§ 3 Защита публичных прав посредством административного иска

Иск как универсальное процессуальное средство защиты нару­шенного или оспариваемого права настолько оправдал себя, что

См., напр.: Чечот Д.М. Проблема защиты субъективных прав и интересов в по­рядке неисковых производств советского гражданского процесса: Автореф. дис. ... д-ра. юрид. наук. Л., 1969. Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. № 3. С. 3.

109

получил признание человечества и на протяжении целых тысяче­летий используется как универсальное процессуальное средство защиты права.

Проблема иска, его понятие и содержание исследуются со времен Римской империи, привлекают они внимание и современ­ных исследователей.

Основное внимание ученых было сосредоточено на выработке понятия иска. Формам иска достаточного внимания не уделялось. Определение же формы иска имеет не только научное, но и прак­тическое значение, так как реальная защита права достигается лишь при использовании исковых форм, обеспечивающих адек­ватную защиту субъективных прав и интересов. Еще в начале XX века русский исследователь А.М.Кулишер, отстаивая позицию о необходимости защиты субъективных публичных прав посредст­вом иска, отмечал признание правового характера отношений гражданина к государству, установление средств защиты субъек­тивных публичных прав и, в частности, средств исковых, расши­рение этих средств, пока пределы их не совпадут с пределами самих этих прав, пока они не покроют всех возможных случаев правонарушений, — такова не только логика идей, но и логика истории1 . Сущность защиты публичных прав заключается в том, чтобы не только были признаны незаконными действия или ре­шения, но и было восстановлено право пользоваться определен­ными социальными благами и органы управления оказали содей­ствие в осуществлении этого права (например, осуществление права на образование, права на получение пенсии и т. п.).

Таким образом, в одних случаях достаточно лишь отмены не­законно акта, в других же еще требуется восстановление публич­ных прав. Исходя из этого, в теории была предложена форма публичного (административного) иска.

Кулишер А.М. Указ. соч. С. 123.

ПО

На протяжении двух веков в науке ведутся дискуссии о сред­ствах защиты публичных прав и интересов1. Толчком для совре­менных исследований послужили радикальные изменения в гра­жданском судопроизводстве, касающиеся производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, а также реформи­рование судебно-правовой системы и реализация идеи о создании в России административных судов. В числе дискуссионных оста­ется и вопрос о понятии административного иска2. Г.Л.Осокина указывает, что административный иск, в отличие от гражданско­го, представляет собой требование о защите субъективных прав и интересов субъектов вертикальных (публично-правовых) отно­шений3 . Но при определении административного иска как требо­вания о защите установленного правопорядка, прав и свобод гра­ждан, организаций и государства от административных правона­рушений, то есть в сфере публичных отношений, прослеживается непоследовательность позиции автора в отношении назначения административного иска. Назначение всякого иска — защита субъективных прав. Цель административного иска — защита пуб­личных прав, «а не порядка как такового»4 .

Правопорядок в любой стране обеспечивается администра­тивными органами. Защита правопорядка не основная функция суда. Суд может лишь способствовать своей деятельностью ук­реплению правопорядка и предупреждению правонарушения. Очевидно, что речь может идти о защите не правопорядка, а за­конного (общественного или государственного) интереса. М.Д.Загряцков отмечал, что нарушение не только права граждан,

См., напр.: Кулишер А.М. Защита субъективных публичных прав посредством иска // Юридический вестник. 1913. Кн. IV.; Загряцков М.Д. Административная юстиция и право жалоб // Право и жизнь. М., 1923. Кн. 4; Рязановский В.А. Един­ство процесса. М., 1996; Туманова Л.В. Рассмотрение судами дел, возникающих из публично-правовых отношений: Учеб.-практ. пособие. Тверь, 1992. См., напр: Зайцев И. Административные иски // Рос. юстиция. 1996. № 4. С. 23— 25; Масленников М. Можно ли считать жалобу административным иском // Рос. юстиция. 1998. № 5. С. 23-25. ОсокинаГ.Л. Указ. соч. С. 60. Рязановский В.А. Указ. соч. С. 26.

111

но и интереса может дать основание к возбуждению администра­тивного иска1.

Не согласна с определением административного иска, данного Г.Л.Осокиной, и Ю.А.Попова считает, что в данное определение могут быть внесены некоторые уточнения:

а)             это требование лица, чьи права, свободы предполагаются

нарушенными решениями, действиями (бездействием) органов

публичной власти или их должностными лицами;

б)            защита нарушенных прав и свобод граждан осуществляется

судом посредством проверки законности действий, решений ор­

ганов публичной власти и их должностных лиц.

в)             предметом судебной защиты могут быть гражданские, зе­

мельные, пенсионные, налоговые, финансовые, избирательные, а

также другие частные и публичные права, свободы, охраняемые

законом интересы граждан и других субъектов правоотношений2 .

С учетом этих уточнений Ю.А.Попова определяет администра­

тивный иск как процессуальное требование к суду, предъявлен­

ное гражданином (группой граждан), прокурором о проверке за­

конности актов, решений, действий, которыми, по мнению лица,

обратившегося в суд, нарушены его публично-правовые интере­

сы или субъективные права3 .

Против такого подхода к понятию административного иска следует высказать ряд возражений. Во-первых, заинтересованное лицо обращается в суд с материально-правовым, а не процессу­альным требованием, как помечает Ю.А.Попова. Это материаль­но-правовое требование рассматривается в определенном процес­суальном порядке. Процессуальное требование к суду не будет иском. Это может быть обращение о возврате заявления, о возоб­новлении производства по делу или его прекращении и т. д. Даже

1 Загряцков М.Д. Административная юстиция и право жалоб // Право и жизнь. М., 1923. Кн. 4. С. 25.

1 Попова Ю.А. Спорные проблемы современного административного судопроиз­водства // Проблемы защиты прав и законных интересов граждан и организаций: Материалы межд. науч.-практ. конф. /Кубан. гос. ун-т. Краснодар, 2002. С. 168.

3 Попова Ю.А. Административный иск и процессуальная форма его разрешения // Система гражданской юрисдикции в канун XXI века: Современное состояние и перспективы развития: Сб. науч. тр. Екатеринбург, 2000. С. 441.

112

сторонники процессуально-правовой концепции иска не опреде­ляют его как процессуальное требование1.

Во-вторых, ограничивать круг лиц, обратившихся для защиты права или интереса, категориями лиц, приведенными в определе­нии, не следует, поскольку даже законодатель таких ограничений не делает (ст. 245 ГПК).

И в-третьих, при защите публичных прав недостаточно прове­рить законность актов, решений и действий. В этом случае право не получит защиты. Всегда требуется его еще восстановить.

Ю.А.Попова по предмету судебной защиты классифицирует все административные иски на три группы: а) иски, возникающие из публично-правовых отношений, где предметом судебной за­щиты непосредственно являются публично-правовые интересы гражданина (группы лиц); б) иски по защите субъективных прав граждан, нарушенных изданием незаконного административного акта, принятием должностным лицом решения, совершения ино­го юридически значимого действия в отношении гражданина, которыми, по его мнению, нарушены его жилищные, земельные, гражданские, пенсионные и другие субъективные права; в) иски по оспариванию законности привлечения граждан или должност­ных лиц к административной ответственности в соответствии с нормами КоАП (иски об административных правонарушениях)2 .

Н.Г.Салищева и Н.Ю.Хаманева считают, что существенное значение для определения понятия административного иска име­ет природа судебного органа, и формулируют понятие админист­ративного иска как обращение гражданина либо объединения граждан (физического или юридического лица) в административ­ный суд с требованием рассмотреть административно-правовой спор, возникший между указанным лицом и органом (должност­ным лицом) публичной администрации (органом государствен­ной или муниципальной власти) в связи с нарушением прав, сво­бод или охраняемого законом интереса данного лица3.

1              См.: Исаенкова О.В. Указ. соч. С. 23-29.

2              Попова Ю.А. Административное судопроизводство в системе судов общей юрис­

дикции // Государство и право. 2002. № 5. С. 30-34.

3              Судебная власть / Под ред. И.Л.Петрухина М., 2003. С. 715.

113

С данным определением также трудно согласиться, ибо для лица, обратившего в суд, не важно, будет ли этот суд админист­ративным или иным. Для него имеет значение, может ли данный орган обеспечить принудительное осуществление его права. Кроме того, практика, где существуют специальные администра­тивные суды, например, в Германии, показывает, что админист­ративные суды используют «собирательную» подсудность, то есть рассматривают дела, которые не принимают к своему произ­водству другие суды (общие, финансовые, социальные). Также во всех развитых странах преимущество в защите публичных прав и интересов отдается общим судам (в России это суды общей юрисдикции), а не специальным, как полагают исследователи, поскольку эти суды более всего ориентированы на защиту прав граждан.

Ученые, занимающиеся исследованиями в области админист­ративного права, предлагают и другие классификации админист­ративных исков. И.В.Панова, поддерживая концепцию о созда­нии в России административных судов, выделяет следующие ка­тегории административных дел (исков):

Жалобные дела: споры, где хотя бы один из субъектов (сто­

рон) является орган государственной власти, местного  само­

управления, должностное лицо или общественное объединение.

Административное судопроизводство в собственном смыс­

ле слова: а) привлечение к административной ответственности в

судебном порядке за административные правонарушения (вклю­

чая таможенные, налоговые и другие деликты); б) иски природо­

охранных, антимонопольных, таможенных, налоговых и иных

органов публичной власти к юридическим лицам, которые доб­

ровольно не выплачивают штрафные санкции по постановлениям

вышеназванных органов.

Административно-судебное санкционирование: а) меры ад­

министративного  принуждения,  налагаемые  (применяемые)  в

судебном порядке; б) недобровольное лечение (судебное санк­

ционирование для лечения лиц, страдающих психическими рас­

стройствами); в) меры по борьбе с безнадзорностью и правона­

рушениями несовершеннолетних (в соответствии с ФЗ «Об осно­

вах системы профилактики безнадзорности и правонарушений

114

несовершеннолетних» - процедура помещения несовершенно­летнего лица, совершившего преступление, в специальное учеб­но-воспитательное заведение)1.

Приведенные положения свидетельствуют о том, что сужде­ния ученых редко увязываются с проблемами использования процессуальных средств защиты публичных прав.

При разработке конструкции административного иска важно другое. Какими существенными отличительными признаками обладает данный иск? Чем административный иск отличается от иска гражданского? Безусловно, что назначение всякого иска -защита субъективных прав. Гражданский иск используется для защиты частных (гражданских) прав. С помощью администра­тивного иска обеспечивается защита публичного права и интере­са.

Более точно административный иск следует определять как притязание (требование) о защите субъективных публичных прав или публично-правовых интересов.

Отграничение административного иска от гражданского осу­ществляется в зависимости от предмета иска. Предметом адми­нистративного иска является требование о защите публичных прав. Исходя из этого требования, определяются процессуальные особенности рассмотрения и разрешения административных ис­ков (субъективный состав, особенности доказывания, специфика судебного решения). В зависимости от характера этого же требо­вания определяется способ (способы) защиты нарушенных или оспариваемых публичных прав.

Существенный вклад в развитие теории административного иска, определение его конструктивных особенностей внес В.А.Рязановский. Им была предложена классификация админи­стративных исков в зависимости от степени юрисдикции еще на рубеже XIX-XX веков. В.А.Рязановский подразделял иски на простые (нормальные) и чрезвычайные (экстраординарные). Пер­вому виду исков соответствует полная юрисдикция, и по содер-

1     Панова И.В. Административное судопроизводство — вид судопроизводства в Рос­сийской Федерации // Арбитражный и гражданский процесс. 2003. № 2. С. 42—43.

115

жанию, и по процедуре он сходен с гражданским иском, при его рассмотрении устанавливаются вопросы факта и права. К области полной юрисдикции он относил споры, вытекающие из денежных обязательств государства, налоговых правоотношений, воинской повинности, выборов на общественные должности.

Экстраординарным административным иском или «недораз­вившимся иском об охране субъективного публичного права» он считал жалобы на превышение власти должностным лицом, из­вращение им своих полномочий1. Этому виду исков соответст­вуют ограничения юрисдикции, поскольку разрешаются только вопросы права. Данная классификация не утратила своего значе­ния и в наши дни, поскольку ряд административных дел рассмат­ривается как общие (нормальные) иски, с соблюдением всех пра­вил гражданского судопроизводства и возбуждается посредством представления искового заявления, другие возбуждаются по за­явлению и порядок их рассмотрения огранивается вопросами права.

К искам с полной юрисдикцией, на основании анализа законо­дательства и судебной практики, следует отнести дела, вытекаю­щие из «смешанных» отношений: административных, финансо­вых, имущественных (административные отношения экономиче­ского содержания). Применительно к экологическим искам сюда относятся иски о взыскании убытков, причиненных органами власти, и о компенсации вреда окружающей среде.

К экстраординарным (чрезвычайным) искам относятся заяв­ления на действия (бездействие) и решения, нарушающие права и свободы граждан. К этой группе исков относят, в частности, дела об обжаловании действий и постановлений контрольных органов, органов власти и управления, нормативных правовых актов (гл. 24, 25 ГПК РФ).

Такой подход согласуется и с судебной практикой. Так, Пра­вительство Российской Федерации приняло распоряжение «О приеме на переработку ограниченного количества отработанного ядерного топлива из Венгерской Республики» от 15 октября 2003

1     Рязановский В.А. Указ. Соч. С. 20-23.

116

года № 1483-р. Т. и М. обратились в Верховный Суд РФ с заявле­нием о признании не соответствующим действующему законода­тельству данного распоряжения Правительства, ссылаясь на то, что его реализация приведет к дальнейшему обострению пробле­мы радиационного загрязнения и нарушению прав граждан Уральского региона на благоприятную окружающую среду и иных неимущественных прав. Верховный Суд РФ заявление Т. и М. удовлетворил: признал недействительным распоряжение Пра­вительства Российской Федерации от 15 октября 1998 года № 1483-р. 1

Нормы объективного права «создают» определенные субъективные права и обязанности. Основные права и свободы человека и гражданина закреплены в Конституции РФ. Их признание, соблюдение и защита - обязанность государства (ст. 2 Конституции).

В.А.Патюлин отмечал, что любая свобода, любое право, про­возглашенные в Конституции, могут считаться с юридической точки зрения гарантированными и фактически осуществимыми лишь при условии, если в текущем законодательстве закреплены правовые средства их реализации и если их нарушение дает гра­жданину право на судебный иск или иные предусмотренные за­коном пути восстановления нарушенного права2 .

При разработке форм исковой защиты публичных прав следу­ет учитывать ряд существенных моментов, а именно: а) значи­мость тех или иных публичных прав; б) возможность предупреж­дения их нарушения.

Так, через признание и соблюдение избирательных прав граж­дане могут участвовать в управлении делами государства. По­этому использование исковой формы защиты избирательных прав является более предпочтительным, поскольку обеспечивает восстановление избирательных прав. Обращения в суд общей юрисдикции субъектов избирательного процесса за защитой из­бирательного права, какими бы различными правовыми терми-

1              См.: Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. № 1. С. 13-14.

2              Патюлин В.А. Охранительный механизм в правовой системе социализма. Красно­

ярск, 1989. С. 43.

117

нами они ни назывались в регулятивном конституционном зако­нодательстве (жалобами, представлениями, заявлениями и т. д.), по своей природе являются исками публично-правового вида и должны содержать все необходимые элементы этого института1.

Эти иски принято подразделять на два вида: а) о защите актив­ного избирательного права; б) о защите пассивного избирательного права. М.К.Треушниковым предложено деление избирательных споров на две группы в зависимости от субъектов защиты: а) о за­щите субъективных прав конкретных участников избирательного процесса - граждан, избирательных объединений и блоков, наблю­дателей избирательных комиссии, органов государственной вла­сти, местного самоуправления и т. д.; б) о защите избирательных прав неопределенного числа участников процесса.

По второму основанию избирательные споры он предлагает делить: на возникающие во время формирования одномандатных и федеральных избирательных округов, составления списков из­бирателей, выдвижения и регистрации кандидатов в депутаты, проведения предвыборной агитации, проведения голосования и подсчета голосов, закрепления результатов голосования2 .

Г.О.Аболонин жалобы на несоответствие законодательству или Конституции РФ федерального закона или иного норматив­но-правового акта, изданного на территории Российской Федера­ции, в силу юридической силы действия данных актов в отноше­нии многочисленного и неопределенного круга лиц, предлагает именовать административными исками о защите неопределенно­го круга лиц или административными групповыми исками3.

Бесспорно, что действенность судебной защиты обусловлена, прежде всего, временным фактором. Если за судебной защитой экологических прав обращаться с задержкой или опозданием, то она может оказаться неэффективной, наступят непоправимые неблагоприятные последствия или будет причинен существенный

Треушников М.К. Судебная защита избирательного права // Журн. рос. права. 2000. № 3. С. 20.

2              Там же. С. 20-21.

3              АболонинГ.О. Указ. соч. С. 102-103.

118

экологический вред. Для предупреждения незаконных действий и решений может быть использован превентивный иск.

В зависимости от функционального предназначения иска как средства превенции можно выделять также два вида исков: а) превентивные; б) превентивно-компенсационные. На этих фор­мах исков следует остановиться более подробно, поскольку они могут быть успешно использованы, например, для предупрежде­ния экологических правонарушений. Превентивные иски широко используются наряду со «зрелыми исками» в судопроизводстве зарубежных стран и получили там наименование исков о превен­тивной защите.

Так, в США иск о превентивной защите может быть предъяв­лен, если имеются достаточные основания считать, что лицо на­мерено совершить определенные деяния1 .

Зарубежная практика свидетельствует о том, что такие иски принимаются и рассматриваются судом без уплаты пошлины, судебных издержек или залога.

Впервые с предложением о введении в нашу правовую дейст­вительность превентивных исков выступила Э.М.Мурадьян2 . Не согласна с этим Г.Л.Осокина. Она утверждает, что выделение превентивных исков в качестве самостоятельной разновидности нецелесообразно как с теоретической, так и практической точки зрения.

Г.Л.Осокина считает, что целью иска превентивного является не защита права или интереса, а «предостережение правонаруше­ния», «выяснение разногласий до нарушения» субъективного права или интереса и любой иск несет в себе превентивное нача­ло (элементы общей и частной превенции)3. Однако объектом предупредительного воздействия суда является спор, а не право­нарушение. Посредством превентивного иска спор об угрозе на­рушения субъективного права и предотвращении наступления

Свод законов США. - Титул 42, Глава 21. § 2000 а - 3 // США. Конституция и

законодательные акты. Т. 2 / Под ред. О.А.Жидкова. М., 1993. С. 353.

См.: Мурадьян Э.М. Социальное действие и резонанс судебного решения // Сов.

государство и право. 1983. № 3. С. 51-52.

См.: ОсокинаГ.Л. Указ. соч. С. 89.

119

вредных последствий или сведения их к минимуму передается на рассмотрение суда.

Э.М.Мурадьян дает следующее определение превентивного иска. Превентивный иск - это иск, опережающий во времени акт ответчика, оцениваемый истцом как угрожающий его правам и направленный на предотвращение такого акта; спор о праве заяв­ленный в суд заблаговременно с целью обеспечить свободное, беспрепятственное осуществление права истца, предупредить реальные и формально - юридические осложнения, исключить вероятные вредные последствия; иск лица, подготовившего сдел­ку, предназначенную для исполнения в будущем, о судебной проверке и подтверждении ее законности1 .

Данное определение выглядит громоздким и все-таки не от­ражает всех перечисленных случаев, когда превентивный иск может быть заявлен. Определение понятия связано с выявлением наиболее существенных признаков предмета, которые позволяют отличить его от других. Это прежде всего: существование реаль­ной угрозы нарушения права в будущем, то есть имеются осно­вания опасаться совершения определенных действий ответчиком (например, он высказал намерение о совершении определенного деяния).

Превентивный иск — это иск, направленный на предотвраще­ние угрозы деяния или предотвращение нарушения субъективно­го права в будущем.

Превентивный иск может быть заявлен в защиту как частных, так и публичных прав.

Так, в странах Европейского Союза принято выделять эколо­гические права граждан в области публичного права: право на судебную защиту от действий экологических нарушителей; право оспаривать в суде действия правительства; право на участие в принятии решений в области охраны окружающей среды.

В России в качестве конституционных гарантий предусмотре­но право каждого на благоприятную окружающую среду, право на достоверную информацию  о  ее состоянии и возмещение

1      Судебная власть / Под ред. И.Л.Петрухина. М., 2003. С. 656.

120

ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологиче­ским правонарушением (ст. 42 Конституции РФ).

С целью предварительного контроля актов могут быть предъ­явлены следующие превентивные иски в защиту права граждан на благоприятную окружающую среду:

а)             о проверке проектов международных договоров, правовых

актов Российской Федерации нормативного и ненормативного

характера, реализация которых окажет негативное воздействие на

окружающую природную среду;

б)            о проверке актов, предусматривающих хозяйственную и

иную деятельность, последствия которой приводят к негативным

изменениям качества окружающей среды, действие которых еще

не началось;

в)             о приостановлении действующего акта, разрешающего эко­

логически вредную деятельность, но имеется возможность пре­

дотвращения экологического вреда;

г)             о необходимости издания акта, исключающего негативное

воздействие на окружающую среду.

Наряду с предварительным контролем актов возможно предъ­явление превентивных исков о совершении или запрещении оп­ределенных действий, а именно:

а)             о предоставлении экологической информации;

б)            о проведении экологической экспертизы;

в)             об отселении граждан из зоны загрязнения окружающей

среды;

г)             о запрещении использования природных ресурсов.

В зависимости от характера заявленного требования админи­стративные иски можно классифицировать по способу судебной защиты:

о признании недействительным акта государственного ор­

гана, органа местного самоуправления, организации или должно­

стного лица;

совершении действий;

присуждении к обязанности;

прекращении деятельности.

Иски о прекращении деятельности также именуются пресека-тельными исками (исками о запрещении). Пресекательные иски

121

не нашли пока широкого распространения в России. Предъявле­ние иска о ликвидации юридического лица предусмотрено РК РФ (ст. 61).

Так, юридическое лицо может быть ликвидировано по реше­нию суда в случае осуществления деятельности без надлежащего разрешения (лицензии) либо деятельности, запрещенной законом, либо с иными неоднократными или грубыми и нарушениями за­кона или иных правовых актов, либо при систематическом осу­ществлении общественной или религиозной организацией (объе­динением), благотворительным или иным фондом деятельности, противоречащей его уставным целям ….

В ФЗ «Об общественных объединениях» приводятся и другие основания для ликвидации. Общественная организация подлежит ликвидации в судебном порядке, если:

Цели и действия ее направлены на насильственное измене­

ние основ конституционного строя и нарушение целостности РФ,

подрыв безопасности государства, создание вооруженных фор­

мирований, разжигание социальной, расовой или религиозной

розни.

Виновна в нарушении своими действиями прав и свобод

граждан.

При допущении неоднократных или грубых нарушений за­

кона или иных правовых актов либо при систематическом осуще­

ствлении общественным объединением деятельности, противоре­

чащий его целям (ст. 44 ФЗ «Об общественных объединениях».

В соответствии с пунктом 3 ст. 33 ФЗ «О некоммерческих ор­ганизациях» некоммерческая организация может быть ликвиди­рована по решению суда, если ей выносилось в письменной фор­ме не менее двух предупреждений или представлений об устра­нении нарушений.

Признание организации террористической и ее ликвидация могут осуществляться судом и без вынесения предварительных предупреждений и представлений.

Право обращения в суд с заявлением о признании организации террористической и ее ликвидации по российскому законода­тельству принадлежит прокурору (ст. 25 ФЗ «О борьбе с терро­ризмом»). Ограничение круга лиц, обращающихся с требованием

122

о ликвидации террористической организации, представляется безосновательным. Такая позиция законодателя противоречит конституционным положениям о праве на судебную защиту, а также процессуальному законодательству (ст. 3 ГПК).

По нашему мнению, право требования о ликвидации террори­стической организации должно принадлежать не только прокуро­ру, но и государственным органам, органам местного самоуправ­ления, а также субъектам, осуществляющим борьбу с террориз­мом (ст. 7 ФЗ «О борьбе с терроризмом»), другим заинтересован­ным лицам.

Рассмотрение этих дел имеет свои особенности: так, по делам, возникающим из публично-правовых отношений, суд устанавли­вает лишь вопросы права, а не факты. При признании организа­ции террористической требуется установление фактов, связанных с террористическими акциями этой организации.

Существенное значение для разработки процессуальных средств защиты публичных прав имеет опыт других стран.