§ 3 Распоряжение процессуальными средствами защиты права по делам, возникающим из публичных правоотношений

В новом гражданском процессуальном законодательстве изме­нился и порядок возбуждения дел, возникающих из публичных правоотношений. Ранее процессуальным средством защиты пуб­личных прав выступала жалоба, сейчас заявление. Отличие дел искового производства и дел, возникающих из публичных право­отношений, связано с характером спора. В публично-правовом споре в качестве одного из участников выступает публичная власть, которая всегда имеет определенные рычаги воздействия на гражданина.

Однако это не означает, что возбуждение, дальнейшее движе­ние и прекращение дел, возникающих из публичных правоотно­шений, должно зависеть от воли суда или его активности, а не от распорядительных действий заинтересованных лиц. И по делам, возникающим из публичных правоотношений, возбуждаемых по заявлениям граждан, организаций, прокурора, свобода распоря­жения процессуальными средствами защиты права связана с реа­лизацией принципа диспозитивности в гражданском процессе. Поэтому трудно согласиться с такой точкой зрения, согласно ко­торой по делам, возникающим из публичных правоотношений, принципу диспозитивности скорее присущ характер исключения, нежели «основного двигательного начала», характеризующего все стадии гражданского процесса1.

Попытаемся доказать обратное: что действие принципа диспо­зитивности как двигательного начала гражданского процесса осуществляется и по делам, возникающим из публичных право­отношений. Общие правила искового производства - принципы, письменная форма обращения в суд, постадийное развитие про­цесса, возможность отказаться от продолжения процесса и пре-

1 Егорова О.В. Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений, и гражданское судопроизводство // Журн. рос. права. 2001. № 5 С. 137.

175

кратить производство по делу применяются при рассмотрении дел, вытекающих из публичных правоотношений1.

Проявление принципа диспозитивности по делам, возникаю­щим из публичных правоотношений, выводится из анализа норм о том, что по данным категориям дел применяются общие прави­ла искового производства за некоторыми исключениями, а имен­но: мировое соглашение, увеличение или уменьшение требова­ний, исключается возможность предъявления встречного заявле­ния. Важной проблемой в гражданском процессе по делам, воз­никающим из публичных правоотношений, является определение свободы лиц, участвующих в деле, по распоряжению процессу­альным средством защиты субъективного публичного права и активности суда.

Обращение с заявлением в суд. Суд приступает к рассмотре­нию дела, возникающего из публичных правоотношений, на ос­новании заявления. Но и при предъявлении заявления в суд дело может быть возбуждено только при соблюдении определенных юридических условий (предпосылок). Некоторые из них являют­ся общими, как и по исковым делам, но они имеют свою специ­фику, другие же носят самостоятельный характер. Выполнение тех и других является необходимым условием для возбуждения производства по делу.

Существенное значение в современный период приобретает решение вопроса о подведомственности данных дел суду. Сего­дня дела, возникающие из публично-правовых отношений, рас­сматриваются как судами общей юрисдикции, так и арбитраж­ными судами. Так, в соответствии со ст. 245 ГПК, суды общей

Гражданский процесс: Учеб. / Под ред. М.К.Треушникова. М., 2003. С. 422.

176

юрисдикции рассматривают дела, возникающие из публичных правоотношений, отнесенные к их компетенции1.

Предполагается расширить компетенцию мировых судей в части рассмотрения ими дел по проверке законности привлечения граждан к административной ответственности2.

Некоторые представители науки административного права считают, что наделять функциями судебного контроля мировых судей, учитывая процессуальные и территориальные рамки их деятельности, не следует3.

Арбитражные суды рассматривают дела, возникающие из ад­министративных и иных публичных правоотношений.

Предлагается после создания в России административных су­дов передать на их рассмотрение наиболее значимые категории дел:

о признании недействительным (полностью или частично)

нормативного   правового   или   индивидуального   акта   органа

(должностного лица) публичной администрации, если он нару­

шает права и свободы гражданина (физического лица) или объе­

динения граждан (юридического лица);

об обязанности органа публичной администрации (его долж­

ностного лица) принять необходимый правовой акт в целях

защиты прав и свобод гражданина или законных интересов и

прав юридического лица;

об изменении административно-правового статуса конкрет­

ного лица в связи с определенными юридическими фактами;

По мнению авторов учебника: Гражданский процесс / Под ред. М.К.Треушникова. М., 2003. С. 422, Глава 23 ГПК РФ распространяется и на порядок рассмотрения дел, возникающих из административных правоотношений, связанных с обжало­ванием применяемых к гражданам административных наказаний, в отличие от по­становления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 20 января 2003 г. «О некоторых вопросах, возникающих в связи с принятием и введением в дей­ствие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации». Согласно пункту 7 данного постановления, ГПК РФ не определяет порядок производства по делам об административных правонарушениях.

См., напр.: Обзор материалов научно-практической конференции. Обсуждены проблемы защиты публичных и частных прав и интересов в административных судах // Журн. рос. права. 2001. № 9. С. 145-150. Судебная власть / Под ред. И.Л.Петрухина. М., 2003. С. 710.

177

- о признании юридического факта, влекущего возникнове­ние, изменение или прекращение административно-правового отношения, существенно влияющего на статус конкретного лица-

При обращении в суд с заявлением необходимо, чтобы отсут­ствовало решение суда, принятое по заявлению о том же предме­те и вступившее в законную силу (ст. 248 ГПК). Это правило имеет существенное отличие по сравнению с исковым производ­ством. В исковом производстве судья отказывает в принятии ис­кового заявления или прекращает производство по делу, если имеется вступившее в законную силу решение суда по спору ме­жду теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основа­ниям. В данном случае требуется совпадение сторон и элементов иска: предмета и основания. По делам же, возникающим из пуб­личных правоотношений, достаточно тождества одного элемента - предмета судебной проверки. Представляется, что введение данного ограничения, только исходя из однородности требова­ний, не является оправданным, поскольку могут возникнуть но­вые основания. Причем данное правило (ст. 248 ГПК) находится в противоречии с нормой, содержащейся в ст. 250 ГПК, где ука­зано, что после вступления в законную силу решения суда по де­лу, возникающему из публичных правоотношений, лица, участ­вующие в деле, а также иные лица не могут заявлять в суде те же требования и по тем же основаниям. Таким образом, возмож­ность отказа в принятии заявления по делам, возникающим из публичных правоотношений, должна быть связана с тождеством требований и оснований.

Определенные требования предъявляются и к форме и содер­жанию заявления. Заявление предъявляется в суд с целью осуще­ствления судебного контроля. Из его содержания должно следо­вать, что существует публично-правовой спор. Но в одних случа­ях для защиты публичного права достаточно предъявить заявле­ние в суд, а в других требуется оформление искового заявления,

Судебная власть / Под ред. И.Л.Петрухина. М., 2003. С. 713.

178

если наряду с публичным требуется защитить и частное право конкретного лица.

Если при подаче заявления в суд будет установлено, что имеет место спор о праве, подведомственный суду, судья оставляет за­явление без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления (ч. 3 ст. 247 ГПК). Также в соот­ветствии с п. 8 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. «О некоторых вопросах, возникающих в связи с принятием и введением в действие гражданского процессуально­го кодекса Российской Федерации» не допускается возможности оспаривания в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, решений и действий (бездействия) учреждений, предприятий, организаций, их объединений и обще­ственных объединений1 . Эти дела должны рассматриваться по правилам искового производства, в том числе с соблюдением общих правил подсудности как дела по спорам о защите субъек­тивного права.

Существенное значение для обращения в суд с заявлением о судебном контроле имеет срок, так как суд по возможности дол­жен вмешаться в дело до того, как наступают неблагоприятные последствия или ущерб.

Так, например, по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муници­пальных служащих для обращения с заявлением в суд установлен трехмесячный срок (ст. 256 ГПК). Различные сроки подачи заяв­ления в суд установлены по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федера­ции (ст. 260 ГПК). Заявления, касающиеся решения избиратель­ной комиссии, комиссии референдума о регистрации, об отказе в регистрации кандидата (списка кандидатов), инициативной груп­пы по проведению референдума, об отмене регистрации кандида­та (списка кандидатов), могут быть поданы в течение десяти дней со дня принятия избирательной комиссией, комиссией референ-

1     Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. № 3. С. 3.

179

дума соответствующего решения. Заявление избирательной ко­миссии, зарегистрировавшей кандидата (списка кандидатов), за­явление кандидата, зарегистрированного по тому же избиратель­ному округу, избирательного объединения, избирательного бло­ка, списки которых зарегистрированы по тому же избирательно­му округу, об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов) может быть подано в суд не позднее, чем за восемь дней до дня голосования. После опубликования результатов выборов, рефе­рендума заявление, касающееся нарушения избирательных прав или права на участие в референдуме, имевшего место в период избирательной кампании, подготовки и проведения референдума, может быть подано в суд в течение года со дня опубликования результатов соответствующих выборов, референдума.

По делам о признании недействующими нормативных актов полностью или в части, срок обращения с заявлениями в суд в ГПК РФ вообще не определен. Как видно из приведенных приме­ров, сроки обращения с заявлениями в суд устанавливаются со­кращенные и они не носят материального характера или не уста­навливаются вообще.

Представляется, что срок на обращение в суд с заявлением следует признать материальным, как срок исковой давности, так как с ним также связано принудительное осуществление субъек­тивного права. Пропуск срока обращения в суд с заявлением не является для суда основанием для отказа в принятии заявления. На сроки обращения в суд с заявлением распространяются поло­жения, касающиеся исчисления, окончания и восстановления процессуальных сроков. Если суд, всесторонне исследовав мате­риалы дела, придет к выводу, что срок на обращение пропущен по неуважительной причине, он отказывает в удовлетворении заявления. В случае пропуска указанного срока по уважительной причине он может быть восстановлен судом.

Отказ в удовлетворении заявления в связи с пропуском срока на обращение в су, не связан с утратой субъективного права, хотя и нарушенного. Утрачивается только возможность его принуди­тельного осуществления.

Вопрос об уважительных причинах пропуска срока обращения с заявлением в суд не нашел отражения в процессуальном законе.

180

При восстановлении срока на обращение с заявлением в суд сле­дует исходить из обстоятельств, связанных с личностью заявите­ля. Это тяжелая болезнь, беспомощное состояние, неграмотность заявителя, а также ликвидация или реорганизация органа, где ра­ботает государственный служащий, или органа, чьи действия об­жалуются.

Течение срока должно быть приостановлено, если орган, чьи действия обжалуются, взял на себя обязательство о восстановле­нии нарушенных прав и свобод, но в дальнейшем его не выпол­нил.

В случае пропуска срока обращения в суд по уважительной причине он может быть восстановлен судом. Но поскольку у гражданина могут возникнуть трудности по правильному опре­делению срока для обращения в суд, суд разъясняет ему в случае пропуска порядок восстановления процессуального срока.

В гражданском процессе Франции срок является единствен­ным требованием, ограничивающим право на обращение в суд. Он равен двум месяцам с момента совершения обжалуемых дей­ствий или издания обжалуемого акта1 .

В судопроизводстве Германии по делам об оспаривании ад­министративного акта требуется соблюдение следующих процес­суальных условий (предпосылок): существование германского судопроизводства; законность допустимости обжалования адми­нистративного акта; допустимость вида иска; предметная под­судность; функциональная подсудность; территориальная под­судность; процессуальная правоспособность (законное предста­вительство); надлежащее возбуждение искового производства; полномочия на подачу иска; предварительное производство (до­судебное производство по жалобе); срок подачи иска; отсутствие вступившего в силу решения по тому же делу; отсутствие нахож-

1     Пилипенко А.Н. Административная юстиция во Франции // Право и экономика. 1996. №1-2. С. 115, 116.

181

дения дела в процессе судопроизводства в других судах; общая потребность в правовой защите1.

В германском гражданском процессе обращение в суд с иском возможно лишь в случае, если лицо обратилось с жалобой в вы­шестоящую инстанцию по отношению к той, чей акт обжалуется или чья жалоба была отклонена.

Таким образом, основными процессуальными условиями при предъявлении заявления в суд по делам, возникающим из пуб­личных правоотношений, следует считать:

подсудность дела данному суду;

отсутствие вступившего в законную силу решения суда,

принятого по заявлению о том же предмете и по тем же основа­

ниям;

подача заявления в установленный срок.

Определение предмета спора заинтересованными лицами. По делам, возникающим из публичных правоотношений, не могут применяться некоторые категории искового производства: миро­вое соглашение, увеличение или уменьшение исковых требова­ний, отказ от иска, изменение предмета или основания иска, при­знание иска, встречный иск (встречная жалоба)2 .

Но свободное распоряжение правом на обращение в суд за су­дебной защитой предполагает и усмотрение заявителя в указании на требование основания, являющееся предметом судебной про­верки.

Заявленные гражданином требования вытекают из обязанно­сти государства защищать права и свободы человека и связаны с реализацией конституционных прав, которые в соответствии со ст. 18 Конституции РФ являются непосредственно действующи­ми. Не всякое требование о защите публичного права может быть предъявлено в суд.

Зоммерман К.П. Административное судопроизводство (юстиция) в Германии: история развития и основные черты/ К.П.Зоммерман, Ю.Н.Старилов // Государст­во и право. 1999. № 7. С. 77.

См.: Гражданский процесс: Учеб. / Под ред. М.К.Треушникова. С. 422;. Граждан­ский процесс: Учеб. / Под ред. В.А.Мусина, Н.А.Чечиной, Д.М.Чечота. С. 332— 340.

182

Так, на наш взгляд, неверно исходить из того, что в админист­ративном судопроизводстве противостоят друг другу публичный и частный интересы1. Суд при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, чтобы решить во­прос об удовлетворении требования или об отказе в его удовле­творении, анализирует публичное правоотношение, устанавливая законность совершения действий или принятия решений публич­ной властью.

Положение, содержащееся в ч. 2 ст. 46 Конституции РФ, о за­щите прав и свобод уже содержит определенные ограничения. По существу, всякому лицу, права которого нарушены публичной властью, должна быть предоставлена возможность обратиться в суд.

В соответствии с законодательством Российской Федерации требования в защиту прав и свобод могут быть заявлены заинте­ресованными лицами в определенных рамках. Существуют огра­ничения по защите субъективных прав в суде. Рассмотрим, на­сколько обоснованны эти ограничения и существует ли в совре­менный период возможность более широкого использования су­дебной формы защиты субъективных публичных прав. В этих целях изучим, как данный вопрос разрешен в законодательстве зарубежных стран.

Так, с учетом прямого действия ст. 46 Конституции РФ, дру­гих федеральных законов граждане, организации, прокурор могут заявить требование об оспаривании нормативных правовых ак­тов. Гражданин, организация вправе также оспорить в суде реше­ние, действие (бездействие) органа государственной власти, ор­гана местного самоуправления, должностного лица, государст­венного или муниципального служащего.

Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нару­шающих права и свободы граждан"» от 14 декабря 1995 г. граж­данам предоставлено право обжаловать как действия (решения), так и послужившую основанием для совершения действий (при-

1     См., напр.: Судебная власть / Под ред. И.Л.Петрухина. М., 2003. С. 712.

183

нятия решений) информацию либо то и другое одновременно. Следовательно, гражданин вправе заявить требование об обжало­вании как действий (решений), так и информации, послужившей основанием для совершения действий или принятия решений. Вместе с тем требования могут касаться только обжалования действий (решений) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений и должностных лиц, государствен­ных служащих, в результате которых: нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод; на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо от­ветственности (Статья 2 ФЗ РФ «Об обжаловании в суд действий, решений, нарушающих права и свободы граждан»).

Вместе с тем гражданам следует предоставить возможность не только обжалования действий, которые совершены, или решений, уже принятых, но и в том случае, если существует реальная угро­за совершения действий и принятия решений в будущем. Ибо вред всегда легче предотвратить и избежать нежелательных по­следствий, которые, безусловно, наступят с совершением дейст­вий и принятием решений.

Кроме того, с целью приведения процессуального законода­тельства в соответствие с международными стандартами право обжалования действий и решений должно быть предоставлено не только отдельным гражданам, но и их объединениям.

Заинтересованные лица вправе также предъявить требования о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации. Также гражданами, организа­циями могут быть заявлены требования об обжаловании действий должностных лиц, о применении административного наказания. Суд рассматривает и иные требования, вытекающие из публич­ных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ве­дению суда.

Во Франции могут быть обжалованы все без исключения акты управления, имеющие целью создать, упразднить или изменить правовое состояние или субъективные права физических лиц, независимо от характера акта. Обжалованы могут быть только

184

акты исполнительной власти и притом обязательно изданные. Право обжалования действий органов управления и должностных лиц принадлежит всем заинтересованным лицам. Допускаются коллективные жалобы на акты или действия, затрагивающие од­новременно интересы нескольких лиц1.

В Германии допускается предъявление исков: о признании не­действительным административного акта; об обязывании адми­нистративного органа издать определенный административно-правовой акт2. В Великобритании судебный контроль за деятель­ностью администрации, в том числе и административными три­буналами, осуществляется в довольно широких пределах в связи с существующей традицией англосаксонского права, в соответст­вии с которой общий суд должен обеспечивать контроль за дея­тельностью органов управления. Так, в суд общей юрисдикции могут быть заявлены следующие требования: о превышении пра­вомочий административными органами, о злоупотреблении пра­вомочиями или осуществлении правомочий с ненадлежащими целями3 . В США контроль судов над администрацией осуществ­ляется исходя из статьи III Конституции, которая наделяет суды полномочиями выносить окончательные решения по всем право­вым спорам, стороной в которых являются Соединенные Штаты; между двумя и более штатами; между штатами и гражданами другого штата; между штатом и его гражданами и т. п4 . Во всех случаях, когда американцы недовольны решением учреждения, они вправе обратиться в суд. Таким образом, любое требование, связанное с осуществлением субъективных публичных прав, должно по усмотрению заинтересованных лиц заявляться в суд.

Соединение и разъединение требований. Закон не содержит исключений для соединения требований, вытекающих из пуб­личных правоотношений (ст. 151 ГПК, ст. 130 АПК). Так, для

1     Пилипенко А.Н. Административная юстиция во Франции // Право и экономика.

1996. №1-2. С. 115. 1     Зоммерман К.П. Указ. соч. С. 75.

3              Тимошенко И.Г. Административная юстиция в Великобритании // Право и эконо­

мика. 1996. № 7. С. 80.

4              Соединенные Штаты Америки. Конституция и законодательные акты / Под ред.

О.А.Жидкова. М.,1993. Т. 1. С. 37-38.

185

совместного рассмотрения могут быть заявлены требования о признании действий незаконными и сложении штрафа; требова­ния о признании недействительным (полностью или частично) нормативного акта государственного органа, не соответствующе­го закону, и возврате из бюджета денежных средств, списанных органами, осуществляющими контрольные функции в безакцент­ном порядке. В приведенных выше случаях имеет место форма обязательного соединения требований, поскольку удовлетворе­ние второго требования всецело зависит от удовлетворения пер­вого.

Отказ заявителя от своего требования. Представляется, что по делам, возникающим из публичных правоотношений, заяви­тель вправе отказаться от своего требования. Но, как и в исковом производстве, суд не во всех случаях может принять такой отказ и прекратить производство по делу. Так, по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части отказ лица, обратившегося в суд от своего требования, не влечет за собой прекращения производства по делу (ч. 3 ст. 253 ГПК, ч. 8 ст. 194 АПК). Как правило, действие нормативного правового акта распространяется на неопределенный круг лиц, и, безусловно, может затрагивать их интересы. При установлении этих обстоятельств суд не прекращает производство по делу, по­скольку данное прекращение нарушало бы права других лиц, кроме заявителя. В то же время правила ч. 3 ст. 253 ГПК не пре­пятствуют с учетом особенностей конкретного дела прекратить производство по нему в связи с отказом заявителя от своего тре­бования1.

1 Научно-практический комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации / Под ред. В.М.Жуйкова, В.К.Пучинского, М.К.Треушникова. М., 2003. С. 530.

186