§ 1. Сущность и содержание ОРД ФСНП

     По своему назначению ФСНП является правоохранительным органом и составной частью сил обеспечения экономической безопасности России. С учетом важности решаемых задач в структуре ФСНП созданы оперативные подразделения, деятельность которых осуществляется по следующим основным направлениям:

     - проведение оперативно-розыскных мероприятий (ОРМ) в целях выявления, пресечения и раскрытия налоговых преступлений;

     - розыск лиц, совершивших налоговые преступления или подозреваемых в их совершении и скрывающихся от органов дознания или предварительного следствия;

     - исполнение в пределах своей компетенции определений судов, постановлений судей, письменных поручений прокуроров, следователей о производстве розыскных и иных предусмотренных законом действий;

     - проведение ОРМ по обеспечению возмещения имущественного ущерба, нанесенного государству преступлениями;

     - обеспечения безопасности деятельности сотрудников подразделений федерального Министерства по налогам и сборам, при исполнении ими служебных обязанностей;

     - обеспечение собственной безопасности сотрудников ФСНП;

     - проведение мероприятий по выявлению и пресечению фактов коррупции в подразделениях Министерства по налогам и сборам РФ, а также ФСНП.

     Для реализации своих функций оперативные подразделения ФСНП наделены правом осуществлять ОРД. Необходимость осуществления ОРД оперативными подразделениями ФСНП обусловлена теми обстоятельствами, что лица, совершающие налоговые преступления, тщательно маскируют свои преступные действия, активно ищут доступ к информации, которой располагают оперативные работники, используя для этого подкуп, шантаж и другие методы противодействия законной деятельности ФСНП. В этой связи, оперативным подразделениям весьма затруднительно, а зачастую и невозможно гласным (процессуальным) путем выявлять, предупреждать и раскрывать преступления, осуществлять розыск лиц, их подготавливающих или совершающих, а также решать иные задачи, возложенные на ФСНП. Этим в первую очередь и объясняется позиция государства, наделившего оперативные подразделения ФСНП полномочиями по осуществлению ОРД.

     Права и обязанности оперативных подразделений ФСНП при осуществлении ОРД прямо закреплены законами о налоговой полиции и оперативно-розыскной деятельности.

     Применительно к функциям оперативных подразделений ФСНП оперативно-розыскную деятельность можно сформулировать как (1) нормативно-урегулированную и (2) научно-обоснованную (3) систему мероприятий, (4) в основном, разведывательно-поискового характера, (5) осуществляемых преимущественно негласно, (6) специально на то уполномоченными должностными лицами органов ФСНП (7) для борьбы с налоговыми преступлениями и (8) решения иных предусмотренных законодательством задач*.

_______________

     * Нумерация проставлена для удобства дальнейшего рассмотрения структурных элементов ОРД.

     1) Рассматривая содержание ОРД по отдельным составляющим элементам, следует отметить, что указанная деятельность является нормативно-урегулированной законами и подзаконными актами. Законодательную базу составляют:

     - Конституция Российской Федерации, а именно статьи Основного Закона, определяющие права граждан на защиту государством их жизни, здоровья, имущества и других ценностей от противоправных посягательств; обязанности граждан по отношению к государству, а также права и обязанности государственных органов по обеспечению конституционных прав и свобод граждан и защите российской государственности от внешних и внутренних угроз;

     - Федеральный закон "Об оперативно-розыскной деятельности", регламентирующий основные положения ОРД, определяющий круг ее субъектов и объектов, их права и обязанности и т.д.;

     - Федеральный закон "О федеральных органах налоговой полиции", определяющий систему, структуру, компетенцию и другие организационные позиции деятельности ФСНП;

     - иные федеральные законы, регламентирующие налоговую политику государства, положения которых используются оперативными подразделениями ФСНП в ОРД;

     -международные соглашения России, затрагивающие функции ФСНП;

     - законодательные акты высших органов управления (указы Президента РФ, постановления Правительства России и др.);

     - нормативные акты местных органов власти и управления по вопросам налоговой политики, относящимся к их компетенции;

     - межведомственные нормативные акты министерств и ведомств, определяющие организацию и тактику взаимодействия органов ФСНП с другими государственными структурами;

     - ведомственные нормативные акты Федеральной службы налоговой полиции России (приказы, решения, указания и т.д.), определяющие организацию и тактику ОРД в целом, а также методику решения частных задач по борьбе с отдельными видами преступлений.

     2) Научная обоснованность ОРД базируется на двух составляющих:

     - теория ОРД как научная отрасль знаний;

     - положительный практический опыт оперативных подразделений.

     С учетом того, что ОРД ФСНП является сравнительно молодой отраслью знаний, ее основу составили научные разработки ученых системы МВД и ФСБ России. В результате определенного симбиоза указанных теоретических направлений постепенно выкристаллизовалась самостоятельная теоретическая дисциплина, учитывающая специфику деятельности ФСНП. К этому следует дополнить, что, согласно Уголовному кодексу Российской Федерации*, к компетенции ФСНП, в настоящее время относится свыше двадцати составов преступлений. Практические наработки положительного опыта борьбы с этими преступлениями и научные исследования позволили начать формирование самостоятельной отрасли права - ОРД ФСНП. Исходя из этого и можно утверждать, что ОРД ФСНП носит научно обоснованный характер.

_______________

     * Вступил в силу 1 января 1997 года

     3) Словосочетание система мероприятий отнюдь не означает простого перечня ОРМ, изложенных в Законе об оперативно-розыскной деятельности. В данном случае подразумевается оптимальная, логически обоснованная совокупность различных мероприятий организационно-тактического характера, используемая в конкретной оперативно-тактической ситуации* (ОТС) для достижения поставленных целей с минимальной затратой сил и средств. Естественно, что системы мероприятий варьируются в зависимости от решаемых задач и существенно различаются, исходя из конечных целей. Вместе с тем, наука и практика разработали определенные алгоритмы действий при решении типовых задач, использование которых позволяет оперативным работникам не только оптимально действовать в различных ОТС, но и повышать свой профессиональный уровень, т.е. самосовершенствоваться.

_______________

     * Оперативно-тактическая ситуация - явление объективной реальности, возникающее вследствие функционирования определенной совокупности явлений объективного и субъективного характеров (в виде следов, отражающих преступную деятельность).

     4) Разведывательно-поисковый характер ОРД свидетельствует о том, что действия оперативных работников направлены на сбор сведений о фактах и явлениях, представляющих оперативный интерес*. На первый взгляд может показаться, что разведывательная деятельность уместна лишь в тылу внешнего противника, а не внутри государства. Однако специфика ОРД и заключается в том, что здесь всегда присутствует противодействие оперативным подразделениям со стороны лиц - субъектов преступной деятельности и их окружения. Зачастую оно носит скрытый, замаскированный характер и выражается в тщательной маскировке следов преступления, уничтожении компрометирующих документов и т.п. Однако на практике стало все чаще наблюдаться и открытое противодействие, выражающееся в подкупе и шантаже свидетелей и должностных лиц, физических угрозах их жизни и здоровью, а также их близким; внедрение в правоохранительные и государственные управленческие структуры пособников преступников и т.д. С целью превентивной нейтрализации подобных явлений оперативные подразделения вынуждены проводить глубокую стратегическую и тактическую разведку объектов ОРД** для сбора информации о фактах, явлениях и обстоятельствах, способствующих формированию и реализации планов и действий противоборствующей стороны, т.е. лиц, посягающих на экономическую безопасность страны.

_______________

     * Оперативный интерес представляют сведения, удостоверяющие признаки преступления; действия лиц, потенциально могущих совершить или совершивших (совершающих) преступления; обстоятельства подготовки, совершения, маскировки преступлений; очевидцев преступлений; иные сведения, могущие быть использованы в борьбе с преступностью.

     **Объект ОРД - физическое лицо (группа лиц), образ жизни, поведение либо полученные оперативными подразделениями сведения о котором позволяют обоснованно подозревать его (их) в занятии преступной деятельностью и вследствие этого в отношении его (их) проводятся оперативно-розыскные мероприятия.

     5) Определенный в понятии ОРД преимущественно негласный путь проведения ОРМ предполагает, что в процессе ОРД оперативные работники используют комплекс ОРМ с преобладанием негласных. Вместе с тем, это не означает, что негласные ОРМ должны обязательно превалировать. Анализируя ОРМ, обозначенные в ст.6 Закона об оперативно-розыскной деятельности, можно констатировать, что закон не определяет, какие ОРМ проводятся гласно, а какие негласно. Однако по смыслу мероприятий можно понять, что ОРМ, затрагивающие конституционные права и свободы граждан, а также те, для производства которых выносятся постановления (оперативное внедрение, контролируемая поставка, оперативный эксперимент, а также проверочная закупка предметов, свободный оборот которых ограничен или запрещен) проводятся негласно. Остальные ОРМ (опрос граждан, наведение справок, сбор образцов для сравнительного исследования, исследование предметов и документов, наблюдение*, отождествление личности, обследование помещения, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств**) может проводиться как гласно, так и негласно. При этом следует учитывать, что гласное проведение указанных ОРМ может осуществляться как с зашифровкой целей мероприятия и тактики его проведения***, так и без зашифровки****.

_______________

     * За исключением наблюдения, проводимого оперативно-поисковыми подразделениями.

     **За исключением обследования охраняемых объектов и территорий.

     ***Например, опрос гражданина о его времяпрепровождении за определенный период, в процессе которого лицо сообщает субъекту опроса наряду с другими и те сведения, которые интересуют последнего.

     ****Например, осмотр территории, являющейся местом происшествия.

     Ни в теории, ни в практике не существует установленного соотношения проводимых гласных и негласных мероприятий. Оперативный работник, исходя из конкретной ОТС, возможностей, которыми он располагает, целей, которые необходимо достигнуть, самостоятельно определяет, какие мероприятия будут носить гласный или негласный характер, с учетом различных групп ОРМ, изложенных ранее. При этом также учитывается объект ОРД, окружающая среда, в которой он функционирует, общественная опасность совершенного (совершаемого) преступного деяния и степень его маскировки, характер и стадия оперативной проверки и другие обстоятельства. Вместе с тем, с учетом специфики ОРД как разведывательно-поисковой деятельности в ней все же преобладают негласные мероприятия, что однозначно подтверждается результатами исследований деятельности оперативных подразделений.

     6) К специально уполномоченным на осуществление ОРД должностным лицам относятся отдельные категории руководителей структурных подразделений ФСНП, которым обязанность осуществления указанной деятельности и руководства ею предписана ведомственными нормативными актами по занимаемым ими должностям. ОРД также осуществляют сотрудники оперативных подразделений ФСНП, имеющие специальный допуск, который документально оформляется после сдачи ими соответствующих зачетов и хранится в личных делах этих сотрудников. Объемы и пределы осуществления сотрудниками оперативных подразделений оперативно-розыскных и иных мероприятий определяются их функциональными (должностными) обязанностями, разрабатываемыми на основе положений федеральных законов (в первую очередь Закона о налоговой полиции) и ведомственных нормативных актов, регламентирующих организацию и тактику ОРД ФСНП. Поскольку в указанном законе определены права и обязанности всех сотрудников ФСНП, то в функциональных обязанностях сотрудников оперативных подразделений они дополнены положениями, определяющими их компетенцию в сфере ОРД.

     К наиболее существенным из них относятся:

     - право привлечения к сотрудничеству граждан для выявления фактов, форм и методов совершения преступлений и нарушений в области налогового законодательства. При этом подчеркивается, что сотрудничество осуществляется на добровольной основе. В указанном законе не раскрываются формы сотрудничества. Однако исходя из ст.17 Закона об оперативно-розыскной деятельности можно утверждать, что сотрудничество может осуществляться на гласной и конфиденциальной основе. Более детально виды, формы содействия, порядок привлечения граждан к сотрудничеству и другие организационные вопросы изложены в ведомственных нормативных актах, регламентирующих организацию и тактику ОРД ФСНП;

     - право осуществления при наличии достаточных оснований внедрения в структуры предприятий, организаций, учреждений независимо от формы собственности оперативных сотрудников ФСНП для получения через них информации о формах и методах сокрытия в этих структурах доходов от налогообложения. Требования, предъявляемые к внедряемым сотрудникам, тактика внедрения регламентируются ведомственными нормативными актами ФСНП;

     - право проведения всех без исключения ОРМ с целью выявления, предупреждения и раскрытия налоговых преступлений;

     - право ведения по фактам нераскрытых преступлений, а также на лиц, обоснованно подозреваемых в совершении (подготовке) указанных преступлений, дел оперативного учета. Категории дел оперативного учета и порядок их ведения определяются ведомственными нормативными актами;

     - право создания и использования централизованных и локальных учетно-информационных систем на объекты ОРД*.

_______________

     * В полном объеме права и обязанности сотрудников оперативных подразделений изложены в ст.13-15 Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" от 12 августа 1995 года (с изменениями, весенными Федеральным законом от 18 июля 1997 года) и ст.10, 11 Закона РФ "О федеральных органах налоговой полиции" от 24 июня 1993 года N 5238-I (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 17 декабря 1995 года, N 200-ФЗ).

     7) ОРД ФСНП осуществляется для борьбы с налоговыми преступлениями. Как указывалось ранее, к компетенции оперативных подразделений ФСНП относятся 23 состава преступлений, включающих ст.170, 171 ч.2, 171, 172-174, 176, 187, 191-193, 195-197, 201, 202, 204, 210, 222 ч.2 и 3, 290-293, 304 и 327 УК РФ. Исходя из диспозиций перечисленных статей лишь две из них - ст.198 "Уклонение гражданина от уплаты налога" и ст.199 "Уклонение от уплаты налогов с организаций" - относятся к исключительной компетенции оперативных подразделений ФСНП. Борьба с остальными перечисленными преступлениями осуществляется, помимо ФСНП, и другими правоохранительными структурами, в частности, МВД и ФСБ России. Это означает, что при выявлении указанных преступлений перечисленными субъектами ОРД они же осуществляют их раскрытие оперативным путем. При выявлении иных преступлений оперативные подразделения субъектов ОРД обязаны, согласно межведомственным соглашениям, направлять информацию по принадлежности (подследственности, территориальности).

     8) Сущность термина борьба с преступлениями означает выявление, пресечение и раскрытие преступных деяний. Оперативные подразделения ФСНП обязаны вести борьбу только с теми преступлениями, для раскрытия которых обязательно предварительное следствие.

     Цели осуществления ОРД условно можно разделить на две части. Это защита от преступных посягательств:

     - жизни, здоровья, собственности, прав и свобод человека и гражданина;

     - общества и государства.

     Следует подчеркнуть, что ОРД используется лишь в случаях угрозы либо реализации преступных посягательств. Высокая общественная опасность преступных действий является основным критерием, по которому определяется объем и характер проводимых ОРМ. Исходя из того, что осуществление некоторых ОРМ ограничивает в определенной степени конституционные права и свободы граждан - объектов ОРД, их проведение разрешено лишь при наличии судебного решения.

     9) Решение с помощью ОРД иных предусмотренных законодательством задач, относящихся к компетенции оперативных подразделений ФСНП, в первую очередь, означает использование некоторых ОРМ для проверки кандидатов на службу в ФСНП. Поскольку это не связано непосредственно с борьбой с преступностью, и нет оснований полагать, что кандидаты на службу являются субъектами преступной деятельности, проведение в отношении их ОРМ, затрагивающих конституционные права и свободы граждан, недопустимо.

     ОРД как вид государственной деятельности осуществляется на основе руководящих положений, именуемых принципами. Согласно ст.3 Закона об оперативно-розыскной деятельности и ст.4 Закона о налоговой полиции, к ним относятся:

     - соблюдение законности;

     - уважение и соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

     - соблюдение конспирации;

     - сочетание гласных и негласных методов и средств;

     - подконтрольность и подчиненность высшим органам законодательной и исполнительной власти Российской Федерации.

     Сущность принципа соблюдения законности заключается в безусловном исполнении законов и иных нормативных актов, регламентирующих ОРД ФСНП всеми должностными лицами оперативных подразделений ФСНП. Действие этого принципа просматривается в различных статьях и положениях нормативных актов, в частности, определение условий осуществления ОРМ, система контроля за осуществлением ОРД, необходимость для сотрудников руководствоваться положениями Закона, если указание руководителя противоречит ему и т.д.

     Принцип уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина, как и принцип законности, является конституционным. Его значимость для деятельности оперативных подразделений в первую очередь определяется необходимостью четкого соблюдения установленной процедуры осуществления в отношении объектов ОРД оперативно-розыскных мероприятий. С другой стороны, данный принцип является определяющим при организации содействия граждан оперативным подразделениям в решении задач борьбы с преступностью. Закон четко предусматривает социальные и иные гарантии таких лиц. Свидетельством этого является контракт, заключаемый между оперативным подразделением и гражданином, согласившимся оказывать содействие в борьбе с преступностью. Дальнейшее развитие данного принципа выражается в возможности граждан, полагающих, что в отношении их проводились ОРМ, затрагивающие конституционные права и свободы, но виновность этих лиц в установленном законом порядке не доказана, обратиться с жалобой в суд, который обязан принять заявление и рассмотреть его.

     Гарантией соблюдения данного принципа является узаконенное положение о проведении в отношении должностных лиц, допустивших нарушения, служебного расследования и их наказания при подтверждении виновности.

     Принцип соблюдения конспирации относится к специальным принципам. Его сущность заключается в строгом соблюдении служебной тайны, организационно-тактических приемов осуществления оперативно-розыскных и иных мероприятий.

     Это необходимо, чтобы объекты ОРД не распознали планы оперативных работников, не смогли активно противодействовать деятельности сотрудников ФСНП. Помимо этого, соблюдение конспирации позволяет не допустить преждевременной компрометации лиц, в отношении которых проводятся ОРМ, а также не раскрывать перед преступниками граждан, сотрудничающих с оперативными подразделениями на конфиденциальной основе.

     К специальным относится и принцип сочетания гласных и негласных методов и средств. С учетом подчиненной роли ОРД по отношению к уголовному процессу рассматриваемый принцип определяет формы и методы введения данных, полученных в процессе ОРД, в уголовное судопроизводство. Поскольку результаты ОРД могут выступать в качестве поводов и оснований для возбуждения уголовного дела, они должны быть подкреплены гласными материалами, которые могут использоваться в качестве доказательств. Иными словами, проведение гласных мероприятий для фиксации информации, полученной оперативным путем, дает возможность дальнейшего ее использования в уголовном процессе и зашифровывает оперативные источники ее получения.

     Принцип подконтрольности и подотчетности высшим органам законодательной и исполнительной власти Российской Федерации подразумевает соблюдение иерархии в отношениях между руководящими и подчиненными структурами. С учетом того, что сотрудники ФСНП являются государственными служащими, их деятельность относится к особой категории (наличие форменной одежды, специальные звания, сроки выслуги, право ношения огнестрельного оружия и др.). Она подлежит особому контролю, с вытекающими из этого обязанностями предоставления в руководящие государственные структуры сведений о различных сторонах своей деятельности, в том числе и оперативно-розыскной. Формы и порядок контроля и отчетности регламентируются нормативными актами Российской Федерации.