§2. Закон – высшая форма правового акта

Среди различных видов нормативных правовых актов закон стоит на первом месте и занимает особое положение, обладая высшей силой. Почему?

Характерные черты и признаки федерального закона

Закон – это нормативный акт, принимаемый в особом порядке и направленный на регулирование наиболее важных общественных отношений. Закон всегда нормативен, т.е. в законе всегда содержатся юридические нормы – общие правила поведения, рассчитанные на неопределенное количество случаев применения. Закону должны подчиняться все остальные правовые акты – как нормативные так и индивидуальные, поэтому все остальные акты и называются подзаконными.

Законы могут приниматься только высшими представительными (законодательными) органами Российской Федерации и ее субъектов либо всенародным голосованием (референдумом). Этим обуславливается верховенство закона над остальными актами, которые не могут противоречить закону. В России законодательным органом является Федеральное Собрание, состоящее из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы, – парламент России. Парламент как орган, пропорционально представляющий интересы народа и способный устанавливать обязательные для всех общие правила поведения, является принадлежностью всех цивилизованных стран, особенно провозглашающих себя правовыми государствами.

В российском парламенте, в его палате – Государственной Думе, Регламентом Государственной Думы предусматриваются три чтения – обсуждения законопроектов, при каждом из которых проводится голосование депутатов. Другая палата – Совет Федерации либо одобряет, либо отклоняет принятый Государственной Думой федеральный закон. Принятый федеральный закон направляется Президенту Российской Федерации, который в течение четырнадцати дней подписывает и обнародует закон либо отклоняет закон. Подписание Президентом закона означает не только его согласие с содержанием закона, но и поручение главы государства как гаранта Конституции всем ветвям и органам власти неуклонно и последовательно следовать его требованиям, обеспечивать его повсеместное исполнение.

Так случилось с проектом ЗК РФ в 1996 г.: его не одобрил Совет федерации и после работы согласительной комиссии Государственной Думы и Совета Федерации Земельный кодекс был в мае 1997 г. одобрен обеими палатами Федерального Собрания. Однако Президент Российской Федерации не подписал этот вариант Земельного кодекса, находя его не полностью соответствующим Конституции и проводимым экономическим и политическим реформам. Таким образом, процедура принятия и подписания федеральных законов является отличительной чертой этого высшего источника права и должна служить гарантией предупреждения исключения непродуманных, волюнтаристских решений на законодательном уровне.

Основной закон – Конституция России

Среди всех законов есть основной – Конституция России, предусматривающая основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, федеративное устройство, полномочия главы государства, законодательных, исполнительных и судебных органов власти, являющихся самостоятельными, и органов местного самоуправления. Конституционные положения являются отправными для других отраслей права, в том числе для земельного. При этом нормы Конституции можно условно разбить на две большие группы первая – непосредственно посвященная земельным отношениям, вторая – опосредованно участвующая в регулировании земельных отношений.

К первой группе относятся ст. 9 – о земле и иных природных ресурсах, находящихся в различных формах собственности; ст. 36 – о праве частной собственности на землю и регулировании условий и порядка пользования ею на основе федерального закона, ст. 42 – о праве каждого на благоприятную окружающую среду; ст. 58 – об обязанности каждого сохранять природу, бережно относиться к ее богатствам, ст. 72 – об отнесении к совместному ведению Федерации и ее субъектов земельного, водного, лесного законодательства, законодательства о недрах, об охране окружающей среды.

Вторую группу норм составляют более отдаленные от земельных отношений, но не менее значимые для них предписания Конституции: о человеке, его правах и свободах, как высшей ценности, защита которой является обязанностью государства и всех его органов (ст. 2, 17 и 18), о демократическом, правовом, социальном характере Российского государства (ст. 1 и 7), о гарантировании единства экономического пространства, поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности (ст. 8), о равенстве всех перед законом и судом (ст. 19), о праве на жилище и его неприкосновенности (ст. 25 и 40), о гарантировании государственной защиты прав и свобод человека и гражданина и, в частности, гарантировании судебной защиты (ст. 45–48); об обязанности каждого платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57) и многие другие (подробное содержание статей здесь не приводится, так как излагается и комментируется в других главах учебника; кроме того, граждане должны иметь Конституцию в качестве настольной книги и знать ее содержание по первоисточнику).

Главенствующее положение Конституции среди других законов обусловлено тем, что она имеет наивысшую юридическую силу среди других высших нормативных актов – законов и обладает прямым действием на всей территории Российской Федерации. Это означает, что законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Согласно ст. 15 Конституции законы подлежат официальному опубликованию, а неопубликованные законы не применяются- Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Это конституционное положение важно для законов но еще; важнее – для подзаконных актов.

Федеральные законы как источники земельного права

Среди относящихся к земельному праву законов России, можно отметить такие, как Земельный (1991 г.), Водный (1995 г.), Лесной (1997 г.) кодексы. Законы об охране окружающей природной среды (1991 г.), о плате за землю (1991 г.), об основах градостроительства в Российской. Федерации (1992 г.), о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах (1995 г.), об особо охраняемых природных территориях (1995 г.), о мелиорации земель (1996 г.), о государственном регулировании агропромышленного комплекса (1997 г.), о безопасном обращении с пестицидами и ядохимикатами (1997 г.). Эти и другие непосредственно "земельные" законы составляют сердцевину земельного права, его основную часть на федеральном уровне. но не единственную.

Источниками земельного права являются федеральные законы, входящие в иные отрасли права, но предусматривающие земельные нормы. Законы других отраслей права можно условно разделить на две группы – законы природоресурсного блока, которые, как и земельные, регулируют отношения по поводу использования и охраны природных ресурсов (кроме земли), и законы иных, как бы далеких от земельного отраслей права (в дальнейшем можно будет убедиться, что они не настолько далеки от земельных интересов, как это кажется на первый взгляд).

В законодательстве о недрах, атмосферном воздухе, животном мире и другом природоресурсном законодательстве имеется немало норм, связанных с землепользованием. Например, ВК РФ предусматривает нормы о береговой линии и прибрежной полосе внутренних морских вод и территориального моря, водоохранных зонах водных объектов, порядке ведения работ в них, особенностях предоставления земельных участков в водоохранных зонах и контроле за их использованием, зонах и округах санитарной охраны вокруг водоемов (ст. 16, 108, 111, 112 и 115 ВК РФ).

Наряду с этим имеется специальная статья 5 ВК РФ об отношениях, регулируемых водным законодательством Российской Федерации, где делается попытка размежевать водные и земельные отношения. В частности, предусматривается, что отношения по поводу земель, возникающие при использовании и охране водных объектов, регулируются водным законодательством в той мере, в какой это необходимо для рационального использования и охраны водных объектов.

Отношения по поводу обособленных водных объектов (замкнутых водоемов) регулируются водным законодательством в той мере, в какой данные отношения не урегулированы гражданским и земельным законодательством. В ст. 12 ВК РФ предусматривается, что собственники, владельцы и пользователи земельных участков, примыкающих к поверхностным водным объектам, могут использовать их только для своих нужд в той мере, в какой это не нарушает права и законные интересы других лиц.

То же – в лесном и иных отраслях права (см. главы о водном и лесном фондах).

Таким образом, нормы земельного права содержатся в законах, составляющих природоресурсное законодательство.

Третью группу федеральных законов, содержащих нормы земельного права, представляют Гражданский кодекс, Кодекс об административных правонарушениях, Уголовный кодекс: в них содержится немало предписаний, относящихся к земельным отношениям, которые будут рассмотрены в других главах учебника. В частности, в КоАП РСФСР и УК РФ содержатся составы земельных правонарушений (преступлений), за которые устанавливается и применяется соответственно административная или уголовная ответственность – в зависимости от степени общественного вреда или общественной опасности.

К законам, регулирующим земельные отношения, относятся и законы субъектов Федерации, но поскольку их становится все больше и они приобретают немаловажное значение, им посвящается отдельная глава.