Глава 23. Общие положения

Статья 245. Дела, возникающие из публичных правоотношений

1. Комментируемая статья содержит перечень дел, возникающих из публично-правовых отношений, рассматриваемых судами. К ним, в частности, относятся дела по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если их рассмотрение не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов. Следует упомянуть, что в соответствии с АПК арбитражным судам также подведомственны дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда (п. 1 ст. 29, ч. 3 ст. 191 АПК). Таким образом, по общему правилу, указанная категория дел подлежит рассмотрению в судах общей юрисдикции по нормам ГПК. Исключение, пожалуй, составляют нормативные указы Президента РФ, проверка конституционности которых отнесена к компетенции Конституционного Суда РФ.

2. Другую категорию дел, возникающих из публично-правовых отношений и подлежащих рассмотрению в суде, составляют дела по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Данная норма приведена в соответствие с положениями ч. 2 ст. 46 Конституции, согласно которой решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суде. Несмотря на то, что в соответствии с положениями ст. 12 Конституции органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, ГПК РСФСР (ст. 231) не предусматривал возможности обжалования решений органов местного самоуправления. Кроме того, в отличие от ст. 231 ГПК РСФСР комментируемая статья предусматривает возможность оспорить решение или действие (бездействие) не только должностных лиц, но и государственных и муниципальных служащих, не относящихся к должностным лицам.

3. Еще одна категория дел, возникающих из публично-правовых отношений, рассматриваемых судами, - это дела о защите избирательных прав или права граждан Российской Федерации на участие в референдуме. Аналогичное положение содержалось и в ст. 231 ГПК РСФСР.

4. В соответствии с комментируемой статьей суд рассматривает иные дела, возникающие из публично-правовых отношений, отнесенные федеральным законом к ведению суда. Полагаем, что в данном случае не следует говорить о каком-либо ограничении прав граждан на обращение в суд и, тем более, о противоречии такой записи положениям ч. 1 ст. 46 Конституции. Указанная запись необходима потому, что перечень рассматриваемых судом дел, возникающих из публично-правовых отношений, не является исчерпывающим и может быть дополнен федеральным законом.

Статья 246. Порядок рассмотрения и разрешения дел, возникающих из публичных правоотношений

1. Комментируемая статья посвящена порядку рассмотрения и разрешения дел, возникающих из публично-правовых отношений. По общему правилу, дела, возникающие из публично-правовых отношений, рассматриваются судьей единолично. Коллегиальное рассмотрение дел этой категории может быть предусмотрено федеральным законом.

Новелла - положение ч. 1 комментируемой статьи, согласно которому дела, возникающие из публично-правовых отношений, рассматриваются по общим правилам искового производства с особенностями, установленными гл. 24-26 ГПК. Кроме того, в комментируемой статье установлено, что особенности рассмотрения такой категории дел могут быть установлены другими федеральными законами.

2. В соответствии с ч. 2 комментируемой статьи при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публично-правовых отношений, не применяются правила о заочном производстве, установленные гл. 22 ГПК. Из этого следует, что дела данной категории не могут быть рассмотрены в отсутствие ответчика.

3. Кроме того, в соответствии с положениями ч. 3 комментируемой статьи при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публично-правовых отношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований. Это дает право суду выйти за пределы заявленных требований и, например, в случае предъявления заявления об оспаривании нормативного правового акта в части проверить законность всего акта.

4. При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публично-правовых отношений, суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица (ч. 4 комментируемой статьи). Это обстоятельство тем более важно, что, как правило, стороной по указанной категории дел являются либо перечисленные органы, либо должностные лица этих органов.

Статья 247. Порядок обращения в суд

1. Комментируемая статья посвящена порядку обращения в суд. Согласно ч. 1 суд приступает к рассмотрению дела, возникающего из публично-правовых отношений, по заявлению заинтересованного лица. К заинтересованным лицам комментируемая статья относит граждан, организации и прокурора. При этом в заявлении должно быть указано, какие конкретно решения, действия (бездействие) и какого должностного лица оспариваются, а также какие конкретно права и свободы лица нарушены оспариваемыми решениями, действиями (бездействием).

2. Поскольку действия (бездействие) должностного лица могут быть обжалованы также и в вышестоящий в порядке подчиненности орган, в ч. 2 комментируемой статьи содержится важная гарантия прав граждан, а именно: для обращения в суд не требуется в обязательном порядке обращения лица в вышестоящий в порядке подчиненности орган. Такое обращение является правом, но не обязанностью лица.

3. Вместе с тем, следует отметить, что в соответствии с ч. 3 комментируемой статьи при рассмотрении дел, возникающих из публично-правовых отношений, не может быть рассмотрен спор о праве. Поэтому если при предъявлении заявления будет установлено, что имеет место спор о праве, подведомственный суду, судья оставляет заявление без движения и разъясняет заявителю его право предъявить иск в общем порядке в соответствии со ст. 131 и 132 ГПК. Если указанное обстоятельство (спор о праве) станет известно в процессе рассмотрения дела, производство по делу подлежит прекращению. Прекращение производства по делу по этому основанию не лишает права лица обратиться в суд с иском в общем порядке.

Кроме того, в ч. 3 комментируемой статьи ГПК содержится основание к отказу в принятии заявления. Такой отказ должен последовать, если при предъявлении заявления будет установлено, что имеет место спор о праве, подведомственный суду, а при предъявлении иска в общем порядке будут нарушены правила о подсудности дела. Иначе говоря, для отказа в принятии заявления в этом случае наряду с наличием спора о праве, подведомственного суду, необходимо изменение подсудности в случае предъявления иска в общем порядке. В случае если вышеназванные обстоятельства станут известны в ходе судебного разбирательства, производство по делу в силу ст. 248 Кодекса подлежит прекращению.

Статья 248. Отказ в принятии заявления или прекращение производства по делу, возникшему из публичных правоотношений

Согласно комментируемой статье судья отказывает в принятии заявления или прекращает производство по делу, если имеется вступившее в законную силу решение суда, вынесенное по заявлению о том же предмете. Это означает, что если решения, действия (бездействие) должностного лица признаны законными или отсутствуют основания для признания нормативного правового акта (или его части) недействующим, любое другое лицо, полагающее, что его права нарушены указанными решениями, действиями (бездействием), не вправе обращаться в суд, оспаривая эти же решения, действия (бездействие). Это в полной мере относится и к оспариванию нормативных правовых актов.

Статья 249. Распределение обязанностей по доказыванию по делам, возникающим из публичных правоотношений

1. Комментируемая статья посвящена распределению обязанностей по доказыванию по делам, возникающим из публично-правовых отношений. В норме нашла отражение еще одна особенность рассмотрения дел указанной категории. В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности или законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, возлагается на орган, принявший нормативный правовой акт или соответственно органы и лиц, принявших оспариваемое решение или совершивших оспариваемое действие (бездействие). Иначе говоря, заявитель в данном случае лишь указывает нормативный правовой акт или решение, действие (бездействие), которые, по его мнению, противоречат другому нормативному правовому акту большей юридической силы либо нарушают его права и свободы.

2. Согласно ч. 2 комментируемой статьи суду предоставлено право по своей инициативе истребовать доказательства при рассмотрении и разрешении дел, вытекающих из публично-правовых отношений. Должностные лица, не исполняющие требования суда о предоставлении истребуемых доказательств, могут быть подвергнуты судом штрафу в размере до 10 минимальных размеров оплаты труда.

Статья 250. Законная сила решения суда

Комментируемая статья 250 Кодекса содержит положение, которое является важной гарантией законности решения суда по делу, возникающему из публично-правовых отношений. После вступления решения в законную силу ни лица, участвующие в деле, ни иные лица не могут заявлять в суде те же требования и по тем же основаниям. Установление такой гарантии обусловлено прежде всего характером рассматриваемых отношений. Дела, перечисленные в ст. 245 ГПК, касаются, как правило, неопределенного круга лиц. Поэтому с целью исключения предъявления аналогичных заявлений по одному и тому же основанию различными субъектами права введена указанная норма. Это отнюдь не означает невозможность обращения в суд по иным основаниям или с иными требованиями.