§ 2. Механизм обеспечения регулятивного действия (реализации) закона: теоретические и практические проблемы

Обеспечение действенности законов остается одним из наиболее слабых звеньев функционирования нашей политической системы Принимаемые законы не всегда приносят ожидаемую социальную отдачу, что и послужило основанием для утверждений об их некачественности Особенно настораживает то обстоятельство, что утверждения о бездействии законов чаще всего исходят от государственных органов и должностных лиц, призванных по своему профессиональному статусу создавать благоприятные условия для действия закона Подобные утверждения становятся типичными, служат оправданием бездействия государственных структур, охраняя их от ответственности, и в то же время в хорошо замаскированной форме скрывают сопротивление тем новациям, которые несут принятые законы. В связи с

СТР.156

этим проблема создания эффективно работающего механизма обеспечения реализации закона приобретает в современных условиях острое политическое звучание.

При несомненно правильной постановке этой проблемы политиками, юристами-практиками, некоторыми учеными обращает на себя внимание, что содержание механизма обеспечения peaлизации закона трактуется несколько односторонне. Считается, что для того, чтобы законы «заработали», достаточно установить жесткую, вплоть до уголовной, ответственность за их неисполнение Однако история правового развития убедительно свидетельствует о бесперспективности такого рода мер При данном подходе многообразная деятельность государства по обеспечению действия закона будет сведена к использованию принудительных средств. К тому же устранение издержек некачественного закона, по существу, будет подменено его корректировкой правоприменяющими органами

Теоретическое осмысление проблемы механизма обеспечения реализации закона позволяет сделать вывод о том, что это – комплекс взаимосогласованных мер материально-технического, организационно-управленческого, идеологического (социально психологического) и специально-юридического характера, осуществляемых государством, его органами и должностными лица ми и имеющих своим назначением обеспечение реального действия закона, т е создание условий, при которых граждане, их объединения и организации согласуют свои действия с требованиями закона, а также беспрепятственно и эффективно используют предоставляемые им возможности для удовлетворения многообразных интересов и потребностей.

Сущностным в понимании указанного механизма являются меры, или используемые государственными органами и их должностными лицами специальные средства, способные придать доброкачественному закону реально действующий характер Высокая эффективность механизма обеспечения реализации закона возможна в случае, если эти меры отвечают следующим требованиям (принципам) 1) имеют комплескный характер (государственная деятельность по обеспечению закона предполагает системные, взаимосогласованные действия разноуровневых и соподчиненных между собой структур, вследствие чего исключает-

СТР.157

ся либо сводится к минимуму возможность необеспечения закона на любом из этапов его действия); 2) являются главным содержанием деятельности государственных органов и их должностных лиц, наделенных с этой целью специальными полномочиями и соответствующими ресурсами и связанных персональной ответственностью за качество и своевременность предпринимаемых мер по обеспечению закона; 3) носят преимущественно созидательный характер и не сводятся к принудительному подчинению поведения адресатов закона Иначе говоря, меры обеспечения реализации закона призваны создавать условия, при которых социально-правовые действия адресатов закона стали бы объективно возможными. В этом смысле государственное принуждение применяется лишь в том объеме и в тех случаях, которые диктуются требованиями обеспечения нормальной работы механизма действия закона; 4) характеризуются достаточностью (должны быть не только необходимыми, но и, с точки зрения ресурсного обеспечения, достаточными для достижения целей правового закона в практической деятельности людей);

5) отличаются высокой результативностью; 6) характеризуются оптимальным сочетанием мер неюридического и специально-юридического характера и имеют дифференцированный характер в зависимости от того, должное или возможное поведение требуется обеспечить.

В многообразии государственных мер обеспечения действия закона можно выделить две группы – неюридические и специально-юридические. Соотношение между ними зависит от целей, преследуемых законом, и содержания регулируемых отношений

Так, реализация законодательства в области хозяйственных отношений (о земле, собственности, о предприятиях и предпринимательской деятельности, кооперации и др.) требует прежде всего материальных, финансовых ресурсов, достаточно развитой хозяйственной предприимчивости субъектов, экономической и социально-правовой среды, адекватной рыночным отношениям и др. Иные условия и механизмы нужны для осуществления законов о местном самоуправлении, о всенародном голосовании (референдуме), о выборах и т. п. Действие законодательных актов в сфере борьбы с правонарушениями определяется качеством правоохранительной деятельности, прежде всего профессионализмом персонала органов внутренних дел, безопасности, прокуратуры.

В то же время действию законов присуще нечто общее, закономерное. Это позволяет не только сконструировать общую модель механизма обеспечения реализации закона, но и выявить особенное в осуществлении тех законодательных актов, которые имеют в нынешних условиях приоритетное значение для достижения радикальных преобразований в обществе.

СТР.158

К мерам неюридического характера, как показывает анализ правореализационной практики, следует отнести материально-техническое, организационное и идеологическое (социально психологическое) обеспечение

Материально-техническое обеспечение представляет собой практическую деятельность органов и должностных лиц, призванных создать фактические условия для реализации закона. Речь идет о создании материально-технической базы (среды), при наличии которой адресат закона получает фактическую возможность воспользоваться предоставленным правом Отсутствие такого рода условий исключает достижение предусмотренных законом целей

Как показывает изучение проблемы, материальные предпосылки действия закона отсутствуют в двух случаях. Во-первых, когда закон не содержит указания на источник материальной оснащенности действий адресата закона или в обществе нет необходимых ресурсов для утверждения законодательных новаций. Если закон чрезмерно «дорогостоящий», а возможности государства не позволяют покрыть всех расходов, связанных с его реализацией, то в практических действиях адресатов он не воплотится. Отсутствие соответствующих материальных предпосылок – свидетельство преждевременности принятия закона Во-вторых, когда государственные структуры явно или скрытно сопротивляются реализации возможностей данного закона его адресатами. В печати, например, многократно сообщалось о фактах необоснованных отказов в обеспечении фермеров, сельскохозяйственных кооперативов запасными частями к технике, горюче смазочными материалами, об установлении непомерно завышенных ставок за пользование кредитам и др.

Следовательно, материально-техническое обеспечение – мощный, а в ряде случаев определяющий источник действия закона. В этой связи имеют принципиальное значение два соображения практического характера. Во-первых, целесообразно закреплять непосредственно в законе источник материального обеспечения действий адресата, создавая тем самым для него возможность воспользоваться финансовыми и иными средствами для осуществления предоставленного права. Во-вторых, развивать государственно-общественную систему кредитования материально-технического обслуживания непосредственных пользователей закона.

Организационное обеспечение предполагает организационно-исполнительную и организационно-распорядительную деятельность государственных органов и их должностных лиц, контроль управляющих структур за надлежащим исполнением закона различными звеньями управленческого аппарата, служащими государственных и общественных организаций Сюда входят информационное обеспечение адресатов закона, специальное обучение кадров и т.п. Последнее обстоятельство особенно важно. Как

СТР.159

показала практика реализации законов о земле, отсутствие необходимых специалистов (землеустроителей, почвоведов и др.) является одним из серьезных сдерживающих факторов при проведении земельной реформы Очевидно, что принимаемые «вдогонку» закону меры–явление нежелательное. В идеальном варианте организационно-кадровое обеспечение должно предшествовать вступлению закона в силу В этом случае реализация закона приобретает управляемый характер, вероятность достижения его целей значительно возрастает

В современных условиях эффективное организационное обеспечение действия закона возможно лишь при реформировании государственных структур. Задача заключается прежде всего в том, чтобы само существование этих структур поставить в прямую зависимость от качества обслуживания интересов граждан и организаций, что требует принципиального изменения критериев и показателей оценки всей государственной деятельности и закрепления их в соответствующих актах (например, в Законе о государственной службе) Кроме того, необходима радикальная реорганизация управленческих структур, назначение и функционирование которых вошли в противоречие с новыми общественными потребностями Частичные преобразования (сокращение, объединение и т.п.) проблемы не решат, т. к меняется лишь форма, но не существо В печати многократно сообщалось о том, что именно усилиями таких устаревших структур создается мощный заслон действию законов о земле, о собственности, об аренде, о приватизации и др. Выход видится в том, чтобы отказаться от их услуг, найдя им замену, адекватную складывающейся социально экономической среде общества

Важно, однако, чтобы вновь создаваемые структуры утверждались на принципиально новых организационных началах, качественно отличались бы стилем и результативностью деятельности Усилению действия закона не будет способствовать наблюдаемое ныне в управленческой среде лжеформирование государственных структур, в частности смена хозяйственными министерствами и главками названий на концерны и ассоциации при сохранении за собой права на учреждение и ликвидацию предприятий, распределение ресурсов и т.п.

С учетом этапов прохождения закона – с момента введения его в действие и до воплощения в соответствующих социально-правовых действиях – организационное обеспечение можно рассматривать применительно к трем основным уровням общегосударственному (общефедеральному), региональному или муниципальному и локальному. На общефедеральном уровне организацию осуществления чакона обеспечивают парламент, президентские и правительственные структуры, а также другие общефедеральные органы. На региональном уровне принципиальное значение приобретают деятельность субъектов федерации, система органов муниципальной власти. Для локального уровня харак-

СТР.160

терна прямая связь органов и лиц, обеспечивающих закон, с непосредственными пользователями права. Фактическая (а не распорядительная) деятельность по созданию благоприятных условий для действия закона имеет здесь приоритетное значение. Перефразируя предложенную русским философом А. А. Богдановым формулу закона наименьших, смысл которой заключается в том, что прочность целого определяется прочностью самого слабого его звена, можно сказать, что локальный уровень отражает качество всей государственной деятельности по обеспечению регулятивного действия закона.

Идеологическое (социально-психологическое) обеспечение. Нормы права не действуют по кибернетической схеме «команда – действие». Прежде чем вызвать соответствующую их требованиям реакцию, они проходят через сознание, психику человека, оставляя в ней «след», выраженный в определенных взглядах, отношении, установках, которые по тем или иным причинам могут иметь позитивную или отрицательную направленность. Задача идеологического обеспечения состоит в том, чтобы подготовить адресата к встрече с законом, сформулировать ценностно-значимое к нему отношение. В нынешних условиях решение этой задачи представляет особый интерес. Среди большого количества законов, принятых в последнее время, немало таких, содержание которых не отвечает традиционному правовому мышлению, вследствие чего их реализация крайне затруднена. Так, неверие крестьян в устойчивость и долговременность крестьянского землепользования породило настороженность к Закону о земле, неадекватное его восприятие и оценку. По этой причине закон длительное время оставался не принятым массовым сознанием. Сыграла свою роль и правовая неинформированность населения. Аналогичная ситуация наблюдается и в отношении законодательных актов о приватизации. Специалисты отмечают, что психологический (идеологический) фактор явится едва ли не наиболее сдерживающим на пути реализации законодательных актов в сфере приватизации.

С учетом отмеченного принципиально важным каналом усиления действия закона являются соответствующие складывающейся социально-правовой ситуации в обществе коренные преобразования в правовой психологии и идеологии участников правового процесса. Без решения этой задачи механизм действия закона если и будет работать, то с большими перебоями и крайне неэффективно.

СТР.161

Среди идеологических средств обеспечения реализации закона существенное значение имеет его научное обоснование, в т. ч. прогнозирование социальных последствий действия, теоретическая разработка путей преодоления возможных рассогласований в процессе реализации закона, исследование среды его действия и др.

К специально-юридическим механизмам (средствам) обеспечения регулятивного действия закона относятся: постзаконодательная нормотворческая деятельность; средства индивидуальной правовой регуляции; социально-правовой контроль.

Постзаконодательная нормотворческая деятельность предназначена для придания общей норме закона характера детализированных установлении применительно к обстановке и времени действия. Плохая конкретизация законодательных предписаний ограничивает действие закона, затрудняет активность его адресатов. Именно это не позволило своевременно и качественно реализовать прогрессивный потенциал законодательства о земле и об аренде. Пробелом в нормативно-правовом регулировании воспользовались консервативные силы: собственное бездействие, отказы гражданам и их трудовым коллективам в реализации предоставленных этими законами возможностей они как раз обосновывали отсутствием актов, конкретизирующих применение законов.

Издержки постзаконодательной нормотворческой деятельности государственных органов оказывают отрицательное влияние на социально-правовую среду. Очевидно, что государственно-правовая система должна быть снабжена механизмами, адекватно реагирующими как на правотворческую пассивность государственных структур, так и на чрезмерную деятельность субъектов производного правотворчества. Существенное значение здесь наряду с другими мерами может иметь эффективно организованное парламентское слежение (контроль) за правореализационными процессами. Это позволяет парламенту, с одной стороны, иметь устойчивую обратную связь с правоприменительной практикой, оперативно реагировать на все изменения в реальной жизни и с учетом этого своевременно вносить коррективы в принятый закон, стимулировать меры, предусмотренные постановлением о введении закона в действие, а с другой – поставить надежный заслон всему неправовому, особенно связанному с изданием актов, входящих в противоречие с духом и буквой законов.

СТР.162

Безучастие парламента по отношению к произвольному нормотворчеству как правительственных, так и муниципальных органов, как это, к примеру, наблюдается в случае с законодательством о приватизации, делает бессмысленной саму законотворческую деятельность.

Индивидуально-правовые средства обеспечения действия закона охватывают акты распорядительного, самоорганизующего и правоприменительного характера. По содержанию распорядительные акты представляют директиву государственным органам и их должностным лицам о том, как организовать осуществление закона гражданами и их организациями. Особое место в системе этих актов занимают президентские указы, хотя их потенциал используется далеко не в полную силу. Очевидно, было бы целесообразным, чтобы соответствующим указом Президента вводилась в действие программа государственного обеспечения принятого закона, в которой содержались бы перечень мер, исполнителей, сроки осуществления, организация контроля и др. Упорядочению этой работы могло бы способствовать принятие специального акта–закона об организации осуществления законов и иных нормативно-правовых актов (В. В. Лазарев), в котором рассматриваемая проблема получила бы комплексное разрешение.

В системе средств индивидуально-правового обеспечения заметное место принадлежит актам саморегуляции или самоорганизующим действиям непосредственных участников правоотношений. В хозяйственной деятельности таким универсальным инструментом является договор, роль которого в условиях нарождающейся рыночной среды серьезно возрастает. Это, в свою очередь, предполагает утверждение в хозяйственной практике принципиально иных подходов к заключению договоров и, что самое главное, – в организации всей договорной работы. Здесь важное значение приобретает разработка и внедрение в практику высокоточных юридических механизмов, современных процедурных форм исполнения предприятиями правовых обязательств, предусмотренных условиями договора.

Среди индивидуально-правовых средств особая роль отводится правоприменению, представляющему самую подвижную и значимую часть в механизме обеспечения реализации закона. Однако в действительности дело обстоит иначе. Анализ проблемы свидетельствует о том, что деятельность правоприменителей часто выступает тем средством, которое не только не усиливает действие закона, но и становится помехой. Печать неоднократно сообщала о барьерах, которые приходилось преодолевать коопе-

СТР.163

ративам. Министерства и ведомства неоднократно блокировали действие закона об аренде. Исполнительные комитеты местных Советов, администрация колхозов, совхозов продолжают препятствовать реализации законодательства о крестьянском (фермерском) хозяйстве.

В этой связи остроактуальной задачей юридической науки является выяснение двух обстоятельств. Во-первых, определение причин того, почему в механизме правового регулирования общественных отношений правоприменение во многих случаях выступает не стимулом, а препятствием распространения позитивной правовой активности граждан и их законных объединений, средством, не усиливающим, а сковывающим их правовую свободу и тем самым умоляющим реальную силу права. Во-вторых, обоснование комплекса мер, реализация которых позволила бы придать правоприменению качества института правовой государственности.

Здесь видятся два взаимосвязанные направления. Первое– традиционное, связанное с радикальным совершенствованием правоприменения: улучшением организационно-кадровой, нормативно-юридической, процедурной обеспеченности правоприменительной деятельности; выработкой мер, направленных на преодоление правоприменительных ошибок; повышением интенсивности правоприменительных действий, в том числе посредством введения в нормы темпоральных показателей–сроков правоприменительных действий должностных лиц и государственных органов; усилением профессионализма и ответственности персонала правоприменяющих органов и др.

Однако пределы такого совершенствования вполне обозримы, и было бы серьезной методологической ошибкой связывать решение поставленной проблемы только с этим направлением. Так, нельзя не обратить внимание на то обстоятельство, что нежелание муниципальных органов разрешать продажу предприятий торговли и быта в частную собственность, сохраняя лишь юридическую возможность их аренды, не говоря уже о грубом нарушении законодательства о приватизации, есть один из способов сохранения за чиновничье-бюрократическим слоем регионального уровня объектов собственности. Оправдание этой меры иными благими намерениями есть лишь попытка камуфляжа этого процесса.

Суть второго направления заключается в том, чтобы резко сузить сферу правоприменения. Действительно, распространение правоприменения на непомерно широкие области общественной жизни есть следствие более общего процесса–огосударствления общества. Нужны радикальные шаги, способные привести к «разгерметизации» правового пространства. Юридическими

СТР.164

средствами решения проблемы являются: издание законов прямого регулирующего действия, упраздняющих необходимость института посредников (правоприменителей) между законом и адресатами; установление действенной системы правоохранительной защиты, блокирующей возможность вторжения правоприменения в механизм действия права в тех случаях, когда это не предусмотрено законом и ведет к фактическому ухудшению положения правореализующих субъектов.

Социально-правовой контроль предполагает меры принудительного и поощрительного характера.

Применительно к первой проблеме задача заключается в том, чтобы снабдить правоохранительную систему надежными инструментами блокирования деструктивного влияния на действие закона. Думается, что меры, подобные тем, которые предусмотрены Законом РСФСР «О взаимоотношениях Советов народных депутатов и исполнительных органов в период проведения экономической реформы», – административная ответственность должностных лиц в размере от 500 до 10 тыс. руб. за умышленное невыполнение законодательных актов РСФСР, всей проблемы не решают. Практика реализации законов об аренде и о земле показывает, что руководители хозяйств, прикрываясь ссылками на несогласие трудового коллектива, отказывают в передаче земли фермерам либо диктуют им откровенно «грабительские» условия. Однако можно ли данные действия квалифицировать как умышленное невыполнение законодательства?

Очевидно, проблема ответственности должностных лиц перед населением требует более глубокой проработки. В этой связи представляется целесообразным принятие комплексного нормативного акта – закона об ответственности государственных органов и должностных лиц перед населением, в котором были бы определены основания их ответственности, в том числе за должностной обман, невыполнение обязательств перед населением и др. Наряду с традиционными мерами целесообразно установить дополнительные правоограничения: отстранение от занимаемой должности (институт отставки), запрет на занятие должности в государственном или общественном аппарате и др. Центральное место в нем должен занять институт ответственности должностных лиц (государственных органов) за необеспечение осуществления законов и вытекающих из них прав и законных интересов граждан и их организаций. Содержание данного института может быть выражено следующей конструкцией: «Фактический отказ должностного лица в предоставлении гражданам, их объединениям и организациям реальной возможности осуществить предоставленное законом право на удовлетворение определенного интереса, а равно непринятие должных мер по обеспечению

СТР.165

реализации этого права либо создание препятствий к тому квалифицируется как должностное правонарушение и влечет ответственность...»

Не принижая принудительного фактора в механизме реализации закона, следует в то же время констатировать, что для обеспечения добросовестного исполнения закона первостепенное значение имеют меры позитивного стимулирования, в частности, к ним могут быть отнесены: снижение ставок налога с прибыли предприятий; освобождение от налога (полное или частичное);

создание льготного режима по материально-техническому снабжению товаропроизводителей и др. Важно, чтобы позитивное стимулирование утвердилось в качестве приоритетного подхода при выборе средств регулирования поведения участников правоотношений.