции, вступивший в силу в 1951 г. в редакции 1983 г., законы "О денежном содержании военнослужащих" 1948 г., "Об офицерах" 1947 г., "О реформе пенсионного обеспечения военнослужащих" 1986 г. и ряд других); подзаконные акты, директивы, уставы и наставления...
Полномочие президента США по использованию вооруженной силы для устранения незаконных препятствий функционированию государственной власти и исполнению законов, как уже было отмечено ранее, предусмотрено не Конституцией США, а специальной нормой, закрепленной в разд.10 Свода законов США. Основания для применения президентом вооруженных сил и ведения ими боевых действий регламентированы в ст.2 Закона "О военных полномочиях президента США" 1973 г., находящегося в десятом томе Свода законов США. К их числу относятся, во-первых, объявление войны; во-вторых, специальное законодательное решение; в-третьих, критическое положение государства в результате атаки США, их территорий или вооруженных сил. По всем этим основаниям ст.3 указанного закона обязывает президента США проводить официальные консультации с Конгрессом перед применением вооруженных сил в боевых действиях или в ситуациях, где такое применение вполне вероятно согласно обстоятельствам. Такие консультации должны продолжаться до тех пор, пока войска не прекратят боевые действия или опасная ситуация не будет взята под контроль. Кроме этого, Закон "О военных полномочиях президента США" 1973 г. устанавливает, что решение о возможности использования Вооруженных Сил должно быть принято конгрессом в течение не более 60 дней. В случае если за это время конгресс не объявил войны или не выдал специального законодательного разрешения на использование Вооруженных сил, или физически не может собраться вследствие вооруженной агрессии против США, президент ограничивает или прекращает действия Вооруженных сил.
Президент США оформляет им решения в области обороны исполнительными приказами, имеющими силу закона и не подлежащие отмене конгрессом США. Эти акты могут быть аннулированы только Верховным судом США в случае их несоответствия конституции США*(851).
Во Французской Республике, являющейся полупрезидентской республикой, конституция разграничивает управленческие полномочия правительства и президента в области обороны, указывая на то, что правительство является органом, ответственным за обеспечение обороны страны и осуществляющим в данной области текущую деятельность, а главы государства контролирует такую деятельность высшего органа исполнительной власти (ст.20). Президент Республики назначает на военные государственные должности (ст.13). Указанное полномочие конкретизировано ордонансом 1958 года, согласно которому президент назначает только высших должностных лиц*(852) (например, министра обороны) и только по представлению премьер-министра (ст.8 Конституции). Генералы назначаются Советом министров, т.е. коллегиальным органом государственной власти. Премьер-министр, ответственный по конституции за национальную оборону, назначает на иные воинские должности, ряд полномочий делегирован министру обороны.
Кроме конституционных актов Французской Республики, закрепляющих основы государственно-служебной деятельности, в том числе военной, правовое регулирование военной службы осуществляется в соответствии с Кодексом о национальной повинности 1971 г., который в связи с переходом на добровольный способ комплектования вооруженных сил, подлежит пересмотру, и Закон об общем статусе военнослужащих 1972 г. В 1975 году принят новый Дисциплинарный устав вооруженных сил. Вопросы уголовного судопроизводства регулируются Кодексом военной юстиции 1982 года и Законом N 82-62i от 21 июля 1982 г. о расследовании и судебном рассмотрении дел о воинских преступлениях и об уголовно наказуемых деяниях, посягающих на безопасность государства.
Правительство Франции разделяет с парламентом основополагающие законодательные полномочия. Парламент принимает законодательные акты лишь по некоторым определенным вопросам. По другим вопросам, в том числе согласно ст.34 Конституции Французской Республики по всем вопросам в области обороны, за исключением, определяющих основные принципы общей организации национальной обороны, законы вправе принимать Правительство,. Парламент ограничивается только определением ocнов законодательства, а Правительство может обратиться с просьбой дать разрешение осуществлять законодательное регулирование путем ордонансов, но только в течение ограниченного периода времени. Таким образом, оборона отнесена к числу сфер государственной деятельности, в которой Правительство может принимать ордонансы, которые по своей юридической силе равны законам (например, право Совета министров Франции на введение осадного положения, предусмотренное ст.36 Конституции, может быть реализовано путем принятия ордонанса). Совет министров принимает ордонансы по получении заключения Государственного Совета, и они скрепляются подписью Президента Республики. По своей юридической природе ордонансы являются административными актами. Они подлежат передаче в Парламент дли утверждения. В случае если ордонанс не представлен в установленный срок в Парламент, он утрачивает юридическую силу. Если Парламент уклоняется от рассмотрения представленного ордонанса, тот считается утвержденным, но имеет двойственную природу: он может быть изменен только законом, однако сохраняет регламентный характер, позволяющий Государственному Совету осуществлять за ним контроль. Когда Парламент утверждает представленный ордонанс, тот приобретает силу закона, и Государственный Совет не может больше его контролировать. После этого только Конституционный совет может контролировать закон на предмет его соответствия Конституции*(853).
По конституции Португальской Республики к полномочиям президента в военной сфере относятся назначение и увольнение в отставку по предложению Правительства начальника Генерального штаба вооруженных сил и его заместителя, начальников штабов видов вооруженных сил после заслушивания в последних двух случаях мнения начальника Генерального штаба (ст.136). Министр обороны назначается Президентом Республики по предложению Премьер-министра.
Король Испании по представлению председателя Правительства на должность министра обороны и освобождает его от должности, назначает на воинские должности (ст.62, 100 Конституции Испании). В случае возникновения чрезвычайных и срочных ситуаций Правительство Испании может принимать временные декреты - законы, которые подлежат утверждению в определенный срок в Конгрессе Парламента (Генеральных кортесах) Испании (ст.82, 85 Конституции Испании).
Таким образом, конституции зарубежных государств предусматривают широкие полномочия глав государств по вопросам обороны, в том числе принятия актов, равных по юридической силе законам, по назначению министров обороны, высших воинских должностных лиц по представлению глав исполнительной власти или ими непосредственно. В то же время в Российской Федерации Президент России, как глава государства, не связан мнением правительства и Федерального Собрания по вопросам назначения им высшего командования Вооруженных Сил Российской Федерации, других государственных военных организаций и иных высших воинских должностей. Следовательно, в России как нигде полномочия в области управления и организации деятельности Вооруженными Силами, другими войсками и воинскими формированиями сосредоточены у Президента, что не адекватно конституционным полномочиям глав зарубежных государств. Автор поддерживает мнение А.Н. Писарева, который считает, что, исходя из смысла закрепленного в Конституции России принципа разделения властей, в решении вопросов назначения и освобождения от должности высшего военного командования должны участвовать не только глава государства, но и высшие органы исполнительной и законодательной властей России*(854), т.е. необходимо разработать адекватный механизм принятия решения и согласования кандидатур для назначения на воинские должности высших офицеров и освобождения от должностей.
Совершенствование правового обеспечения и регулирования военно-служебных отношений является одним из направлений развития правового института военной службы. Как уже было отмечено в главе третьей настоящего диссертационного исследования, не каждое лицо может быть привлечено к военной службе или поступить на нее и, следовательно, не у каждого лица могут возникнуть военно-служебные отношения, поскольку для этого необходимы определенные условия, которыми являются: гражданство; достижение определенного возраста; годность по состоянию здоровья; профессионально-психологические качества; уровень образования, профессиональной и физической подготовки.
Военную службу исполняют в форме воинской обязанности или в добровольном порядке. В зависимости от этого военно-служебные отношения оформляются по-разному. В России поступление на военную службу в добровольном порядке оформляется контрактом о прохождении военной службы. В то же время зарубежная практика оформления военно-служебных отношений в последние десятилетия шла несколько иным путем.
Вооруженные силы США комплектуются на добровольной основе, т.е. основанием возникновения военно-служебного отношения является добровольное соглашение сторон. Однако оформление возникновения военно-служебных отношений зависит от состава военнослужащих, к которому будет причислено лицо, поступающее на военную службу. Производство в офицеры осуществляется по указу президента США. Документом, закрепляющим поступление гражданина в вооруженные силы США в качестве офицера, является грамота о производстве в первое звание офицера*(855), которая свидетельствует о возникновении военно-служебного отношения офицера. Первоначальное возникновение военно-служебного отношения связывается с поступлением указанных лиц в военно-учебное заведение. Соглашение о добровольном поступлении на военную службу не закрепляется формально-юридическим способом подписания сторонами письменного документа, поскольку предполагается, что указанные лица будут нести службу в соответствии со своим призванием и руководствоваться в своей деятельности требованиями присяги, законов и приказов командования. Государство со своей стороны обеспечит им гарантированные законами условия для выполнения возложенных задач...
Комплектование рядовым и сержантским составом вооруженных сил США осуществляется по добровольному принципу вербовки и заключения индивидуальных контрактов о прохождении военной службы на срок не менее трех лет для службы в регулярных войсках и шести лет - в резервных компонентах. За счет добровольцев, несущих службу по долгосрочным контрактам, и лиц, неоднократно продлевающих контракты, в соответствии со специальными актами, изданными в каждом виде вооруженных сил в развитие законов конгресса, осуществляется пополнение рядов вооруженных сил сержантами и уорент-офицерами*(856). Лицо, желающее поступить на военную службу в качестве рядового или сержанта, подает заявление, в котором указываются срок и условия службы в армии, вариант контракта, условия, выдвигаемые обеими сторонами, а также иные вопросы, связанные с военной службой. К контракту и заявлению прилагаются комплект сопутствующих документов, уточняющих и расширяющих толкование их положений. К ним относятся анкета DD-1966, "Меморандум о взаимопонимании", "Требования по выбранной военной учетной специальности" и др. В этих документах определяются: величина гарантированного денежного содержания добровольца, обязательства, касающиеся выполнения им программ по борьбе с алкоголизмом и наркоманией в вооруженных силах; права и обязанности договаривающихся сторон по вопросам религиозных отправлений; дополнительные обязательства добровольца по военной учетной специальности в таких родах войск, как части и подразделения специального назначения. В этих документах перечисляются санкции в случае нарушения принятых добровольцем обязательств (например, дисквалификация при неудовлетворительной специальной подготовке и перевод в другую военную учетную специальность)*(857). Таким образом, контракт о прохождении военной службы указанным составом военнослужащих является письменным документом, оформляющим соглашение о добровольном поступлении на военную службу и условия ее исполнения...
Вооруженные силы Великобритании с момента возникновения в середине XVII в. и до начала ХХ в. комплектовались исключительно по найму. Однако в первой половине ХХ в. в связи с обострением международной обстановки и ведением ряда кровопролитных войн в стране периодически проводились массовые призывы на военную службу. Решение о возвращении только к добровольному способу комплектования было принято под давлением общественности в 1957 г., а сам переход завершился лишь только в 1963 г.*(858). Система возникновения и оформления военно-служебных отношений в целом аналогична американской, но имеет некоторые особенности. Комплектование рядовым составом армии Великобритании осуществляется исключительно за счет вербовки добровольцев по контрактам. Лица, поступающие на военную службу в сухопутные войска и ВВС, заключают контракты сроком от 3 до 22 лет, в ВМС - от 12 до 22 лет. Лицам, заключившим контракты сроком на 22 года, предоставляется право по истечении 6 или 9 лет службы перейти из регулярных частей в резерв, либо по истечении 12 лет службы расторгнуть контракт путем выкупа. Однако расторжение контракта сопряжено с большими трудностями. Выкуп является не столько правом солдата и матроса, сколько привилегией, которая предоставляется лишь в особых случаях - по семейным обстоятельствам, болезни и т.д. Размер выкупа может меняться командованием в зависимости от обстоятельств и колебаться от 50 до 250 фунтов стерлингов*(859).
В ФРГ 45% общей численности вооруженных сил составляют военнослужащие по призыву, а 55% - добровольцы по контракту и кадровые военнослужащие (по видам вооруженных сил это соотношение несколько иное: в сухопутных силах - 52% и 48%, в ВВС - 32% и 68%, в ВМС - 25% и 75%). Контракт заключается рядовыми и унтер-офицерами на срок от 2 до 12 лет*(860). На военную службу по контракту могут поступить граждане в возрасте до 40 лет, как не состоящие на военной службе, так и проходящие ее по призыву. Кадровыми военнослужащими являются офицеры, военная служба которых не ограничена какими-либо сроками, т.е. она избирается в качестве постоянной профессии. На кадровую военную службу может также поступать рядовой и унтер-офицерский состав*(861).
Во Франции комплектование вооруженных сил осуществлялся на основе призыва и добровольного поступления на военную службу. 30 ноября 2001 г. набор призывников во французскую армию прекратился. Переход на профессиональную армию - одна из главных целей военной реформы, закон о которой был принят французским парламентом в 1997 году. Годом раньше Президент Франции заявил о том, что "Франция более не нуждается в новобранцах на военной службе"*(862). Военнослужащие, добровольно поступившие на военную службу, по своему правовому положению подразделяются на кадровых военнослужащих и на военнослужащих по контракту. Добровольцы заключают контракт на срок от 3 до 5 лет и в дальнейшем могут продлевать его в течение 15 лет. Контракты могут заключать как лица, отслужившие срок действительной службы по призыву, независимо от продолжительности перерыва в службе, так и военнослужащие срочной службы на срок 16-24 месяца. В этом случае они пользуются рядом льгот по сравнению с лицами, срок службы которых не превышает 12 месяцев*(863).
Кадровые военнослужащие близки по своему правовому положению к государственным служащим. Кадровыми офицерами и прапорщиками являются те, кто зачислен в ряды вооруженных сил по собственному желанию. В соответствии с этим им присваивается воинское звание и они назначаются на воинскую должность. Их служба регулируется общими положениями, аналогичными положениям, регулирующим службу государственных служащих, с учетом особенностей армии. Поступление на службу в армию в качестве профессионального военнослужащего осуществляется в соответствии с принципами, регулирующими во Франции государственную службу, выбранную в качестве профессии. При этом профессиональным военнослужащим в соответствии с французским законодательством считается тот, кто решил посвятить свою жизнь военной службе и продолжает военную службу до выхода на пенсию, кроме случаев досрочного увольнения с военной службы, предусмотренных законом. Прапорщики для кадровой службы отбираются среди прапорщиков, проходящих военную службу по контракту и выразивших желание перейти на кадровую службу. На кадровую службу принимаются прапорщики, выслужившие установленный срок. Кадровые офицеры набираются несколькими способами. Есть так называемый прямой набор через военные училища, в которых доступ через вступительные экзамены открыт для всех учащихся. Другой способ - косвенный (полупрямой) набор, который осуществляется путем конкурсных отборов, экзаменов и по документам. Этот способ практикуется среди прапорщиков и в некоторых случаях среди других государственных служащих. И наконец, набор среди прапорщиков, показавших себя на службе с лучшей стороны.
Основное отличие военнослужащих, проходящих службу по контракту, от кадровых военнослужащих во Франции заключается в том, что продолжительность их службы ограничена контрактом, который может быть продлен, а также меньшими гарантиями, предоставляемыми им законом. Цель института военной службы по контракту во Франции состоит в основном в том, чтобы придать некоторую гибкость кадровой политике и лучше соотнести численность личного состава с изменением потребностей армии. В то же время это традиционный способ разнообразить возможности набора в армию, привлекая к службе добровольцев.
В соответствии с Законом об общем статусе военнослужащих 1975 г., во Франции была введена новая форма военной службы - военная служба офицеров по контракту. Офицером, проходящим военную службу по контракту, считается тот кто отслужив, установленное законом о воинской обязанности время, или же тот, кто, будучи на законном основании, освобожден от исполнения воинской обязанности, выразил желание служить в армии или в приданных ей структурах и выполнять научные, технические или педагогические обязанности в соответствии со своей квалификацией. Срок офицерской службы по контракту ограничен десятью годами. Подписывается единый контракт на десять лет или же первоначальный контракт возобновляется несколько раз в течение этого срока. Служба офицера по контракту не дает ему права превышать возрастной предел, установленный для кадровых офицеров соответствующего звания*(864).
Комплектование сил самообороны Японии личным составом также осуществляется по добровольному принципу. Ежегодно производится набор добровольцев в возрасте от 18 до 25 лет*(865) на службу в ограниченном порядке принимаются женщины. Сроки службы по первичным контрактам для вступающих в сухопутные силы - 2 года, в ВВС, ВМС, а также для специальностей, требующих высокой технической подготовки в сухопутных силах - 3 года. При истечении первичного контракта он может быть продлен еще на 2 года*(866).
В Законе КНР "О воинской службе" 1984 г. обязательная воинская повинность также сочетается с добровольным набором в армию. На военную службу могут призываться или поступить по собственному желанию и лица женского пола*(867). Добровольная сверхсрочная служба в течение 8-12 лет упразднена и введена служба по контракту на срок не менее 3 и не более 30 лет*(868).
В вооруженных силах Дании установлены два вида контракта: краткосрочный (на 27-72 месяца) и длительный (до достижения 45 лет с возможностью продления до 60)*(869).
Таким образом, опыт оформления поступления на военную службу в добровольном порядке развитых европейских государств и США, в том числе применяющих смешанную систему комплектования, свидетельствует о том, что указанные военнослужащие делятся на две группы: проходящие военную службу в кадрах и по контракту. Кадровая военная служба не ограничивается временными рамками или временные рамки имеют большой срок (не менее 10 лет). Военная служба по контракту предусматривает систему различных контрактов: краткосрочных, среднесрочных и долгосрочных.
Как уже было отмечено в разделе 3.1 основное назначение контракта о прохождении военной службы российскими военнослужащими, кроме юридического оформления отношений военной службы, заключается в создании альтернативной формы добровольного поступления на военную службу по отношению к кадровому принципу ее исполнения с тем, чтобы регулировать количество личного состава, необходимого для вооруженных сил, других войск, воинских формирований и органов в результате гибкой кадровой политики. Специфика российского законодательства заключается в том, что в результате перехода к оформлению поступления на военную службу в добровольном порядке на контрактной основе фактически была ликвидирована кадровая военная служба. То есть любая форма военной службы стала носить временный характер. Военнослужащий, независимо от состава (рядовой или офицер), стал чувствовать себя "временщиком", измеряющим службу временными отрезками - сроком контракта о прохождении военной службы. Если указанный подход был оправдан в условиях значительного сокращения личного состава военной организации, то в условиях военного реформирования и задачи создания боеспособных вооруженных сил необходимо создать оптимальную систему их комплектования.
С учетом экономического положения государства и угроз национальной безопасности в ближайшем обозримом будущем вряд ли осуществим полный переход к добровольному принципу комплектования. Следовательно, необходимо дальнейшее совершенствование их организационно-правовых основ, одним из направлений которых является возрождение кадровой военной службы. Кадровая военная служба должна распространяться на офицеров, прапорщиков и мичманов, а также предусмотреть возможность перехода в кадровый состав сержантов и старшин. Заслуживает особого внимания мнение бывшего министра обороны России И.Н. Родионова, который предлагает перевести состав сержантов и старшин на контрактную основу, а рядовой состав продолжать комплектовать по призыву*(870).
Для того, чтобы воссоздать кадровую военную службу, необходимо разработать и внедрить научно обоснованную систему продвижения на военной службе, т.е. систему карьерного роста, которая в настоящее время полностью отсутствует.
Действующий в Российской Федерации порядок прохождения военной службы предусматривает соблюдение следующих условий присвоения воинских званий:
Во-первых, занятие военнослужащим воинской должности (должности), для которой штатом предусмотрено воинское звание, равное или более высокое, чем воинское звание, присваиваемое военнослужащему.
Во-вторых, обязательным условием присвоения очередного воинского звания является выслуга установленного срока в предыдущем воинском звании. Досрочно очередное воинское звание присваивается только за особые личные заслуги. В то же время значительно сокращены сроки военной службы в воинских званиях по сравнению с ранее установленными, что ввиду значительного сокращения военной организации государства может привести к диспропорции составов военнослужащих (быстрое достижение воинского звания, соответствующего первичным воинским должностям, - капитана, дальнейшее ожидание вакантной должности и как следствие "перехаживание" в воинском звании). Между тем не учитываются больше условия прохождения военной службы, связанные с повышенной опасностью, физическими перегрузками, условиями службы для сокращения этих сроков в целях стимулирования прохождения военной службы в таких условиях (например, служба в авиации, на подводных лодках). Тем самым, по нашему мнению, снижена престижность прохождения военной службы в этих подразделениях. Дополнительное условие для присвоения воинского звания высшего офицера - выслуга в занимаемой должности не менее одного года.
По сравнению с предшествующими периодами при присвоении очередных воинских званий военнослужащим Российской Федерации исключено такое условие присвоения воинского звания, как положительная аттестация военнослужащего, т.е. вне зависимости от качества исполнения военнослужащим служебных обязанностей, уровня профессиональной подготовки воинское звание ему будет присвоено при соблюдении двух условий: истечения срока его военной службы в предыдущем воинском звании и занятия им соответствующей должности. Следовательно, по действующему законодательству воинское звание только упорядочивает субординационные отношения военнослужащих, а присвоение воинского звания перестало играть роль стимулирования надлежащего исполнения служебных обязанностей, за исключением случаев досрочного присвоения, что, по нашему мнению, вряд ли оправданно при прохождении военной службы, поскольку изначально система присвоения воинских званий (чинопроизводства), с одной стороны, представляла "правильную систему для вознаграждения служебных заслуг", а с другой - служила "для разграничения обязанностей и власти начальствующих лиц".*(871)
Зарубежный опыт правового регулирования свидетельствует о возможности создания достаточно эффективной системы должностного продвижения военнослужащих. Так, система продвижения офицеров вооруженных сил США по службе построена на культивировании духа соревновательности по принципу: чем выше воинское звание и должность, тем более жесткими должны быть критерии отбора. Военнослужащие, дважды признанные комиссиями в соответствии с кадровой программой "вверх или вон" (top or out) в аттестациях не достойными выдвижения, подлежат увольнению. Аналогичные меры могут быть применены к лицам, не сдавшим нормативы по физической подготовке более 2 раз*(872). Аттестация офицерского состава проводится ежегодно. Командование вооруженных сил США требует от командиров и начальников неформального подхода к написанию аттестаций, внимательной и объективной оценки деловых и человеческих качеств офицера. Для этих целей специально готовятся списки слов и словосочетаний, которые можно использовать в аттестации, например: общее впечатление - хорошие манеры, энергичен, вежлив, груб, застенчив, уравновешен, привлекателен, благонадежен, ничем не выделяется, эксцентричен и т.п.; характер - смелый, твердый, (не)эгоистичный, терпимый, суеверный, завистливый, упрямый, трусливый, пугливый, простой, нетерпеливый и т.п.; склад ума - богатое воображение, аналитический ум, чувствительный, быстро (медленно) схватывающий, остроумный, (не)гибкий и т.п.*(873).
Изменение военно-служебного отношения предполагает изменение служебно-должностного положения военнослужащего (назначение на должность, освобождение и отстранение от должности), присвоение, лишение и восстановление воинского звания. Истечение срока выслуги в воинском звании является универсальным условием присвоения очередного воинского звания в вооруженных силах практически всех государств.
Для получения очередного воинского звания офицерскому составу вооруженных сил США необходимо иметь следующую выслугу лет: первый лейтенант - 1,5-2 года; капитан - 3,5-4 года; майор - 10 лет; подполковник - 16 лет; полковник - не менее 22 лет. Звания генералов присваиваются по специальному решению.
Звание "уорент-офицер 1-го класса" присваивается сержантам после 10 лет службы в вооруженных силах и более и успешного завершения соответствующего курса обучения в школах родов войск и служб. Присвоение очередных званий уорент-офицерам производится по достижении следующих сроков выслуги в предыдущем звании: уорент-офицер 1-го класса - 3 года; старший уорент-офицер 2-го класса - 6 лет; старший уорент-офицер 3-го класса - 6 лет; старший уорент-офицер 4-го класса - после 15 лет службы в качестве старшего уорент-офицера;
Рядовому и сержантскому составу сухопутных войск США для получения очередного звания необходимо иметь следующую минимальную выслугу в предыдущем звании и общую выслугу (в скобках - для ВВС): рядовой - 6 месяцев; рядовой 1 класса - соответственно 4 мес. и 1 год (6 мес. и 6 мес.); капрал - 6 мес. и 2 года (8 мес. и 1 год); сержант - 8 мес. и 3 года (6 мес. и 3 года); штаб-сержант - 10 мес. и 7 лет (18 мес. и 5 лет). При этом минимальные сроки присвоения очередных воинских званий рядовому и старшинскому составу в вооруженных силах США различны для сухопутных войск, ВВС, ВМС и корпуса морской пехоты и зависят от выслуги лет, выслуги в должности, характеристики военнослужащего, результатов различных тестов, наград, наличия вакансий и от решения отборочной комиссии*(874).
В вооруженных силах США вопрос о присвоении воинских званий офицерам и старшему сержантскому составу решается специальными ранговыми комиссиями, которые каждый год формируются заново из офицеров, звания которых выше, чем звания обсуждаемых кандидатов. В задачу комиссий входит отбор и оценка кандидатов на основе их аттестаций, характеристик и впечатления от личной встречи с офицером, его ответов на вопросы членов комиссии по специальности, из области военной и общей подготовки. До звания "капитан" включительно воинские звания присваиваются практически всем, кто аттестован с выводом "полностью готов" к выдвижению. При присвоении более высоких званий применяется принцип "подготовлен лучше всех". Возможность реализации этого принципа создается за счет превышения числа кандидатов над числом вакансий. Характерно, что система отбора кандидатов на получение очередного воинского звания или заполнение вакансий сохраняется и при назначении высших военных руководителей (рассматриваются 2 - 4 и более кандидата, которые обсуждаются в кругу высших офицеров, статьи об этом публикуются в американской военной прессе)*(875). Повышение в звании младшего и среднего сержантского составов основывается на состязательно-проверочном принципе.
Процессуальные нормы военного законодательства США, регулирующие вопросы повышения в воинском звании, гарантируют:
право военнослужащих офицерского и старшего сержантского состава делать письменные заявления, предоставляя факты для опровержения отрицательных характеристик;
возможность военнослужащим офицерского и старшего сержантского состава представлять письменные заявления "ранговой комиссии", рассматривающей вопрос об их повышении;
наличие в послужном списке, рассматриваемом "ранговой комиссией", только официальных характеристик (записи о несоответствующем поведении не включаются в служебный список, за исключением случаев, когда несоответствующее поведение установлено на судебном или внесудебном слушании);
проведение заседаний "ранговой комиссии" при закрытых дверях (замечания, сделанные при вынесении решения, достоянием гласности не становятся);
одобрение конгрессом рекомендаций "ранговой комиссии" в отношении старшего офицерского состава*(876).
Принцип соответствия воинского звания занимаемой воинской должности наиболее последовательно реализован в вооруженных силах ряда иностранных государств, в которых предусмотрена система временных званий. Так, в США система присвоения воинских званий требует обязательного их соответствия занимаемым должностям. Поэтому звания офицеров и генералов подразделяются на временные и постоянные. Постоянные звания присваиваются в соответствии со служебной аттестацией, выслугой лет и при наличии вакансии. Временные звания присваиваются при назначении на должности, которые по штату подлежат замещению офицерами в более высоком звании. По своему правовому положению имеющие временные звания приравниваются к офицерам, генералам и адмиралам, имеющим соответствующие постоянные звания, и носят такие же форму и знаки различия*(877). В вооруженных силах Великобритании воинское звание также строго соответствует занимаемой должности. Постоянное звание - основное; временное присваивается лицам, занимающим должность с более высокой штатной категорией сроком не менее 35 суток. Временные звания оплачиваются так же, как и постоянные, но не сохраняются при освобождении от должности. Постоянные и временные звания присваиваются сержантам и уорент-офицерам вооруженных сил Великобритании. Если офицер назначается на более высокую должность, а срок его выслуги для присвоения очередного постоянного воинского звания истек, ему присваивается временное звание, соответствующее новой должности. Правовые последствия присвоения временного звания точно такие же, как при получении постоянного звания, но при перемещении с указанной должности, увольнении с военной службы временное звание снимается*(878). В вооруженных силах Великобритании рядовой состав флота делится на четыре категории: юнга, младший матрос, матрос и старший матрос. Звание младшего матроса присваивается при достижении возраста 17,5 лет. Через 6-18 месяцев (в зависимости от специальности) после успешной сдачи экзаменов моряк получает звание матроса. Средний возраст производства в старшие матросы - 23-24 года.
Сержантские звания допускается присваивать без окончания курсов рядовым, имеющим достаточно большую выслугу, успешно сдавшим экзамены по общеобразовательной и специальной подготовке, при положительном аттестовании командованием. Для получения первичного звания "капрал" (и ему равных) требуется сдать зачеты на свидетельство 3-го класса, для получения звания "сержант" - на свидетельство 2-го класса, "штаб-сержант" - 1-го класса. Общая выслуга лет для получения звания "штаб-сержант" - 18 лет, "сержант" - 12 лет.
Унтер-офицерский состав комплектуется путем отбора наиболее благонадежных и старательных матросов, хорошо подготовленных в профессиональном отношении. Унтер-офицеры составляют до 60% от всего личного состава флота (на надводных кораблях - 40%, на дизельных подводных лодках - 60%, на атомных - свыше 70%). Подавляющее большинство унтер-офицеров служат на флоте более 10 лет. Унтер-офицерский состав подразделяется на унтер-офицеров и старших унтер-офицеров. Производство в унтер-офицеры происходит по достижении 28-30 лет, т.е. через 10-12 лет службы. Унтер-офицер с высшим образованием может получить звание старшего унтер-офицера через 5 лет безупречной службы и после успешной сдачи экзаменов.
Для получения старшего офицерского звания "лейтенант-коммандер" (соответствует званию "майор" в сухопутных войсках) офицер должен прослужить в звании лейтенанта (соответствует званию "капитан" в сухопутных войсках) 8 лет. Для получения воинского звания "капитан" в сухопутных войсках - 6 лет, "лейтенант" - 4 года*(879).
Для получения очередного воинского звания офицерскому составу Франции необходимо иметь следующую выслугу лет в звании: "младший лейтенант" - 1 год; "лейтенант" - 4 года; "капитан" - 4-6 лет; "майор" - 3-7 лет; "подполковник" - 3-4 года. Генеральские звания присваиваются в индивидуальном порядке Советом министров. Для получения очередного воинского звания унтер-офицерам необходимо прослужить в звании: "сержант" - 8 месяцев; "старший сержант", "старшина", "главный старшина" - 2 года; "мажор" - по достижении возраста 40 лет или окончания специальных курсов; "аспиран" - при общей выслуге не менее 4 лет, в том числе 2 года в унтер-офицерском звании. Для рядового и сержантского состава: "капрал" - 4 месяца; "старший капрал" - 2 месяца*(880).
Для получения очередного воинского звания офицерскому составу вооруженных сил ФРГ (бундесвера) необходимо иметь следующую выслугу лет: "старший лейтенант" - 2,5 года с момента получения первого офицерского звания; "капитан" - 5,5 лет; "майор" - 10 лет; "подполковник" - 13 лет; "полковник" - 17 лет. Для рядового и унтер-офицерского состава установлены следующие сроки: "ефрейтор" - 6 месяцев с момента поступления на военную службу; "унтер-офицер" - 15 месяцев; "фельдфебель" - 4 года; "обер-фельдфебель" - 6 лет; "хаупт-фельдфебель" - 9 лет; "штабс-фельдфебель" - 17 лет (с момента присвоения звания "фельдфебель"); "обер-штабс-фельдфебель" - 19 лет (с момента присвоения звания "фельдфебель")*(881).
Военнослужащий, привлеченный или поступивший на военную службу, исполняет ее в течение определенного временного промежутка, который называется сроком военной службы. Истечение срока военной службы влечет или прекращение военно-служебного отношения, или его пролонгацию в случаях, установленных законом. Военно-служебное отношение в обязательном порядке прекращается при достижении военнослужащим предельного возраста пребывания на военной службе. Устанавливая предельные возрасты, государство регулирует возрастной состав военнослужащих, а также скорость обновления различных категорий военнослужащих. Рассмотрим регулирование этих вопросов законодательством иностранных государств. Увольнение из вооруженных сил США является актом добровольным, требующим соблюдения весьма небольшого числа процессуальных норм. Вынужденные же увольнения требуют соблюдения процессуальных норм более высокого уровня в зависимости от причины и обстоятельств увольнения, должности и звания военнослужащего. Комиссия по административным увольнениям вправе заслушать военнослужащего, но это право не является безусловным и зависит от выслуги лет и вида рассматриваемого увольнения. Предельный возраст военнослужащих США определяется в зависимости от срока военной службы. Увольнение из вооруженных сил по выслуге лет производится в том случае, когда военнослужащий прослужил в армии установленный законом срок*(882). Формально верхним пределом военной службы, после достижения которого военнослужащий подлежит увольнению в обязательном порядке, считается 30 лет, но для отдельных категорий генералов и старших офицеров допускаются исключения. Предельный возраст для офицеров устанавливается в 62 года. Офицерам, занимающим руководящие должности в центральном аппарате, а также представителям высших военно-учебных заведений по решению конгресса в индивидуальном порядке служба может быть продлена до 64 лет*(883). Предельный срок военной службы для бригадного генерала и полковника - 30 лет, подполковника - 28 лет, для майора - 21 год. Но эти сроки в отдельных случаях могут быть продлены на 5 лет. Следовательно, разница в предельных возрастах военнослужащих США не превышает 10 лет.
В Великобритании предельный возраст пребывания в вооруженных силах рядовых и сержантов составляет 47 лет, офицеров - 55 лет, генералов - 60 лет*(884). Согласно введенным в январе 1982 г. новым правилам прохождения службы, унтер-офицеры подводных лодок имеют право служить до 50 лет (ранее возрастной лимит составлял 45 лет)*(885).
Во Франции предельный возраст пребывания на военной службе составляет 42 года для старшего сержанта, 47 лет - для майора, 54 года - для полковника*(886).
В ФРГ профессионалы увольняются из армии лишь при достижении ими определенного возраста, например, полковник - 50 лет (в штабах - 58 лет), майор - 45 лет (в штабах - 54 года)*(887).
В Греции предельный возраст пребывания на службе для младших офицеров - 50-52 года, старших офицеров - 54-58 лет, генералов - 59-62 года*(888).
Таким образом, разница в предельных возрастах в вооруженных силах развитых государств, как правило, не превышает 10 лет, а предельные возрасты пребывания на военной службе выше, чем у военнослужащих Российской Федерации. Такой подход, по нашему мнению, не в полной мере соответствует интересам государства и военнослужащих, поскольку, по данным Министерства труда и социального развития Российской Федерации, 78,7% военнослужащих, уволенных с военной службы в возрасте до 50 лет активно работают в различных отраслях экономики, 16,8% заняты поиском работы, около 4% - не работают и не заняты трудоустройством*(889).
При прохождении медицинского освидетельствования перед предстоящим увольнением с военной службы по достижении предельного возраста пребывания на военной службе только 12% младших офицеров было признано военно-врачебными комиссиями ограниченно годными или годными с незначительными ограничениями к военной службе, тогда как среди офицеров в воинских званиях "полковник" таких уже было 25,7%, что более чем в 2 раза превышает показатели в среде младших офицеров. Среди высших офицеров эти показатели еще выше - 32,8%*(890).
Проведенный анализ зарубежного законодательства позволяет сделать вывод о том, что в развитых государствах создана эффективная система продвижения на военной службе. В России же институт прохождения военной службы как системы организационно-правовых отношений, складывающихся в государственных военных организациях и органах, в которых предусмотрено исполнение военной службы, и обеспечивающих эффективность их функционирования, несмотря на действующее Положение о порядке прохождения военной службы, предстоит еще создать. В настоящее время вопрос о продвижении по военной службе носит лишь постановочный характер и требует отдельного научного исследования. Схематично система продвижения должна включать определенные понятные, юридически оформленные процедуры продвижения (карьерного роста) военнослужащих, включающие в себя в том числе возможности перехода военнослужащих из низшего состава в высший; объективные процедуры аттестации военнослужащих, вызывающие карьерные последствия, в том числе создание резервов на выдвижение; периодические стажировки военнослужащих в других видах вооруженных сил и военных учреждениях и др. В настоящее время от советских Вооруженных Сил осталась лишь совокупность специализированных военно-учебных заведений подготовки, переподготовки и повышения квалификации военнослужащих, которая, являясь необходимым элементом, без остальных элементов системы продвижения на военной службе фактически утрачивает свою роль.
Следующим направлением развития правовых основ организации военной службы в Российской Федерации является создание системы гражданского контроля за деятельностью организаций и органов, в которых предусмотрена военная служба. Система гражданского контроля включает в себя создание процедур контрольной деятельности со стороны различных ветвей государственной власти и общественных институтов как за деятельностью государственных военных организаций и органов в целом, так и отдельных аспектов военной деятельности в государстве. Элементами гражданского контроля могут быть введение усложненной процедуры назначения на высшие воинские должности и присвоение воинских званий высших офицеров Президентом Российской Федерации после проведения консультаций и соблюдения процедур согласования с профильными комитетами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации; учреждение гражданской должности министра обороны.
Особую социальную значимость в настоящее время имеет гражданский контроль за соблюдением прав и свобод и социально-правовой защитой военнослужащих. Поскольку история России не знает аналогов системы гражданского контроля в данной области общественных отношений, то целесообразно использовать положительный опыт зарубежных государств, особенно Германии, имеющей также смешанную систему комплектования вооруженных сил.
Закрепленная в ст.35 конституции ФРГ обязанность всесторонней правовой и ведомственной помощи в отношении военнослужащих реализована в Законе "Об Уполномоченном Бундестага по обороне", который закрепил положение о том, что учреждения "федерации, земель и общин обязаны оказывать помощь представителю вооруженных вил при проведении необходимого расследования"*(891). Уполномоченный бундестага Германии по обороне призван "для охраны основных прав"*(892) граждан в военной форме и является "вспомогательным органом бундестага при осуществлении парламентского контроля"*(893). Он является инстанцией, рассматривающей петиции солдат и осуществляющей парламентский контроль в вооруженных силах Германии (бундесвере). Данный институт был введен в правовую систему ФРГ 19 марта 1956 г. в результате второго изменения конституции ФРГ по настоянию Аденауэра (в то время Канцлера ФРГ)*(894). Статья 45b была призвана обеспечить действенный парламентский контроль над Вооруженными Силами, что было вызвано стремлением бундестага при создании нового военного законодательства поставить бундесвер в рамки демократического парламентаризма на основе идеи "гражданина в военной форме"*(895). Омбудсмен по военным делам - это реально действующий и необходимый институт правового государства. Его основными чертами являются: независимость от органов исполнительной власти, и, прежде всего, от министерства обороны и иных органов военного управления; строгая подчиненность закону; наличие реальных властных полномочий, правовых рычагов и механизмов воздействия на органы военного управления в целях восстановления нарушенных прав и интересов военнослужащих*(896).
В настоящее время в России вневедомственный контроль за соблюдением прав и свобод военнослужащих осуществляет уполномоченный по правам человека, деятельность которого регламентирована Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации"*(897). Уполномоченный назначается Государственной Думой и при осуществлении своей деятельности, направленной на восстановление нарушенных прав, независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам. Учитывая численность военнослужащих, современное состояние их социально-правовой защиты представляется целесообразным использовать немецкий опыт и учредить дополнительно к должности Уполномоченного по правам человека должность Уполномоченного по делам военнослужащих, внеся соответствующие дополнения в Конституцию Российской Федерации.
Одним из принципов функционирования системы государственной службы в проекте Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" называется открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю. Одним из институтов общественного контроля за деятельностью военной организации государства является институт профессиональных союзов военнослужащих, провозглашенный в Федеральном законе "О статусе военнослужащих", но не нашедший до настоящего времени своего правового установления в форме соответствующего федерального закона. Зарубежный опыт, рассмотренный в разделе 4.1, свидетельствует о том, что в вооруженных силах, комплектуемых на добровольной основе (США, Франция, Великобритания), не существует института военных профсоюзов, в то время как в вооруженных силах, комплектуемых на смешанной основе (Германия и особенно Бельгия), он является действенным институтом гражданского контроля за соблюдением социально-экономических прав военнослужащих, что настоятельно требует принятия Государственной Думой в кратчайшие сроки Федерального закона "О профессиональных союзах военнослужащих".
Другим направлением развития правового обеспечения и организации военной службы является совершенствование правоохранительной деятельности в Вооруженных Силах, других войсках, воинских формированиях и органах. Это касается, во-первых, совершенствования правового обеспечения деятельности правоохранительных органов, в том числе законодательное урегулирование их независимости от военного командования по любым вопросам материально-технического обеспечения, и, во-вторых, совершенствование системы правоохранительных органов в войсках - введение института военной полиции, имевшего место как в дореволюционной России, так и существующего в настоящее время в развитых зарубежных государствах (США, Великобритания, Германия).
Необходимость введения института военной полиции обусловлена состоянием преступности. Так только в Вооруженных Силах РФ, начиная с 1992 года, в среднем ежегодно совершается около 25000 преступлений. В 1997 году зарегистрировано 304 умышленных убийства военнослужащих, в 1998 году - 299, в 1999 году - 246. За 1997-1999 годы совершено 1117 преступлений с применением оружия. Ежегодно удваивается количество преступлений, связанных с употреблением наркотиков. Растет тяжесть совершаемых правонарушений*(898).
Основными причинами создавшегося положения, по мнению М.В. Комарова, являются: зависимость офицеров-дознавателей от командования; некомпетентность и непрофессионализм дознавателей; правовое положение и специфика деятельности органов ФСБ (в соответствии с законом ведут борьбу только с преступлениями, относящимися к их компетенции) не всегда позволяют заниматься решением не свойственных им задач; ограниченные возможности военной прокуратуры, на которую практически возложена вся полнота оперативно-следственной нагрузки по выявлению и пресечению преступлений, расследованию уголовных дел и др.*(899).
Попытки организовать работу по созданию военной полиции предпринимались начиная с 1994 г. Указом Президента Российской Федерации от 24 мая 1994 г. N 1016 "О неотложных мерах по реализации Федеральной программы Российской Федерации по усилению борьбы с преступностью на 1994-1995 годы" (с изм. и доп.)*(900) предусматривалось создание военной полиции, причем как федеральной структуры, а Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 марта 1999 г. "О Федеральной целевой программе по усилению борьбы с преступностью на 1999-2000 годы"*(901) Минобороны России, МВД России и ФСБ России был установлен срок подготовки законопроекта о военной полиции до конца 1999 года. Соответствующие законопроекты были разработаны профильными комитетами Государственной Думы и Генеральным штабом Вооруженных Сил РФ, но в связи с расхождением принципиальных позиций по структуре органов военной полиции, ее подчиненности, возлагаемым функциям законопроекты не были даже представлены на первое чтение. В то же время состояние правопорядка в государственных военных организациях и органах, поддержание законности в них требуют неотложного принятия Федерального закона "О военной полиции".
Анализ мер юридической ответственности военнослужащих, как средств правового воздействия на них позволяет сделать вывод о том, что они не в полной мере соответствуют международно-правовым актам, а также не в полной мере адекватны состоянию правопорядка в войсках. Одним из видов дисциплинарных взысканий, налагаемых в соответствии с Дисциплинарным уставом Вооруженных Сил РФ*(902) на военнослужащих воинскими должностными лицами, является дисциплинарный арест с содержанием на гауптвахте.
Арест с содержанием на гауптвахте в качестве меры дисциплинарного взыскания налагается в Российской Федерации на военнослужащих - солдат, матросов, сержантов, старшин, прапорщиков и мичманов властью командира (начальника) во внесудебном порядке. В то же время согласно п.3 и п.4 ст.5 Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г., каждый задержанный или заключенный под стражу незамедлительно доставляется к судье или к иному должностному лицу, наделенному, согласно закону, судебной властью, и имеет право на судебное разбирательство в течение разумного срока или на освобождение до суда; каждый, кто лишен свободы в результате ареста или заключения под стражу, имеет право на безотлагательное рассмотрение судом правомерности его заключения под стражу и на освобождение, если его заключение под стражу признано судом незаконным.
Данное обстоятельство явилось одной из причин того, что Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. с изменениями, внесенными Протоколами к ней, ратифицирована Российской Федерацией с оговоркой, согласно которой положения Конвенции не препятствуют применению ст.ст.51-53 и 62 ДУ ВС РФ, устанавливающих арест с содержанием на гауптвахте в качестве меры дисциплинарного взыскания, налагаемой во внесудебном порядке на военнослужащих - солдат, матросов, сержантов, старшин, прапорщиков и мичманов*(903). Срок действия этой оговорки ограничен периодом, который потребуется для внесения в законодательство Российской Федерации изменений, полностью устраняющих несоответствия указанного выше и некоторых других положений законодательства Российской Федерации положениям Конвенции. Таким образом в ближайшее время предстоит принять соответствующий правовой акт. О.В. Шарыкиной предложен заслуживающий внимания проект Федерального закона "О дисциплинарном аресте военнослужащих в Российской Федерации"*(904).
В последние годы военное законодательство в части, касающейся юридической ответственности военнослужащих, пополнилось новыми видами уголовных наказаний: ограничение по военной службе, арест с отбыванием на гауптвахте (ст.44 УК РФ). С принятием нового КоАП РФ расширен перечень административных взысканий, применяемых к военнослужащим, он стал дифференцирован по отношению к различным видам военнослужащих: проходящим военную службу по контракту и по призыву. Таким образом, одним из направлений правового обеспечения организации военной службы является дальнейшее совершенствование отдельных видов юридических санкций, а также теоретико-правовое обоснование и внедрение в практику новых.
Проведенный анализ проблем и направлений развития правового обеспечения организации военной службы приводит к выводу о необходимости систематизации военного законодательства. Действующее законодательство о военной службе состоит из нескольких сотен законодательных и подзаконных актов разной юридической силы, принятых различными государственными органами и в различные исторические периоды. В то же время указанная совокупность нормативных правовых актов, иногда именуемая подотраслью администратвиного законодательства, не представляет собой какой-либо системы. В результате многие акты не согласуются между собой, вновь созданные акты противоречат ранее принятым, а иногда и одновременно принятым или повторяют их. Законодательство о военной службе изобилует пробелами и содержит подчас недостаточно ясные, неточные формулировки, понятия и термины. Указанные обстоятельства обусловливают необходимость систематизации военного законодательства или в виде инкорпорации или кодификации.
Россия имеет богатый дореволюционный опыт систематизации военного законодательства. Работа по систематизации велась не одним поколением юристов на протяжении XIX и начала XX столетий. Были изданы Полное собрание законов и Свод законов Российской империи. В последний входили - Т.IV "Устав о воинской повинности"; в Т.ХVI были включены Правила временного содействия войск гражданским властям для охраны порядка и общественной безопасности в различных случаях, Правила воспрещения военнослужащим принимать участие в политических партиях и собраниях, Правила для взаимных отношений гражданских и военных властей, Судебные уставы. На основе указанных систематизированных источников было издано специализированное нормативно-правовое издание военного законодательства оссийской империи - Свод военных постановлений*(905).
Таким образом, назрела насущная необходимость в настоящее время систематизации военного законодательства. Систематизация может быть осуществлена в форме инкорпорации без внесения существенных изменений, ограничиваясь лишь внутренней обработкой законодательного материала, например, как предлагает В.А. Озеров, издать Свод военных законов. Более серьезной является проведение кодификации военного законодательства, которое предполагает такое упорядочение законодательного материала, которое направлено на его переработку путем исключения повторений, противоречий, восполнения пробелов, преобразования характера и направленности материала. В отличие от системности права систематизация законодательства допускает создание комплексных отраслей и институтов законодательства*(906). Практика регулирования военно-служебных отношений, вопросов законности, правопорядка свидетельствуют о необходимости проведения кодификации военного законодательства - издания Кодекса военного права, некоторые авторы предлагают его назвать Военным кодексом России*(907), объединив в нем нормы, регулирующие не только вопросы военной службы, но и других аспектов военной деятельности в Российской Федерации: полномочий органов государственной власти в области обороны, применения Вооруженных Сил, гражданского контроля и др.
5.3. Совершенствование законодательства о военной службе
Проведенный анализ проблем правового обеспечения организации военной службы и направлений развития правовых основ организации военной службы с учетом зарубежного опыта, а также проведенный авторам анкетный опрос "Состояние, проблемы и направления совершенствования правового обеспечения организации военной службы в Российской Федерации"*(908) обусловливают необходимость разработки конкретных предложений по развитию законодательного обеспечения военной службы.
Прежде всего, по мнению автора и опрошенных им экспертов, необходимо законодательно определить предназначение военной службы, т.е. в каких областях и для решения каких задач она может применяться.
Как уже было ранее изложено, военная служба предназначена для решения задач обороны и военной безопасности специфическим военными методами, предполагающими использование средств вооруженной борьбы как индивидуального, так и коллективного применения. В то же время военная организация государства в настоящее время кроме Вооруженных Сил Российской Федерации включает другие войска, воинские формирования и органы, основное предназначение которых заключается в решении иных задач, например, в иных сферах безопасности, в охране общественного порядка и выполнении иных правоохранительных функций, в обеспечении полномочий Вооруженных Сил РФ и высших органов государственной власти и т.д.
На вопрос, должна ли военная организация государства решать задачи не только в области обороны и военной безопасности, но и в других областях безопасности (экономической, экологической и др.), охране общественного порядка, чрезвычайных ситуациях, 62,4% опрошенных экспертов отвечает отрицательно, а 57,5% из них считает, что военная служба не должна учреждаться в невойсковых структурах и ведомствах (ФСБ, МЧС, СВР, органы государственной охраны, ФАПСИ, ФСЖДВ и др.)*(909).
Более 67% опрошенных экспертов считают, что Вооруженные Силы могут применяться для выполнения внутренних функций (подавления сопротивления незаконных вооруженных формирований, для борьбы с организованными и вооруженными для военных действий повстанцами и др.) при закреплении соответствующих полномочий в Конституции Российской Федерации и специальном законе, например, федеральном конституционном законе "О Вооруженных Силах Российской Федерации". На вопрос о том, могут ли на военнослужащих законодательно возлагаться полицейские и иные несвойственные военной службе задачи, 71,4% экспертов отвечают отрицательно*(910).
Таким образом, как автор, так и большинство опрошенных им экспертов считает необходимым определить область применения военной службы, как в Конституции Российской Федерации, так и специальном законе. С учетом указанного мнения представляется целесообразным дополнить Конституцию Российской Федерации статьей 71а "Вооруженные Силы", в которой определить, что Российская Федерация создает для обороны Вооруженные Силы, правовое положение Вооруженных Сил регулируется федеральным конституционным законом. Иные войска и воинские формирования могут создаваться только на основании федерального конституционного закона для обеспечения обороны.
Конституция Российской Федерации должна определять условия применения Вооруженных Сил для решения иных, кроме обороны и военной безопасности, задач. Кроме обороны, Вооруженные Силы, иные войска и воинские формирования в соответствии с федеральными конституционными законами могут использоваться для обеспечения режимов военного и чрезвычайного положения, в том числе полномочиями по защите гражданских объектов. По мнению автора, для предотвращения опасности, угрожающей существованию или основам конституционного строя Российской Федерации или одного из ее субъектов, Президент Российской Федерации должен, если недостаточно сил, привлекаемых к охране общественного порядка, использовать Вооруженные Силы и иные войска для защиты гражданских объектов и для борьбы с незаконными вооруженными формированиями. В то же время полномочия Президента РФ по использованию Вооруженных Сил в указанных случаях не могут быть абсолютными, необходимо предусмотреть механизмы контроля и ограничения указанных полномочий со стороны палат Федерального Собрания, предусмотрев, например, возможность приостановления действий Вооруженных Сил по решению Государственной Думы или Совета Федерации Федерального Собрания, принимаемым большинством голосов членов палат Федерального Собрания и оформляемым соответствующим постановлением, которое подлежит немедленному исполнению*(911).
Одной из проблем, которую необходимо решить в ходе реформирования как государственной службы в целом, так и ее отдельных видов, в частности военной службы, является совершенствование правового института и закрепление в позитивном праве определения военной службы, отражающая ее суть.
Недостаточная разработанность теоретико-правового понятия военной службы нашла отражение в Федеральном законе "О системе государственной службы Российской Федерации", по которому военная служба является видом федеральной государственной службы. Предложенное в проекте определение военной службы не в полной мере отражает ее сущностное содержание. Во-первых, военная служба является особым видом федеральной государственной службы. Особенность отражает ее существенные отличия от всех других видов государственной службы, которыми является:
1) ее предназначенность, т.е. возможность применения специальных (военных) методов для решения поставленных задач и использование для этого средств вооруженной борьбы (оружия и вооружения как индивидуального, так коллективного применения). Такая возможность не представляется другим видам государственной службы;
2) исполнение военной службы не только в добровольном порядке, но и по призыву, как форме воинской обязанности, являющейся юридической обязанностью части населения государства, что также не присуще другим видам государственной службы и ряд других особенностей, изложенных в главе первой настоящего исследования.
Предложенное в Законе определение позволяет сделать вывод о том, что государственные организации и органы, в которых учреждается военная служба, осуществляют функции по обеспечению обороны и безопасности государства, что не в полной мере соответствует ее предназначению - непосредственное решение задач в области обороны и военной безопасности.
По мнению автора в законе военная служба может быть определена как особый вид федеральной государственной службы, представляющий собой деятельность граждан, которым присваиваются воинские звания, на воинских должностях в Вооруженных Силах Российской Федерации, а также других войсках, воинских (специальных) формированиях, осуществляющих функции по обеспечению обороны и военной безопасности государства, в которых она учреждается в соответствии с федеральным конституционным законом.
На законодательном уровне необходимо провести различие между военной службой и другими видами государственной службы. Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации" и Указ Президента РФ от 19 ноября 2002 г. N 1336 "О Федеральной программе "Реформирование службы Российской Федерации" (2003 - 2005 годы)" предлагают деление государственной службы на гражданскую, правоохранительную и военную. Недостатком предложенной классификации является то обстоятельство, что к правоохранительной государственной службе будет отнесена служба в организациях и органах, суть деятельности которых не состоит в осуществлении правоохранительных функций (например, дипломатическая, фельдъегерская, аварийно-спасательная, в противопожарных органах).
Военная реформа в конечном счете, предполагает реформирование военной организации государства, в том числе в вопросах устранения военной организации государственных органов, обеспечивающих деятельность Вооруженных Сил РФ: ФСБ РФ, ФПС РФ, СВР РФ, Федеральная служба охраны, ФАПСИ, Гостехкомиссия при Президенте РФ, Главное управление спецпрограмм, Федеральная служба специального строительства. То есть предлагаемая проектом Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" классификация видов государственной службы в ближайшее время может "устареть", что потребует последующего изменения законодательства. Как уже было отмечено в главе первой настоящего диссертационного исследования, в основу классификации должен быть положен критерий использования тех или иных методов решения стоящих перед государственными организациями и органами, в которых исполняется государственная служба, задач, предусматривающих особые организационные отношения между лицами, в них входящими, по которому государственную службу можно разделить на гражданскую, специальную (в том числе, военизированную) и военную*(912).
Вопросы военной реформы должны регулироваться Федеральным законом "О военной реформе", на что обращает внимание 66,7% опрошенных экспертов, т.е. процесс военной реформы должен пройти процедуру законодательной апробации. Экспертами предложены следующие конкретные предложения по военной реформе: реформирование всех элементов военной организации государства, совершенствование мер социально-правовой защиты военнослужащих, повышение уровня материального обеспечения военнослужащих, искоренение бюрократизма, протекционизма, дедовщины, привлечение военнослужащих к материальной ответственности за досрочное увольнение с военной службы, дифференциация видов контрактов: на определенной воинской должности или по военно-учетной специальности и др., которые охватывают лишь часть масштабных мероприятий по реформированию военной организации государства*(913).
До настоящего времени не принят закон "О Вооруженных Силах Российской Федерации", в котором должны быть определены их предназначение, задачи, состав, принципы, правовые основы деятельности, порядок применения и обеспечения. Учитывая особую значимость и предназначение Вооруженных Сил, а также используемые военные методы решаемых задач, по мнению автора, указанный закон должен иметь статус федерального конституционного закона. В указанном законе должно быть определено место в государственном механизме и предназначение Вооруженных Сил - Вооруженные Силы Российской Федерации являются государственной военной организацией и составной частью военной организации государства и предназначены для вооруженной защиты национальных интересов, суверенитета, целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации военными методами, а также для выполнения задач в соответствии с международными обязательствами Российской Федерации.
С учетом реформирования военной организации государства на Вооруженные Силы Российской Федерации должны быть законом возложены следующие основные задачи: предотвращение и отражение агрессии против Российской Федерации; защита государственной границы Российской Федерации, а также участие в ее охране; обеспечение национальных интересов Российской Федерации; выполнение обязательств в соответствии с международными договорами Российской Федерации; поддержание или восстановление международного мира и безопасности; территориальная оборона; обеспечение режимов военного и чрезвычайного положений. В законе должен быть определен состав Вооруженных Сил: центральные органы военного управления, объединения, соединения, воинские части организации и учреждения, которые входят в виды и рода войск Вооруженных Сил Российской Федерации, в тыл Вооруженных Сил Российской Федерации, а также военная полиция*(914). В оперативное подчинение Вооруженных Сил Российской Федерации на основании указа Президента Российской Федерации могут быть переданы иные войска и воинские формирования.
Законом "О Вооруженных Силах Российской Федерации" должны быть закреплены основные принципы деятельности Вооруженных Сил, такие, как соблюдение законности, гуманизм, уважение и соблюдение прав и свобод человека и гражданина, единоначалие и централизация управления, уважение суверенитета, территориальной целостности государств и нерушимость их границ, а также положение, в соответствии с которым для предотвращения опасности, угрожающей существованию или основам конституционного строя Российской Федерации или одного из ее субъектов, Президент Российской Федерации может, если недостаточно сил, привлекаемых к охране общественного порядка, использовать Вооруженные Силы и иные войска для защиты гражданских объектов и для борьбы с незаконными вооруженными формированиями.
Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации" определяет федерального государственного служащего как гражданина Российской Федерации, осуществляющего профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета. Указанным проектом закона применительно к военнослужащим к ним предлагается относить только военнослужащих, поступающих на военную службу в добровольном порядке (по контракту), поскольку критерием отнесения является получение денежного содержания (вознаграждения, довольствия), что не является характерным признаком для военнослужащих, проходящих военную службу по призыву. Таким образом, предлагается искусственное деление военнослужащих на государственных служащих (исполняющих военную службу в добровольном порядке) и просто военнослужащих (призываемых на военную службу), которые не будут являться государственными служащими. То есть, следуя предлагаемой логике, можно находиться на государственной службе и не являться государственным служащим, что имеет место по действующему законодательству о государственной службе. Указанный подход не оправдан как с теоретической, так и с практической точки зрения. Военнослужащий, призванный на военную службу, должен являться временным федеральным государственным служащим. По нашему мнению, федеральным государственным служащим должен являться гражданин Российской Федерации, осуществляющий деятельность на должности федеральной государственной службы и обеспечиваемый денежным и иным содержанием (вознаграждением, довольствием) за счет средств федерального бюджета. Воинские должности должны являться разновидностью должностей федеральной государственной службы.
Другим направлением законодательного обеспечения военной службы является последовательное решение действующим законодательством правовых проблем организации военной службы, рассмотренных в разделе первом настоящей главы. На несовершенство действующего военного законодательства Российской Федерации, т.е. его противоречивость, фрагментарность и наличие правовых пробелов, указывает 76,8% опрошенных экспертов, абсолютное большинство из которых указывают на необходимость его совершенствования не путем принятия как можно большего количества законов и подзаконных актов, а его систематизации, причем не в форме инкорпорации, а кодификации, т.е. полной переработки военного законодательства в целях устранения противоречий, пробелов, повторов и т.д.*(915). Так, например, А.И. Николаев отмечает, что государство, установив военную службу по контракту, не создало для нее необходимой базы, в том числе и законодательной*(916).
Указанное состояние законодательства о военной службе сказывается на ее престижности*(917); 51% участников интерактивного опроса указывают на отсутствие престижа военной службы в настоящее время (Internet: htpp://www.voenpravo.cm.ru), среди причин которой указываются не только низкое денежное содержание и иные социальные проблемы, но также и отсутствие перспектив служебного роста, использование военнослужащих не по предназначению, несовершенство процедур защиты прав военнослужащих, отношение государства к армии. Более 85% экспертов считают, что противоречивость, фрагментарность и правовые пробелы законодательства в этой области сказываются на престижности военной службы, состоянии законности и воинской дисциплины в войсках, воинских формирования и органах*(918).
В ходе военной реформы необходимо определить перспективы изменений форм военной службы. Более 90% экспертов считают необходимым предусмотреть действующим законодательством военную службу по призыву сроком от 1,5 до 2 лет, более 60% - военную службу по призыву офицеров сроком до одного года*(919). Абсолютное большинство экспертов (76,2%) считают необходимым предусмотреть действующим законодательством кадровую военную службу, т.е. военную службу в добровольном порядке без ограничения сроков службы, повышенным уровнем льгот и возможностью добровольного увольнения с военной службы, которая будет являться одной из форм исполнения конституционной обязанности по защите Отечества в добровольном порядке, альтернативной военной службе по контракту. Все эксперты считают, что возможность кадровой военной службы должна быть предоставлена составу офицеров, а также сержантам и старшинам, некоторые из них считают возможным не распространять указанную форму на состав прапорщиков и мичманов, а также на солдат и матросов*(920). По мнению автора, кадровая военная служба должна также распространяться на состав прапорщиков и мичманов, в то же время, солдаты и матросы должны привлекаться на военную службу в добровольном порядке только на основе контрактов с возможностью при соблюдении определенных условий и переподготовки перехода на кадровую службу на должностях сержантов и старшин.
С привлечением граждан на военную службу по призыву, также связаны вопросы ее замены альтернативной гражданской службой. Часть 3 ст.59 Конституции Российской Федерации отсылает к специальному закону, которым является Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 113-ФЗ "Об альтернатативной гражданской службе". Как отмечается в печати, с принятием указанного Закона осталось больше вопросов, чем ответов*(921). По мнению автора, поскольку альтернативная гражданская служба касается вопросов ограничения возможности гражданами распоряжаться конституционным правом на труд, постольку принципиальные положения по реализации права замены должны закрепляться в Конституции Российской Федерации. В частности, предлагается дополнить статью 28 частью второй, в которой установить, что никто не может быть принуждаем к военной службе против своей совести, а также, если несение военной службы противоречит убеждениям и вероисповеданию гражданина. Также дополнить Конституцию Российской Федерации ст.37а следующего содержания:
"1. Граждане мужского пола, достигшие 18-летнего возраста, могут призываться на военную службу в Вооруженные Силы, другие войска, воинские формирования и органы, в которых она предусмотрена федеральными законами.
2. Лица, отказывающиеся нести военную службу по мотивам вероисповедания, совести, убеждений или в иных случаях, предусмотренных федеральным законом, обязаны нести альтернативную гражданскую службу. Продолжительность альтернативной гражданской службы не может превышать срока военной службы более чем в 1,5 раза. Подробности устанавливаются федеральным законом, которым не может быть нарушена свобода вероисповедания, совести и убеждений; кроме того, должна быть предусмотрена возможность несения альтернативной гражданской службы, не связанной с Вооруженными Силами, другими войсками, воинским формированиям и органами, в которых предусмотрено исполнение военной службы.
3. Граждане, не призванные на военную службу в соответствии с положениями части 1 или 2, могут в период военного положения привлекаться на основе закона к несению службы в форме трудовых отношений в целях обороны и безопасности, включая защиту гражданского населения. Трудовые отношения могут осуществляться в сфере материально-технического обеспечения Вооруженных Сил, других войск и воинскими формированиями, а также в государственных органах.
4. Если в период военного положения потребность гражданских медицинских учреждений и стационарных военных медицинских учреждений не может быть обеспечена на добровольной основе, то женщины в возрасте от 18 до 55 лет на основе федерального закона могут быть призваны на службу такого рода. Они ни в коем случае не должны служить с оружием в руках.
5. Для подготовки к осуществлению, указанных в части 3, повинностей, выполнение которых требует специальных познаний или навыков, гражданам может быть вменено в обязанность федеральным законом участие в учебных мероприятиях.
6. Если в период военного положения потребность в рабочей силе не может быть обеспечена на добровольной основе, то свобода граждан отказаться от выполнения профессиональных обязанностей или покинуть место работы может быть ограничена федеральным законом с целью обеспечения этих потребностей".
Одной из проблем, отмеченных в разделе первом настоящей главы диссертационного исследования, является отсутствие системы продвижения по военной службе. Более 66% экспертов на вопрос о том, соответствует ли действующий порядок прохождения военной службы продвижению по службе наиболее способных военнослужащих, отвечает отрицательно, отмечая необходимость разработки и принятия на законодательном уровне понятной (открытой) системы служебного роста, т.е. системы "карьеры", в целях повышения эффективности и престижности военной службы*(922). Основные принципы системы продвижения по военной службе должны быть закреплены законом о военной службе. Военнослужащий не должен иметь субъективного права на повышение по службе, в то же время любой военнослужащий должен иметь право на участие в процедурах оценки его профессиональных и иных качеств и принятие в отношении его решения о соответствии указанных качеств предъявляемым требованиям для выдвижения на вышестоящую должность, в том числе последующего с зачислением в резерв на выдвижение. Система продвижения должна быть гласной и открытой, ограничивать воинских должностных лиц, обладающих дискреционными полномочиями по вопросам назначения на воинские должности, в проявлении субъективизма, т.е. должна содержать достаточно подробные процедуры для принятия такого решения и предусматривать возможность их обжалования, в том числе в судебном порядке.
Реформа государственной службы в части, касающейся военной службы, должна также пересмотреть вопросы прикомандирования военнослужащих к гражданским ведомствам. Более 76% экспертов считают, что военная служба не должна исполняться на гражданских должностях (система прикомандирования к гражданским органам государственной власти, в военных судах, военной прокуратуре)*(923). Прикомандированные военнослужащие проходят военную службу не на воинских должностях, а на должностях государственных служащих, в случае их прикомандирования к федеральным органам исполнительной власти, и иных должностях. Указом Президента РФ от 16 сентября 1992 г. N 1078 "О мерах по упорядочению прикомандирования лиц офицерского состава Министерства обороны РФ, Министерства безопасности РФ и начальствующего состава Министерства внутренних дел РФ к высшим органам государственной власти и управления, гражданским министерствам, ведомствам и организациям"*(924) определено, что прикомандирование осуществляется для выполнения работ специального характера за счет лимитов численности таких лиц, выделенных указанным министерствам и ведомствам.
Использование прикомандированных осуществляется, как правило, в качестве экспертов, консультантов и помощников по вопросам, связанным непосредственно с деятельностью представляемых министерств и ведомств. В то же время указанная формулировка позволила из общего правила сделать многочисленные исключения, которые фактически его дезавуировали, поскольку офицеры, прикомандированные к федеральным органам исполнительной власти, Администрации Президента РФ, аппарату Правительства РФ, выполняют не только указанные функции, но и функции по руководству их структурными подразделениями. Реформа государственной службы, по нашему мнению, должна исключить возможность сохранения статуса военнослужащих при исполнении должностей федеральной государственной гражданской службы, а также исключить из законодательства институт приостановления военной службы, предусмотренный законодательством в случае, если военнослужащий будет пользоваться активным избирательным правом и выдвигаться для избрания в представительные и исполнительные органы власти*(925). По нашему мнению, в силу особого предназначения военной службы, военнослужащий как специфический субъект права должен быть последовательно деполитизирован законодательством, для чего предусмотреть нормы, исключающие возможность регистрации военнослужащих в качестве кандидатов для участия в выборах до их увольнения с военной службы, а также сохранения за ними автоматической возможности возвращения на военную службу по окончании полномочий, в случае их избрания на выборные должности*(926).
До настоящего времени в России не разработана концепция гражданского контроля над военной организацией государства, предусматривающая возможности, как органов государственной власти, так и общественных организаций влиять на ее деятельность в интересах безопасности общества и государства*(927). На вопрос о необходимости гражданского контроля за деятельностью органов государственной власти, наделенных полномочиями в военной сфере, и органов военного управления, воинских должностных лиц всех уровней в военно-служебных вопросах 61,9% экспертов отвечают отрицательно, в то время как вопросах защиты прав и свобод военнослужащих - более 80% положительно*(928). Эксперты считают возможным введение в России следующих институтов гражданского контроля: парламентский контроль (70,6%), уполномоченный по делам военнослужащих (64,7%), профессиональные союзы военнослужащих (58,8%), гражданский министр обороны (23,5%), замещение должностей в военных судах и военных прокуратурах гражданскими лицами (21,4%), открытость и доступность военных организаций для СМИ (17,6%), контроль общественных организаций (11,8%). Таким образом, при построении в России развитого гражданского общества предстоит разработать и законодательно закрепить институты гражданского контроля над военной организацией государства.
Актуальными проблемами являются вопросы реализации прав военнослужащих, предоставления им льгот, гарантий и компенсаций. До настоящего времени, государство не несет никакой ответственности за систематические и существенные нарушения условий контракта, что, безусловно, отрицательно сказывается на обороноспособности страны, усиливает и без того сложную социальную обстановку среди военнослужащих, что, в частности, является одной из причин массового досрочного увольнения офицерского состава*(929). 22 января 1993 г. был принят Закон Российской Федерации "О статусе военнослужащих"*(930). 27 мая 1998 года был принят новый Федеральный закон "О статусе военнослужащих", который за последующие 5 лет неоднократно изменялся и дополнялся в части изменения количества и качества предоставляемых военнослужащим прав, льгот, гарантий и компенсаций.
Действующая редакция Федерального закона "О статусе военнослужащих" включает ряд деклараций гарантий неприкосновенности и реализации статуса военнослужащих. Так, согласно п.5 ст.3 Закона никто не вправе ограничивать военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей в правах и свободах, гарантированных Конституцией Российской Федерации и указанным Федеральным законом. Должностные лица органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций, а также командиры, виновные в неисполнении обязанностей по реализации прав военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, несут ответственность в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Далее Закон предусматривает норму, согласно которой при осуществлении призыва на военную службу, заключении с военнослужащими контракта о прохождении военной службы, а также при увольнении военнослужащих с военной службы государство гарантирует исполнение обязательств, предусмотренных настоящим Федеральным законом, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Буквальное толкование указанной нормы позволяет сделать вывод о том, что государство гарантирует свои обязательства, т.е. выполнение принятых на себя государством обязанностей по соблюдению прав граждан, только на двух стадиях: при возникновении военной службы (призыв на военную службу и заключении контракта о прохождении военной службы) и прекращении военной службы в форме увольнения с нее, т.е. из нее выпадает основное звено - исполнение военной службы.
Правообязанности на стадии возникновения военной службы включают прохождение гражданами медицинского освидетельствования, освобождение от призыва и предоставление отсрочек, присвоение воинских званий и назначение на воинские должности, минимальное денежное и иное материальное обеспечение до фактического начала исполнения военной службы. Правообязанности на стадии увольнения с военной службы включают обеспечение увольняемых всеми положенными видами довольствия. Следовательно, вышеуказанная норма Закона не гарантирует исполнение обязательств государства перед военнослужащими, в том числе в вопросах реализации их статуса, предоставления прав, льгот, компенсаций, гарантий при прохождении военной службы. Указанная позиция уже апробирована на практике. Ее проявление заключается хотя бы в том, что приоритетным направлением является обеспечение жильем и положенными видами довольствия увольняемых военнослужащих, в то время как военнослужащие, проходящие военную службу, вынуждены надеяться на получение какого-либо жилья в необозримом будущем, а "реформирование" системы обеспечения иными видами довольствия только ухудшает материальное обеспечение военнослужащих.
По нашему мнению, норма закона должна быть сформулирована следующим образом: "При осуществлении призыва на военную службу, заключении с военнослужащими контракта о прохождении военной службы, исполнении военной службы, а также при увольнении военнослужащих с военной службы государство гарантирует исполнение обязательств, предусмотренных настоящим Федеральным законом, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации".
Пункт 2 ст.4 Федерального закона "О статусе военнослужащих" закрепил принципиальное положение, в соответствии с которым права, в том числе на льготы и компенсации, их гарантии могут быть отменены или снижены только указанным Федеральным законом. Данное положение, с одной стороны, позволяет защитить интересы военнослужащих от попыток снижения уровня льгот и компенсаций принятием других законодательных актов или подзаконных нормативных правовых актов, снижающих уровень льгот, гарантий и компенсаций, а с другой все-таки предполагает их возможное снижение или даже полную отмену.
Так, Федеральным законом от 19 июня 2000 г. N 82-ФЗ "О минимальном размере оплаты труда" (с изм. от 29 апреля 2002 г.)*(931), который исключил абз.2 п.2 ст.12 из Федерального закона "О статусе военнослужащих", который гарантировал, что оклады по первичным воинским должностям солдат и матросов, проходящих военную службу по контракту, не могут быть менее пяти установленных законом минимальных размеров оплаты труда, а оклады по воинским званиям военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, не могут быть менее половины окладов по воинским должностям. Дальнейшее "реформирование" денежного довольствия военнослужащих свелось к отмене других льгот*(932). Однако такое положение дел противоречит Конституции РФ (ч.2 ст.55), которая декларирует, что в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. На практике отмена прав военнослужащих осуществляется, как правило, не прямо, т.е. путем отрицания их признания, их защиты, а в сокрытой форме, т.е. путем умаления - принижения значения военной службы как особого вида федеральной государственной службы, необоснованного ограничения объема прав, их действия по кругу лиц, во времени и в пространстве, сокращения гарантий их обеспечения и защиты либо создания таких процессуальных процедур и механизмов, которые могут свести на нет сами права военнослужащих.
Таким образом, можно констатировать следующее:
1) в Российской Федерации отсутствует концепция реформирования военной организации государства и как следствие продуманная политика в отношении правового обеспечения как военной службы - специфической вооруженной деятельности части населения - в целом, так и регулирования статуса военнослужащих;
2) гарантии неприкосновенности статуса военнослужащих носят декларативный характер и как следствие права, льготы, компенсации, гарантии военнослужащих являются предметом "торга" органов государственной власти, что обусловлено относительно "легкой" процедурой внесения изменений в обычные (ординарные) федеральные законы, в том числе Федеральный закон "О статусе военнослужащих";
3) нестабильность, несовершенство, пробельность законодательства, особенно в части процедур реализации статуса, порождает нестабильность, "текучесть" личного состава военной организации государства, что в конечном счете, сказывается на эффективности решаемых ею задач.
В то же время, поскольку военная служба предназначена для решения задач по сохранению неприкосновенности и целостности государства, защите его суверенитета средствами вооруженной борьбы, требующая от личного состава беспрекословного выполнения поставленных задач в любых условиях, в том числе с риском для жизни, то правовое регулирование статуса военнослужащих должно иметь конституционные гарантии, т.е. Конституция Российской Федерации должна гарантировать неприкосновенность статуса военнослужащих и предусматривать его регулирование федеральным конституционным законом, как принимаемым в "усложненном" порядке по сравнению с ординарным федеральным законом, так и предусматривающим усложненную процедуру внесения в него изменений, что уже является гарантией от влияния политической конъюктуры в вопросах предоставления и реализации прав и законных интересов военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей.
Конституция Российской Федерации (ч.1 ст.76 и ст.108) предусматривает, что федеральные конституционные законы принимаются по предметам ведения Российской Федерации, которые перечислены в ст.71 Конституции. К указанным предметам ведения относятся вопросы обороны и безопасности (п."м") и федеральной государственной службы (п."т"). Поскольку военная служба является особым видом федеральной государственной службы, предназначенной для решения задач в области обороны и военной безопасности, то ее регулирование может осуществляться федеральными конституционными законами. Статус военнослужащих представляет собой относительно обособленную совокупность правовых норм правового института военной службы. Следовательно, для регулирования вопросов статуса военнослужащих федеральным конституционным законом не требуется специальное указание на это в Конституции РФ. На принятый Федеральным Собранием Российской Федерации федеральный конституционный закон не может быть наложено вето Президента РФ, в отличие от ординарных федеральных законов. То есть глава государства даже при наличии у него возражений по принятому федеральному конституционному закону обязан в течение четырнадцати дней подписать его и обнародовать. Исключение составляют только случаи нарушения процедуры принятия такого закона.
Выводы по главе 5
1. Рассмотренные в разделе 5.1 организационно-правовые проблемы позволяют определить три группы проблем правового обеспечения организации военной службы в Российской Федерации.
Первая группа проблем, обусловливающая необходимость совершенствования правового обеспечения организации военной службы:
недостаточная разработанность правового обеспечения военной реформы;
несоответствие сущностного предназначения военной службы решаемым задачам, исполняемым функциям, применяемым областям общественных отношений;
снижение престижа военной службы;
резкое снижение воинской дисциплины в государственных военных организациях;
недостаточность, несистемность и пробельность регулирования организационно-правовых вопросов исполнения военной службы;
отсутствие системы гражданского контроля за деятельностью органов государственной власти и федеральных органов исполнительной власти, наделенных полномочиями в военной сфере, и органов военного управления, воинских должностных лиц все уровней, соблюдением прав и свобод военнослужащих.
Вторая группа проблем связана с совершенствованием правового института военной службы, которыми являются:
сущность и причины противоречий законодательства о государственной службе и военной службе;
научное определение понятий "военная служба" и "военнослужащий";
определение системы и классификация принципов организации военной службы;
определение системы нормативных правовых актов для регулирования вопросов военной службы и ее совершенствование.
Третья группа правовых проблем касается организации прохождения военной службы:
правовое значение и классификация оснований возникновения, изменения и прекращения военно-служебных отношений;
правовое значение и классификация прав и обязанностей и мер юридической ответственности военнослужащих;
создание для военнослужащих системы продвижения по службе ("карьерного роста"), правовое значение и классификация воинских должностей и составов военнослужащих;
несовершенство системы правового регулирования материального обеспечения военнослужащих.
2. Проведенный сравнительно-правовой анализ институтов военной службы развитых зарубежных государств позволяет сделать вывод о том, что, во-первых, в их правовой системе сформировались правовые институты военной службы, представляющие собой совокупность правовых норм по вопросам исполнения военной службы как особого вида человеческой деятельности в целях решения задач военной безопасности государства, а с другой - комплексные юридические институты, представляющие собой систему правовых актов (источников права), регулирующих военную службу (возникновение, прохождение и прекращение военной службы, исполнение обязанностей военной службы и т.д.).
Правовые институты военной службы в зарубежных государствах характеризуются тем, что конституционные основы военной службы достаточно полно реализованы в системе национального законодательства; вопросы замены военной службы, заменяющей ее службой по мотивам совести и убеждений, урегулированы специальными законами; законодательством урегулированы вопросы гражданского контроля над вооруженными силами, последовательно реализованы права и свободы военнослужащих, в том числе, на объединение в профессиональные союзы и иные общественные объединения.
Институт военной службы в Российской Федерации характеризуется тем, что находится в стадии правового установления, т.е. формирования конституционно-правовых основ военной службы и их закрепления в российском законодательстве.
3. Законодательное закрепление определения военной службы, предложенное в главе первой настоящего исследования, позволит концептуально определить круг государственных организаций, решающих задачи военной безопасности военными методами, и государственных органов, управляющих этими организациями, в которых может учреждаться военная служба и которые будут составлять ядро военной организации Российской Федерации как части ее государственного механизма.
4. Сравнительно-правовой анализ регулирования в России и развитых зарубежных государствах позволяет определить следующие направления развития правовых основ и регулирования военной службы:
последовательное решение в законодательстве проблем правового обеспечения организации военной службы в Российской Федерации;
создание системы гражданского контроля за деятельностью организаций и органов, в которых предусмотрена военная служба, включающая правовой механизм и процедуры реализации полномочий в отношении их всеми ветвями государственной власти, контрольной деятельности их и общественных институтов, как за деятельностью государственных военных организаций и органов в целом, так и отдельных аспектов военной деятельности в государстве;
совершенствование организационно-правовых основ военной службы путем возрождения кадровой военной службы, не ограниченной сроками военной службы, которую распространить на офицеров, прапорщиков и мичманов, а также предусмотреть возможность перехода в кадровый состав сержантов и старшин;
создание системы продвижения по военной службе как юридических оформленных процедур продвижения военнослужащих, предусматривающих возможности перехода военнослужащих из низшего состава в высший; объективные процедуры аттестации военнослужащих, вызывающие карьерные последствия, в том числе создание резервов на выдвижение; периодические стажировки военнослужащих в других видах вооруженных сил и военных учреждениях и др.;
совершенствование правоохранительной деятельности в Вооруженных Силах, других войсках, воинских формированиях и органах по следующим направлениям: во-первых, совершенствование правового обеспечения деятельности правоохранительных органов, в том числе законодательное урегулирование их независимости от военного командования по любым вопросам материально-технического обеспечения и, во-вторых, совершенствование системы правоохранительных органов в войсках - введение института военной полиции, имевшего место как в дореволюционной России, так и существующего в развитых зарубежных государствах;
дальнейшее совершенствование отдельных видов юридических санкций, применяемых к военнослужащим за совершенное правонарушение, а также теоретико-правовое обоснование и внедрение в практику новых;
систематизации военного законодательства в целях устранения существующих противоречий и несоответствий, многочисленных пробелов в правовом регулировании.
5. Развитие законодательного обеспечения военной службы должно осуществляться по следующим основным направлениям:
определить в Конституции Российской Федерации и Федеральном конституционном законе "О Вооруженных Силах Российской Федерации" место Вооруженных Сил РФ в государственном механизме России, их предназначение и решаемые задачи в целях обеспечения национальной безопасности в условиях глобализации как военных угроз (международный терроризм), так и военной деятельности иностранных государств (миротворческая деятельность, осуществление функций "мирового жандарма" и др.), а также особый порядок внутриорганизационной деятельности Вооруженных Сил и других составных частей военной организации Российской Федерации посредством исполнения военной службы;
закрепление позитивным правом понятия военной службы, отражающим ее суть и содержание, особенности, а также место в системе государственной службы Российской Федерации;
последовательное (поэтапное) решение действующим законодательством правовых проблем организации военной службы в целях устранения его противоречивости, фрагментарности и правовых пробелов путем систематизации законодательства на начальном этапе в форме инкорпорации и с последующей кодификацией законодательства о военной службе;
разработка и законодательное закрепление институтов гражданского контроля над военной организацией государства в интересах безопасности общества и государства.
«все книги «к разделу «содержание Глав: 12 Главы: < 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12.