§3. Нормативные указы главы государства и иные подзаконные акты

В условиях России основным источником земельного права, как и остальных отраслей права, являются подзаконные нормативные акты. В них входят указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, ведомственные акты, нормативные акты организаций и иные акты (к иным актам – источникам земельного права относятся акты субъектов Федерации и органов местного самоуправления – им будут, ввиду новой, повышенной роли посвящены отдельные главы).

Указы Президента Российской Федерации

Главным подзаконным актом являются указы Президента России подзаконными они считаются потому, что согласно ст. 90 Конституции РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам, кроме того, согласно ст. 80 Конституции РФ Президент России определяет основные направления внутренней и внешней политики государства в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами.

Основным видом подзаконных актов указы являются потому, что Президент является гарантом прав и свобод человека и гражданина, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Указы и распоряжения Президента Российской Федерации обязательны для исполнения на всей территории России. Давая присягу, Президент Российской Федерации клянется "уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и защищать Конституцию Российской Федерации, верно служить народу" (эти положения присяги имеют непосредственное отношение к земельному праву, так как земельные права являются конституционными, основными, по поводу которых высказывается народная озабоченность).

В земельном праве Указы Президента и актуальны и разнооб разны, что объясняется значимостью и запутанностью земельных отношений, устарелостью некоторых частей ЗК РСФСР 1991 г, необходимостью оперативного восполнения пробелов в земельном регулировании [1] .

Неполный перечень указов Президента в области регулирования земельных отношений дает представление о месте этого вида источника права в формировании земельного права в последние годы. Оказавшими значительное влияние на развитие земельных отношений можно считать Указы:

"О дополнительных мерах по наделению граждан земельными участками" от 23 апреля 1993 г. № 480;

"О регулировании земельных, отношений и развитии аграрной реформы в России" от 27 октября 1993 г. № 1767 и от 24 декабря 1993 г. № 2287;

"О налогообложении продажи земельных участков и других операций с землей" от 7 декабря 1993 г. № 2118;

"О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость" от 11 декабря 1993 г. № 2130;

"О праве собственности граждан и юридических лиц на земельные участки под объектами недвижимости в сельской местности" от 14 февраля 1996 г. № 198;

"О реализации конституционных прав граждан на землю" от 7 марта 1996 г. № 337;

"О государственной поддержке садоводов, огородников и владельцев личных подсобных хозяйств" от 7 июня 1996 г. № 819;

"О гарантиях собственникам объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами" от 16 мая 1997 г. № 485.

Постановления Правительства Российской Федерации

Следующими в иерархии подзаконных актов следуют постановления Правительства Российской Федерации, которое осуществляет исполнительную власть в Российской Федерации. Акты Правительства принимаются на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации и являются обязательными к исполнению в Российской Федерации (ст. 110 и 115 Конституции РФ).

Среди предусмотренных в ст. 114 Конституции РФ полномочий Правительства имеются и такие, которые относятся к регулированию и реализации земельных отношений, а именно разработка и представление федерального бюджета и обеспечение его исполнения, осуществление управления федеральной собственностью, осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка.

Во исполнение своих полномочий Правительство, осуществляя распорядительные функции, активно участвует в формировании земельного права. Об этом свидетельствует перечень актов Правительства, принятых в последние годы.

"О проведении инвентаризации земель для определения возможности их предоставления гражданам" от 12 июля 1993 г. № 659,

"Об утверждении Положения о порядке установления границ землепользовании в застройке городов и других поселений" от 2 февраля 1996 г. № 105,

"Об утверждении Федеральной целевой программы "Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра" от 3 августа 1996 г. № 932,

"О мерах по стабилизации экономического положения агропромышленного комплекса Российской Федерации в 1996 г." от 7 февраля 1996 г. № 135,

"О мерах по обеспечению сельскохозяйственных товаропроизводителей минеральными удобрениями и химическими средствами защиты растений в 1997 г." от 14 февраля L&97 г. № 166;

"Об экономических условиях функционирования агропромышленного комплекса Российской Федерации в 1997 г " от 26 февраля 1997 г № 224,

"О порядке определения нормативной цены земли" от 15 марта 1997 г № 1319.

Как видно из приведенного перечня, Правительство России активно принимает оперативные меры по налаживанию и обеспечению земельного правопорядка.

Ведомственные акты

К подзаконным актам относятся приказы, инструкции, правила, наставления, принимаемые центральными органами исполнительной власти, к которым относятся министерства, государственные комитеты и ведомства (Центральный банк, Федеральная служба лесного хозяйства и др.). Их акты регулируют отношения внутри системы своего ведомства, однако почти каждое из них обладает некими надведомственными, порой координационными функциями, которые и обусловливают значение ведомственных актов не только для его сотрудников, но и для остальных граждан.

Более поздним и имеющим более высокую значимость актом – Указом "О системе федеральных органов исполнительной власти от 14 августа 1996 г. Президент Российской Федерации в целях определения рациональной структуры федеральных органов и в соответствии со ст. 112 Конституции РФ установил, что в система федеральных органов исполнительной власти России входят министерства Российской Федерации (федеральные министерства) и иные федеральные органы исполнительной власти, государственные комитеты, федеральные службы России, российские агентства федеральные надзоры России.

Министерство РФ – федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти Министерство возглавляет входящий в состав Правительства федеральный министр.

Государственный комитет РФ – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к его ведению а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. Государственный комитет РФ возглавляет председатель государственного комитета РФ.

Таким образом, для осуществления указанных задач федеральные органы исполнительной власти принимают нормативные акты, называемые ведомственными. С 1992 г введена государственная регистрация нормативных актов министерств, государственных комитетов и ведомств, затрагивающих права и законные интересы граждан или носящих межведомственный характер. Государственная регистрация этих актов имеет целью упорядочение ведомственного правотворчества, установление законности и устранение дублирования в этой области, возложена эта регистрация на Министерство юстиции России.

При государственной регистрации осуществляется проверка регистрируемого акта, при которой должно изучаться:

полномочно ли данное министерство издавать такой акт (обычно такое полномочие вытекает из функций ведомства, предусмотренных положением о нем, либо из специального постановления Правительства Российской Федерации, уполномочивающих данное ведомство на принятие такого акта),

не противоречит ли принимаемый акт нормативному правовому акту большей силы, т.е. вышестоящему по ранжированию акту (здесь вступает в действие упоминаемая иерархия, или пирамида, актов);

не урегулирован ли данный вопрос другим, аналогичным по силе актом (в период отсутствия порядка в ведомственном правотворчестве принимались параллельные акты с одной и той же нормой);

как будут доводиться до всеобщего сведения акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина (упомянутое правило ст. 15 Конституции РФ).

Практика показывает, что после введения государственной регистрации немало ведомственных актов, не прошедших указанный анализ, были возвращены для доработки и не увидели света, не стали обременять граждан новыми обязанностями либо ограничением прав и свобод.

Примерами нормативных ведомственных актов, затрагивающих земельные отношения, могут служить:

Приказ Государственного комитета РФ по охране окружающей среды "Об утверждении Порядка выдачи разрешений на добывание объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации" от 4 апреля 1997 г. (Бюллетень нормативных актов 1997 № 12),

Инструкция о ввозе на территорию Российской Федерации и вывозе с территории Российской Федерации семян сортов растений и племенного материала пород животных. Утверждена Министерством сельского хозяйства и продовольствия РФ и Государственным таможенным комитетом РФ 8 мая 1997 г.,

Приказ Государственного комитета РФ по охране окружающей среды "О порядке рассмотрения материалов на ввоз в Российскую Федерацию ядовитых веществ" от 16 января 1997 г.,

Письмо Министерства природных ресурсов РФ и Министерства сельского хозяйства и продовольствия РФ "О порядке лицензирования бурения скважин на воду (кроме бурения скважин на термальные воды)".

Рассмотрение актов органов исполнительной власти, принимаемых в субъектах Федерации, ввиду их значимости и многочисленности осуществляется в другой, отдельной главе.

Нормативные акты организаций

Нормативные акты, т.е. акты, устанавливающие для неперсонифицированных граждан обязанности или предоставляющие им права, принимаются в организациях, учреждениях и на предприятиях. Они могут быть двоякого вида рассчитанные на работающих на данном предприятии, т.е. обращенные внутрь предприятия, либо направленные субъектам права, находящимся вне предприятия, – и те и другие носят общий характер, сориентированы на неоднократное число применения.

Примером первого вида нормативного акта можно считать план внутреннего землеустройства, утвержденный полномочным органом сельскохозяйственной организации (предприятия). Сюда же относятся внутриколхозные, например, правила вспашки зяби, одобренные на колхозном собрании. Общий характер они носят потому, что распространяются на всех работников данного хозяйства, кто бы ни осуществлял предусмотренные этими правилами работы. В случае выбытия (увольнения) одних работников эти нормы действенны и для других работников, заступивших на их место.

Ко второму виду нормативных актов организаций можно отнести правила и порядок землеустроительных работ, утвержденный негосударственной хозрасчетной организацией они принимаются на основании и во исполнение вышестоящих нормативных актов – законов, указов постановлений, приказов и т.д., обязательны для исполнения обращающимися в организацию гражданами.

Нельзя не отметить, что четкой границы между этими видами нормативных актов организаций порой нет правила внутреннего распорядка, например, лесничества обращены внутрь организации однако не могут не учитываться обращающимися в лесничество гражданами, в то же время обращенные к гражданам правила оформления земельных документов, конкретизированные в организации, являются обязательными для работников этой организации. Нормативные акты организации, хотя и находятся в иерархии нормативных актов на самой низшей ступени, т.е. обязаны соответствовать всем вышестоящим нормативным актам, тем не менее являются самыми массовыми, приносящими наибольшее количество нарушений законности и посягательств на права граждан, в том числе земельные, источниками земельного права. Поэтому внимание им надо уделять соответствующее.