§4. Значение общих принципов, договоров и обычаев

К источникам земельного права начинают относиться общие принципы, права, нормативные договора и некоторые обладающие юридической силой обычаи. Признание этих феноменов источниками права является для России делом сравнительно новым (после забытого за десятилетия старого) и поэтому заслуживает отдельного рассмотрения, хотя на практике еще не приобрело того значения, которое им придается в праве и которое они имеют в ряде других стран.

Общие принципы права

Отправные, исходные начала правовой системы становятся источником права, если такая их роль закрепляется в законодательном порядке. Например, ст. 38 Статута Международного суда предусматривается: суд, который обязан решать переданные ему споры на основании международного права, применяет общие принципы права признанные цивилизованными нациями.

В ст. 15 Конституции РФ говорится, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Понятно, что такая норма, установленная в 1993 г., вызывает многочисленные дискуссии: что считать общепризнанным принципом? Кем он должен быть признан? Какова его формулировка и степень обязательности? Большинство юристов считают, что к таким принципам относятся, например, такие положения, как: "специальный закон отменяет действие общего закона" (к примеру, Закон "О сельскохозяйственной кооперации" заменяет нормы Закона "О кооперации") или "позднейшим законом отменяется более ранний" (даже если это и не указано в постановлении о его введении в действие).

Однако общие принципы права постепенно завоевывают свою нишу в российском праве. Согласно ст. 6 ГК РФ при невозможности использования аналогии закона, т.е. применения законодательства, регулирующего сходные отношения, можно определять права и обязанности сторон исходя из общих начал и смысла гражданского законодательства и требований добросовестности, разумности и справедливости. Правда, судебная практика постоянно сталкивается с трудностями различного понимания и толкования этих понятий различными лицами и инстанциями, что обусловливается недостаточными правовыми и моральными традициями.

Нормативные договоры – реализация компетенции

Соглашения между различными субъектами права могут содержать правовые нормы не только устанавливать права и обязанности сторон, но и устанавливать общие правила поведения, которым должны в будущем подчиняться все участники. Примерами таких нормативных договоров в земельном праве являются договоры об общих и специальных земельных сервитутах (о чем будет подробно сказано в отдельной главе).

В условиях федеративного устройства государства приобретал ют значение соглашения между государственными органами Федерации и ее субъектов. К настоящему времени такие соглашения заключены между центром и частью субъектов Федерации и во всех присутствуют нормы по вопросам земельных отношений, и это не удивительно, так как Конституцией РФ эти вопросы отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Однако такие соглашения носят порой довольно общий характер, так как и наукой, и практикой до конца не определены принципы и границы "совместной компетенции", здесь предстоит накопление опыта и выработка цивилизованных отношений. По соглашениям Правительство Российской Федерации вправе передавать исполнительным органам субъектов Российской Федерации осуществление части своих полномочий, а также на основании соглашений возможно и обратное перераспределение функций исполнительных органов.

Согласно ст. 5 Конституции РФ ее федеративное устройство основано на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами определяется Конституцией РФ, предусматривающей компетенцию Российской Федерации, совместную компетенцию Федерации и ее субъектов и компетенцию субъектов Российской Федерации.

К ведению Российской Федерации согласно ст. 71 Конституции относятся: регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (в том числе земельных); федеральная государственная собственность (прежде всего на землю, на другие природные ресурсы) и управление ею; установление основ федеральной поли тики и федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации, производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования, определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации, гражданское, гражданско-процессуальное законодательство (как методы охраны имущественных отношении возникающих при использовании и охране земельных интересов рычаги защиты земельных и других природных ресурсов и их владельцев), метеорологическая служба, стандарты (в том числе в области земельных отношений, охраны окружающей среды).

В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов согласно ст. 72 Конституции находятся защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка общественной безопасности (в том числе в области земельных отношений); вопросы владения, пользования и распоряжения землей недрами, водными и другими природными ресурсами, разграничение государственной собственности (прежде всего на земли, на другие природные ресурсы), природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории (они касаются, прежде всего, земле пользования, о чем речь пойдет в специальной главе учебника).

Вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов субъекты Российской Федерации согласно ст. 73 Конституции обладают всей полнотой государственной власти Это размежевание земельной компетенции "по вертикали" представляется весьма важным и осуществляется на всех уровнях- федеральном – Государственной Думой и Советом Федерации, Президентом и Правительством Российской Федерации, на уровне субъектов Российской Федерации – правотворческими органами субъектов. "По горизонтали" совершенствование экологического и земельного законодательства и реализация полномочий в области использования и охраны земель осуществляется в трех направлениях – соответственно составу земельных и экологических норм, которые группируются следующим образом: а) собственно экологическое законодательство, б) природоресурсное законодательство, в том числе и прежде всего земельное законодательство, в) другие отрасли законодательства, регулирующие отношения, возникающие при использовании и охране земель, – гражданское, административное (санитарное), финансовое и иные отрасли законодательства (усложнение и актуальность отношений Федерации и ее субъектов обусловливают, помимо изложенного, вынесение проблем правотворчества субъектов Федерации в области земельных отношений в отдельную главу).

Конкретное Соглашение со Свердловской областью

Примером конкретного договорного размежевания полномочий может служить Соглашение между Правительством Российской Федерации и правительством Свердловской области о разграничении предметов ведения и полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения природными ресурсами и охраны окружающей природной среды. По нему Правительство Российской Федерации и правительство Свердловской области, именуемые далее Сторонами, руководствуясь Договором о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Свердловской области, исходя из необходимости рационального использования земельных и других природных ресурсов и осуществления согласованных действий по охране окружающей среды, договорились о нижеследующем.

Состав земельных и других природных ресурсов федерального значения (федеральной собственности) на территории Свердловской области определяется в соответствии с приложением к Соглашению. Природные ресурсы, не отнесенные к федеральным, относятся к областным или муниципальным природным ресурсам согласно договорам органов государственной власти Свердловской области с органами местного самоуправления. До такого распределения эти природные ресурсы относятся к природным ресурсам областного значения.

Статус федеральных особо охраняемых природных территорий и федеральных природных ресурсов на территории Свердловской области определяется законодательством Российской Федерации. Органы государственной власти Свердловской области в соответствии с федеральным законодательством участвуют в управлении федеральными природными ресурсами. Статус областных и муниципальных земельных и других природных ресурсов определяется федеральными и областными законами. Органы государственной власти Свердловской области определяют порядок пользования областными природными ресурсами, включая их квотирование и лицензирование, в соответствии с федеральным законодательством.

Органы государственной власти Свердловской области, на основе базовых нормативов платы, установленных органами государственной власти Российской Федерации, определяют дифференцированные ставки платы за выбросы (сбросы, размещение) загрязняющих веществ и отходов в окружающую природную среду и за пользование земельными и другими природными ресурсами. При отсутствии установленных федеральными органами власти базовых нормативов органы государственной власти Свердловской области самостоятельно устанавливают базовые нормативы платы за выбросы (сбросы, размещение) загрязняющих веществ и отходов в окружающую природную среду и за пользование земельными и другими природными ресурсами. Для природных ресурсов, находящихся в областной собственности, органы государственной власти Свердловской области вправе устанавливать самостоятельно нормативы платы в соответствии с правовыми актами Российской Федерации и Свердловской области.

На финансирование территориальных природоохранных органов Свердловской области направляется 10% средств от платы за нормативные и сверхнормативные выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов, перечисляемых предприятиями, учреждениями, организациями, расположенными, на территории Свердловской области, в федеральный бюджет через территориальное управление федерального казначейства. Финансирование мероприятий по оздоровлению территорий Свердловской области” объявляемых в установленном законодательством Российской Федерации и Свердловской области порядке зонами чрезвычайной экологической ситуации, производится в первую очередь за счет средств предприятий, учреждений, организаций, – непосредственных виновников деградации природной среды, а также за счет целевых средств областного бюджета и внебюджетных фондов.

На территории Свердловской области без согласия ее государственной власти не может осуществляться размещение экологически вредных производств, захоронение радиоактивных и токсичных веществ. Соглашение заключается сроком на 5 лет и автоматически продлевается на последующие пятилетние периоды, если ни одна из Сторон не заявит другой Стороне путем письменного уведомления за 6 месяцев-до истечения соответствующего срока о ев о ем желании прекратить его действие. Внесение изменений и дополнений в настоящее Соглашение осуществляется, по взаимному согласию Сторон- Соглашение заключено в Москве 12 января 1996 г в двух экземплярах, по одному для каждой Стороны.

В приложении к Соглашению указаны природные ресурсы ii природные объекты федерального значения на территории Свердловской области, например особо охраняемые природные территории (заповедники, национальные парки), созданные в соответствии с постановлениями Правительства Российской Федерации: заповедники "Денежкин камень" и "Висимский", "Припышминские боры".

Порядок заключения договоров между Федерацией и ее субъектами

Порядок осуществления деятельности по заключению договоров и соглашений определен Указами Президента Российской Федерации "Об образовании Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" от 20 июня 1994 г. № 1499 [2] ;

"Об утверждении Положения о порядке работы до разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации" от 12 марта 1996 г. № 370 [3] ;

"О внесении изменений в Положение о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 12 марта 1996 г. № 370" от 25 ноября 1996 г № 1593 [4] .

Правовой основой заключения договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации является Конституция Российской Федерации, а также Федеративный и иные государственно-правовые договоры в той мере, в какой они соответствуют Конституции. Никакие новые договоры не могут "изменить или отменить конституционные положения по разграничению предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов.

На практике инициатива разработки договора и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий принадлежит субъектам Российской Федерации.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 25 ноября 1996 г. № 1593 обязательным условием начала работы с проектами договоров является проведение предварительной экспертизы конституций и уставов конкретных субъектов Российской Федерации на предмет их соответствия Конституции РФ и в случае их противоречия – приведение законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с Конституцией РФ.

Согласно Положению, утвержденному Указом Президента Российской Федерации от 12 марта 1996 г. № 370:

– договор не может устанавливать или изменять конституционный статус субъекта Российской. Федерации,

– в нем не допускается изъятие или перераспределение предметов ведения Российской федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, установленных ст. 71 и 72 Конституции РФ,

– не подлежат передаче полномочия федеральных органов государственной власти, если их передача ведет к нарушению территориальной целостности Российской Федерации, верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации.

В договорах могут конкретизироваться предметы совместного ведения, специфические для данного субъекта Российской Федерации вследствие географических, экономических, социальных, национальных и иных особенностей субъекта Российской Федерации.

Помимо договоров, на основе ст. 72 Конституции могут быть заключены специальные соглашения о разграничении полномочий по конкретным предметам ведения между органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов. Эти соглашения являются неотъемлемой частью договора и могут быть подписаны в любое время после его заключения.

Предварительное рассмотрение вопросов подготовки договоров и соглашений, их правового обеспечения осуществляет Комиссия при Президенте Российской Федерации по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В состав Комиссии входят представители на уровне министров и их заместителей всех основных федеральных министерств, а также Государственной Думы и Совета Федерации. Комиссия осуществляет экспертизу проектов договоров и соглашений, обеспечивает взаимодействие федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам, связанным с подготовкой и согласованием проектов договоров и соглашений. Комиссия представляет договоры Президенту Российской Федерации и соглашения Председателю Правительства Российской Федерации на рассмотрение и утверждение вместе со своими заключениями.

Договор подписывают Президент Российской Федерации и уполномоченное лицо субъекта Российской Федерации, а соглашения о разграничении полномочий по конкретным предметам ведения – Председатель Правительства Российской Федерации и уполномоченное лицо субъекта Российской Федерации.

Договоры и соглашения вступают в силу с момента их официального опубликования. Споры по вопросам разграничения предметов ведения и полномочий разрешаются по взаимному согласию. В случае, если согласие не достигается, возможно вынесение спорных вопросов на рассмотрение Конституционного, Верховного или Высшего Арбитражного Суда-РФ в соответствии с их компетенцией.

Иные договоры

К этой же группе источников земельного права относятся примерные или типовые договоры, разрабатываемые и утверждаемые уполномоченными на то органами. В настоящее время их правовая сила подвергается обсуждению, а поле действия – сокращению, поскольку ГК РФ провозглашена свобода договора, недопустимость произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимость беспрепятственного осуществления гражданских прав.

Видом нормативного договора является международный договор, предусмотренный упомянутой ст. 15 Конституции РФ. В ней также говорится, что если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Однако такому конституционному положению еще предстоит долгая дорога, так как до сих пор административная и судебная практика предполагает имплементацию, т.е. включение норм международного договора Российской Федерации в российское законодательства. По этому пути идет и правотворчество Российской Федерации после подписания и ратификации международных договоров Российской Федерации составляется и реализуется план принятия российских правовых актов для обеспечения действия договоров, включения их требований в российское законодательство.

Правовые обычаи

Правило поведения, сложившееся в течение длительного времени и признаваемое государством в качестве общеобязательного, считается правовым обычаем. В земельном праве правовой обычай занимает наибольшее место по сравнению с другими отраслями права, что можно объяснить наибольшей длительностью, актуальностью и во многом неурегулированностью земельных общественных отношений.

Обычай был основным источником права на ранних ступенях развития общества. Многие последующие источники права представляли собой систематизированные записи наиболее важных и оправдавших себя обычаев такова, например, Русская Правда.

Обычай делового оборота предусматривается в ст. 5 ГК РФ: им признается сложившееся и широко применяемое в какой-либо области предпринимательской деятельности правило поведении, не предусмотренное законодательством, независимо от того, зафиксировано ли оно в каком-либо документе. Обычай, противоречащий положениям законодательства или договора, не применяется.

Примером включенного в земельное право обычая можно считать правило раздела земельного участка между собственниками расположенного на нем строения не только пропорционально долям права собственности на строение, но и согласно сложившемуся порядку пользования участком, оправдавшему себя обычаю. Нередко включаются сформировавшиеся и устоявшиеся правила пользования землей в договоры сервитутов, в распределение конкретных земельных долей при акционировании крестьянских коллективных хозяйств, при выделении из них отдельных членов.

Незафиксированные в праве обычаи нередко используются в республиках с преобладанием населения, исповедующего мусульманство. Однако и здесь видны тенденции к включению сложившихся веками обычаев в нормативные акты: так происходит с земельным законодательством Республики Дагестан. Велико значение буддистских традиций и обычаев в Республике Бурятия.

Таким образом, тема "Источники земельного права" основывается во многом на положениях общей теории права, которые наглядно преломляются и изучаются в земельном праве, развивая и конкретизируя правопонимание.

Вопросы для повторения

1.Какие характерные признаки и черты правовой нормы? Нормативного акта? Индивидуального акта? Почему одни могут быть источниками земельного права, а другие нет?

2.Почему закон считается наивысшим источником земельного права?

3.Каковы иерархия и соподчиненность нормативных актов в России?

4.Имеет ли отношение к использованию земель присяга Президента России? Почему?

5.Какие полномочия Правительства России имеют отношение к земельным вопросам? Почему?

Темы рефератов и курсовых работ

1.     Система источников земельного права.

2.     Анализ формы и содержания подзаконных актов.

3.     Сравнительная характеристика общих принципов, договоров и обычаев в земельном праве.

Литература

1. Конституция РФ.

2. Общая теория права / Под ред. А. С. Пиголкина. М., 1995.

3 Давид Р. Основные правовые системы современности. М., 1988.

4 Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. М., 1996.