§ 1. МИРОВЫЕ СУДЬИ. ФЕДЕРАЛЬНОЕ И ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

В развитии судебной реформы сделан еще один шаг - принят и вступил в действие Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. «О мировых судьях в Российской Федерации»1. О необходимости введения института мировых судей много писали теоретики права и юристы-практики. На деятельность мировых судей возлагаются большие надежды в деле усиления эффективности судебной защиты. Предполагается, что мировые судьи облегчат работу районных судов, так как будут рассматривать большую часть гражданских дел, разрешение которых входит в настоящее время в компетенцию федеральных районных судов.

Институт мировых судей был известен праву царской России, исходя из этого в литературе упорно и настойчиво высказывается мнение, что с принятием Закона «О мировых судьях в Российской Федерации» «возрождается» ранее хорошо действующий институт. С таким утверждением согласиться нельзя.

Судебная реформа 1864 г. создала в России судебные органы, организованные по образу развитых европейских стран.

Судебная система по Уставу гражданского судопроизводства 1864 г. состояла из мировых и общих судов. Должность мирового судьи была выборной, срок службы избранного мирового судьи составлял три года.

В компетенцию мирового судьи входило рассмотрение некоторых категорий гражданских дел, не отличавшихся особой сложностью; рассмотрение проступков, за совершение которых могло быть назначено наказание: штраф не свыше 300 руб., арест не свыше трех месяцев или заключение в тюрьму на срок не свыше одного года шести месяцев. Мировой судья приступал к разбирательству дел как по сообщениям лиц прокурорского надзора, судебных следователей и полицейских, так и по жалобам граждан.

Институт мировых судей в России просуществовал недолго. Уже в 1889 г., за исключением Санкт-Петербурга, Москвы и некоторых других крупных городов, мировые судьи были упразднены. С 1864 г. по 1889 г. институт мировых судей прошел тернистый путь преобразований. Их деятельность не удовлетворяла юридическую общественность и правительственные круги. И уже к 1889 г. они почти повсеместно были заменены земскими начальниками и волостными судьями. Это означало, что институт мировых судей практически прекратил свое существование.

'I

1 СЗ РФ. 1998. № 51 Ст 6270.

322

В 1912 г. была сделана попытка возродить институт мировых судей, но она так и осталась попыткой.

После Октябрьской революции в 1917 г. Совет Народных Комиссаров принял Декрет № 1 «О суде», которым все суды и судьи, действовавшие в царской России, упразднялись.

Даже краткая справка о создании и деятельности мировых судей дает основание сделать вывод, что в России не было устоявшегося, эффективно действовавшего, хорошо отлаженного института мировых судей.

Реформы в России 1864 г. сыграли большую прогрессивную роль в развитии демократических институтов, но не все новеллы этих реформ необходимо и возможно переносить в современную Россию. Тем более нельзя возродить давно умерший институт, который был создан и действовал в иных экономических условиях, в ином правовом поле, был основан на других принципах права, на иных морально-этических правилах, действовал в сфере иного правосознания. Опыт мировых судей дореволюционной России у нас не может быть использован даже в незначительной степени.

Из этого следует, что Законом от 7 августа 2000 г. не возрожден старый институт мировых судей, а создается новый институт, неизвестный ранее советскому гражданскому процессуальному праву.

Федеральный закон «О мировых судьях в Российской Федерации» -базовый, «рамочный» правовой акт. Он вступил в действие (ст. 12) с момента опубликования.

Однако это не означает, что с этого момента мировые судьи начнут осуществлять правосудие.

Вступление Закона в силу предполагает в первую очередь, что законодательными органами субъектов Федерации должны быть разработаны и приняты региональные законы «О мировых судьях».

Из текста ст. 4 Закона «О судебной системе РФ» следует, что мировые судьи, как и конституционные (уставные), - часть единой судебной системы, поэтому создание и деятельность их на территории каждого субъекта Федерации обязательна.

Однако Федеральный закон не ограничил необходимость создания региональных законов о мировых судьях сроками, не предусмотрел ответственность за их непринятие. Соответственно процесс создания института мировых судей может затянуться на многие годы, о чем свидетельствует практика введения института присяжных и конституционных (уставных) судов, которые в настоящее время все еще функционируют только в некоторых регионах страны.

В связи с введением института мировых судей внесены изменения в ГПК. Он был дополнен главой 35', а ст. 1, 13, 113, 208, 120, 121 и 329 ГПК изложены в новой редакции с учетом функционирования мировых судей (Федеральный закон от 7 августа 2000 г. № 120-ФЗ).

323

При разработке регионального закона необходимо, руководствуясь принципом верховенства закона, выявить пределы возможного (необходимого, должного) дополнения и развития правил, включенных в Закон «О мировых судьях» региональными (местными) нормативными актами, с тем чтобы полностью исключить возможность разного понимания или толкования одинаковых или сходных процессуальных правил, а также с тем чтобы в правоприменительной практике не возникали коллизии между статьями законов.

Федеральный закон относится к законам прямого действия, и правила, которые в нем закреплены, должны применяться для регламентации деятельности всех мировых судей и определять общие принципы и положения регионального закона. Федеральный закон «уложен» в 12 статей, из которых семь являются отсылочными, предполагающими принятие регионального закона, содержащего правила, уточняющие, раскрывающие или дополняющие статьи Федерального закона.

В каждом отдельно взятом регионе должны быть разработаны и приняты правила избрания или назначения мировых судей, а также правила судопроизводства, дополняющие и развивающие содержание отсылочных статей Федерального закона и статей ГПК.

Кроме того, в законах необходимо определить специфические цели и задачи функционирования института мировых судей и процессуальные особенности регламентирования их деятельности.

Итак, в соответствии с текстом Федерального закона в региональных законах необходимо определить (согласно п. 1 ст. 1 и ст. 6 Закона) порядок назначения или избрания мировых судей на должность.

Назначение на эту должность может производиться законодательным (представительным) органом субъекта Федерации по представлению соответствующих должностных лиц (например, президента республики, губернатора края или области, согласованному с председателем Верховного суда республики, краевого, областного и соответствующего ему суда и основанному на заключении квалификационной коллегии судей субъекта Федерации).

Субъект Федерации может признать необходимым пойти по пути избрания на должность мирового судьи населением соответствующего судебного участка соответствующего кандидата. Однако очевидно, что такой порядок будет сопряжен со значительными финансовыми затратами и трудностями сугубо организационного характера.

В законе должен быть четко указан избранный субъектом Федерации порядок наделения полномочиями мирового судьи. Если это будет назначение на должность судьи, а не избрание его, то в последующем назначение конкретного кандидата на должность мирового судьи в соответствующем судебном участке может быть осуществлено постановлением законодательного органа с соблюдением указанных выше условий наде

324

| ления полномочиями мирового судьи. В Законе г. Москвы «О мировых

* судьях» от 31 мая 2000 г. в соответствии со ст. 7 мировые судьи назнача-1 ются на должность Московской Городской Думой по представлению Председателя Московского городского суда, основанному на заключении квалификационной коллегии судей города Москвы.

В региональном законе должен быть предусмотрен порядок отбора кандидатов на должность мировых судей на конкурсной основе и срок полномочий мирового судьи, назначаемого (избираемого) на должность впервые, не более чем на пять лет, а при повторном и последующих назначениях (избраниях) - на срок не менее пяти лет.

Поскольку в настоящее время судьи районных судов назначаются). впервые сроком на три года, было бы нелогичным первоначально назна

* чать (избирать) мирового судью не на три, а, скажем, на четыре года или J_ пять лет. Практика подтверждает необходимость так называемого испытательного срока в три года.

* Срок полномочий мирового судьи может быть самостоятельно опре-'« делен региональным законом, но не более чем на пять лет, т.е. допускается снижение срока полномочий, но не менее чем на три года.

Этому положению противоречит п. 2 ст. 11 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации», согласно которому «мировые судьи избираются сроком на пять лет населением округа, на который распространяется их юрисдикция». В эту норму должны быть внесены соответствующие изменения как в отношении порядка наделения полномочиями мирового судьи, так и в отношении первоначального и последующих сроков назначения (избрания) на указанную должность.

В Законе «О мировых судьях» весьма схематично определен порядок передачи дел, отнесенных к компетенции мирового судьи, другому судье или в другой суд в случае упразднения судебного участка или должности мирового судьи (ч. 5 ст. 4). Нет в Законе и ответа на вопрос о порядке передачи дел другому мировому судье либо в другой суд (районный) в случае временного отсутствия мирового судьи по причине болезни, отпуска и т.д. Этот пробел должен быть восполнен в законодательстве субъектов РФ с учетом положения, закрепленного в ч. 1 ст. 47 Конституции РФ.

Согласно ст. 5 Закона «О мировых судьях в Российской Федерации» мировым судьей может стать гражданин Российской Федерации, достигший 25 лет, имеющий высшее юридическое образование, стаж работы по юридической профессии не менее пяти лет, не совершивший порочащих его поступков, сдавший квалификационный экзамен и получивший рекомендацию квалификационной коллегии судей соответствующего субъекта Российской Федерации.

Судьи осуществляют свою деятельность в пределах судебных участков с численностью населения от 15 до 30 тыс человек.

325

r,

В Законе содержится весьма важная норма о том, что на мировых судей и членов их семей распространяются гарантии независимости судей, их неприкосновенности, а также материального обеспечения и социальной защиты, установленные Законом РФ «О статусе судей в Российской Федерации» и иными федеральными законами (например, Федеральным законом «О дополнительных гарантиях социальной зашиты судей и работников аппаратов судов Российской Федерации»). Иными словами, мировые судьи являются полноправными членами судейского сообщества Российской Федерации и, следовательно, могут быть избраны с правом решающего голоса во все органы этого сообщества (советы, квалификационные коллегии судей, Всероссийский съезд судей).

В соответствии с п. 2 ст. 5, ст. 16 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» гарантии независимости и неприкосновенности мировых судей устанавливаются Конституцией Российской Федерации (ст. 120, 122) и Федеральным законом.

Правовое регулирование материального обеспечения судей осуществляется в соответствии со ст. 19 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации». В соответствии с ч. 2 ст. 4 Закона общее число мировых судей и количество судебных участков субъекта Федерации определяются Федеральным законом.

29 декабря 1999 г. Президентом подписан Федеральный закон «Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Российской Федерации» № 218-ФЗ, в соответствии с которым определен количественный состав мировых судей только в 58 из 89 регионов.

По предварительным данным, судебной системе для исполнения Закона «О мировых судьях» потребуется примерно около 7 тыс. мировых судей (см. статью В. Демидова в «Российской газете» № 5 за 1999 г.).

Представляется, что закрепление такого порядка связано с тем, что финансирование мировых судей должно производиться из федерального бюджета (ст. 3 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», ст. 10 Закона «О мировых судьях в Российской Федерации»).

Создание либо упразднение судебных участков и должностей мировых судей отнесено к компетенции субъекта Российской Федерации (ч. 3 ст. 4 Закона).

Региональные законы должны определить границы судебных участков (т.е. установить разграничение их компетенции по территории) в каждом районе, присвоить им наименование или номера, определить порядок создания и упразднения участков. Наконец, нужно предусмотреть порядок замещения временно отсутствующего мирового судьи (отпуск, болезнь и т.д.). Все это необходимо сделать так, чтобы не нарушались правила, закрепленные принципами несменяемости и независимости судей, которые

326

в соответствии с Законом «О статусе судей» в полной мере распространяются и на мировых судей.

В соответствии с п. 2 ст. 2 и п. 3 ст. 5 Закона «О мировых судьях» регионам предоставлено право устанавливать дополнительные гарантии материального обеспечения и социальной защиты мировых судей, а также дополнительные требования к кандидату на должность мирового судьи.

В законе субъекта Федерации должны содержаться нормы, касающиеся структуры и штатного расписания аппарата мирового судьи, порядка материально-технического обеспечения деятельности мировых судей.

Необходимо также определить конкретный источник финансирования расходов на материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей и заработную плату работников аппарата.

Статья 10 Закона «О мировых судьях» предписывает определить порядок технического обеспечения деятельности мировых судей органами юстиции либо органами исполнительной власти субъекта Федерации.

В соответствии со ст. 11 Закона «О мировых судьях» региональный закон может вместо обязанности носить мантию ввести иной отличительный знак, который должен иметь мировой судья при исполнении своих обязанностей.

Кроме того, необходимо в законе указать на символы государственной власти для зала судебных заседаний мировых судей, а также содержание присяги и порядок ее принятия впервые назначенными (избранными) мировыми судьями.

В соответствии со ст. 20 Закона «О судебной системе Российской Федерации» мировой судья в пределах своей компетенции должен рассматривать гражданские, административные и уголовные дела в качестве суда первой инстанции.

К компетенции мировых судей законодатель отнес гражданские дела, перечисленные в ст. 113 ГПК (в ред. от 7 августа 2000 г.).

Первая группа дел - это дела, по которым в районных судах общей юрисдикции допускается упрощенное производство с выдачей приказа (подробно судебный приказ освещен в настоящем учебнике в главе XVI).

Дела, перечисленные в п. 2-7 ст. 113 ГПК, рассматриваются по правилам полной процессуальной формы, с дополнениями и изъятиями, которые предусмотрены для отдельных категорий гражданских дел искового производства.

Согласно п. 8 ст. 113 ГПК мировой судья может рассматривать, кроме перечисленных в данной статье, и иные дела, отнесенные к компетенции мировых судей. В случаях, когда при объединении нескольких связанных между собой требований, изменении предмета иска или предъявлении встречного иска, новые требования становятся подсудны районному суду.

327

Г»