§ 2 Механизм судебной защиты публичных прав

В случае нарушения субъективных прав или угрозы нарушения в будущем и при отсутствии его добровольного восстановления возникает потребность в использовании механизма судебной защиты. Действие данного механизма немыслимо без таких категорий как «форма защиты права», «способ защиты права» и «средство защиты права».

1     Рождественский А.А. Теория субъективных публичных прав. М., 1913. С. 26—27. 1     Проблемы теории государства и права: Учеб. пособие. М., 1999. С. 347.

99

Установление и охрана субъективных публичных прав так же необходима, как установление и охрана субъективных граждан­ских прав1.

Характер публичных правоотношений, являющихся предме­том судебного исследования, порождает специфику в защите субъективных публичных прав, которая связана:

а)             с осуществлением судебного контроля за деятельностью

публичной администрации;

б)            восстановлением субъективного публичного права или за­

щитой законного интереса.

Судебная защита публичных прав и интересов осуществляется в двух детально регламентированных формах: а) гражданской; б) арбитражной.

Так, суды общей юрисдикции рассматривают дела, возни­кающие из публичных правоотношений:

по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспари­

вании нормативных правовых актов полностью или в части, если

рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом

к компетенции иных судов;

по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездей­

ствия) органов государственной власти, органов местного само­

управления, должностных лиц, государственных и муниципаль­

ных служащих;

по заявлениям о защите избирательных прав и права на уча­

стие в референдуме граждан Российской Федерации;

иные дела, возникающие из публичных правоотношений и

отнесенные федеральным законом к ведению суда2.

Арбитражные суды также рассматривают дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений:

-               об оспаривании нормативных правовых актов, затрагиваю­

щих права и законные интересы заявителя в сфере предпринима-

Рязановский В.А. Единство процесса. М., 1996. С. 27.

По мнению автора, это дела по заявлениям на отказ в разрешении на выезд из Российской Федерации за границу или въезд в Российскую Федерацию из-за гра­ницы, а также дела, возникающие из административных правоотношений, связан­ных с обжалованием примененных к гражданам административных наказаний.

100

тельской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда;

об оспаривании ненормативных правовых актов органов го­

сударственной власти Российской Федерации, органов государ­

ственной власти субъектов Российской Федерации, органов ме­

стного самоуправления, решений и действий (бездействия) госу­

дарственных органов, органов местного самоуправления, иных

органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные

интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной эконо­

мической деятельности;

об административных правонарушениях, если федеральным

законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного

суда;

о взыскании с организаций и граждан, осуществляющих

предпринимательскую и иную экономическую деятельность, обя­

зательных платежей, санкций, если федеральным законом не пре­

дусмотрен иной порядок их взыскания;

другие дела, возникающие из административных и иных

публичных правоотношений, если федеральным законом их рас­

смотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.

В теории административного права высказана точка зрения, что рассмотрение дел, возникающих из административно-правовых отношений, не свойственно арбитражным судам и при организации судопроизводства в специализированных админист­ративных судах целесообразно изъять из подсудности арбитраж­ных судов некоторые споры, возникающие между субъектами предпринимательской деятельности и органами публичного управления1. На наш взгляд, для осуществления прав и свобод гораздо важнее процессуальный аспект: насколько демократич­ной будет процедура рассмотрения таких дел и какое развитие получат в ней принципы диспозитивности и состязательности. Создание также  новой  системы  судов  потребует достаточно

1 Старилов Ю.Н. Административная юстиция в России: место в структуре админи­стративного права, проблемы теории и развития // Административное право РФ / НовГУ. Новгород, 1999. С. 72.

101

больших затрат и не является первоочередной задачей. Кроме того, публично-правовые споры в России рассматривают не толь­ко суды общей юрисдикции, арбитражные суды, но и Конститу­ционный Суд РФ.

Конституционный Суд Российской Федерации разрешает спо­ры о компетенции:

а)             между федеральными органами государственной власти;

б)            между органами государственной власти Российской Феде­

рации и органами государственной власти субъектов Российской

Федерации;

в)             между высшими государственными органами субъектов

Российской Федерации.

Конституционный суд рассматривает также индивидуальные или коллективные жалобы граждан, объединений граждан, иных органов и лиц на нарушение конституционных прав и свобод за­коном, примененным или подлежащим применению в конкрет­ном деле (ст. 96 ФЗ «О Конституционном Суде РФ»).

При совершенствовании норм о судоустройстве не может быть механически перенесен опыт других стран. Так, админист­ративные трибуналы в Англии (формально именуемые судами) рассматривают узкий круг дел, и их деятельность регламентиру­ется нормативными актами, общими для государственных и ме­стных учреждений (статут «О трибуналах и расследованиях» 1971 г.)1.

Проблема защиты прав физических и юридических лиц в сфе­ре административно-правовых отношений является сложной и отличается многообразием. Вместе с тем можно выделить не­сколько общих черт, которые характеризуют институт админист­ративной юстиции в целом.

Для российской системы, равно как и для всех систем админи­стративной юстиции, характерно отнесение к ее ведению адми­нистративно-правовых споров, т. е. споров, связанных с защитой прав и законных интересов физических и юридических лиц.

1     Кудрявцева Е.В. Судебное решение в английском гражданском процессе. М., 1998. С. 12.

102

Как бы ни различались между собой отдельные системы, в российской правозащитной системе наличие спора о праве адми­нистративном характеризует административную юстицию как юрисдикцию по делам, возникающим из публичных правоотно­шений.

Деятельность, осуществляемая специальными юрисдикцион-ными органами, созданными для рассмотрения и разрешения споров, вытекающих из публично-правовых отношений, и свя­занная с защитой прав физических и юридических лиц от проти­воправных действий (бездействия) органов государственного управления, многообразна.

С точки зрения защиты прав физических и юридических лиц в сфере государственного управления суды административной юс­тиции являются, на наш взгляд, наиболее развитой и современной формой правосудия по административным делам. Именно такие суды, защищающие граждан от незаконных действий админист­рации, являются лучшей формой организации правосудия по ад­министративным делам, учитывая задачу обеспечения беспри­страстности и компетентности в разрешении дел такого рода.

И в прошлом, и в настоящем Россия не знала разветвленной системы судов административной юстиции, которая стояла бы на страже прав физических и юридических лиц. Лишь в последние годы существования СССР и в период становления российской государственности появилась реальная возможность значительно расширить судебный контроль за решениями и действиями орга­нов власти. Так, Законом РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжалова­нии в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (с дальнейшими дополнениями и изменениями) и гла­вой 24 ГПК регламентирован ряд важных материальных и про­цессуальных вопросов, непосредственно связанных с правоза­щитными функциями судов общей юрисдикции.

В современной России система административной юстиции проходит стадию становления, и ее правозащитные элементы по­лучают все большее развитие. Судебное рассмотрение жалоб на незаконные действия органов исполнительной власти (должност­ных лиц), разрешение споров между органами исполнительной власти различных уровней   в Конституционном Суде РФ, в ар-

103

битражных судах и судах общей юрисдикции - свидетельство процессуальной активности субъектов административной юсти­ции, в том числе и судов, реализующих в соответствии со статьей 118 Конституции РФ судебную власть посредством администра­тивного судопроизводства.

При этом приходится учитывать, что в России еще не прояви­ла себя в полной мере традиция судебной защиты прав и свобод, законных интересов в сфере управления. Пока еще практика применения законодательных актов об обжаловании управленче­ских решений не столь обширна, а количество рассмотренных судами дел данной категории по отношению к другим категориям дел относительно невелико. В такой ситуации не может быть эф­фективным перенос зарубежных аналогов на российскую почву без учета реальных политических ценностей и культуры, нацио­нальных особенностей, психологии населения.

Судебный порядок рассмотрения и разрешения дел, возни­кающих из публичных правоотношений, получил в юридической литературе наименование «административная юстиция»1 . Поэто­му вначале следует определиться с объемом понятия «админист­ративная юстиция», а также и с тем, соответствует ли это поня­тию разрешения споров о субъективном публичном праве.

Проблемы, связанные с понятием, формированием и развити­ем административной юстиции, издавна привлекали внимание юристов разных стран2. На протяжении ряда лет проблемами раз­вития административной юстиции занимаются и юристы в Рос­сии, исследующие это явление с точки зрения науки администра­тивного права и науки гражданского процессуального права3.

Межотраслевой подход к изучению института администра­тивной юстиции оправдан, поскольку предметом исследования суда являются публичные правоотношения. Публично-правовые

1 См., напр.: Чечот Д.М. Административная юстиция (теоретические проблемы); Старилов Ю.Н. Административная юстиция: проблемы теории. Воронеж, 1998.

1 См. напр.: Harlow C. Public Law and Private Law: Definition without Distinction // The Modern Law Review. 1980. Vol. 43; TayA.E. Public Law - Private Law / A.E.Tay, E.Kamenka // Public and Private in Social Life. London, 1983.

3 См. напр.: Тихомиров Ю. Административное судопроизводство в России: пер­спективы развития // Рос. юстиция. 1998. № 8.

104

споры рассматриваются по правилам гражданского судопроиз­водства.

В юридической литературе существуют различные подходы к исследованию административной юстиции, а поэтому высказаны и различные точки зрения о понятии и сущности этого явления.

В теории административного права дается понятие админист­ративной юстиции в широком и узком смыслах. В первом случае под административной юстицией понимается система специаль­ных органов по контролю за соблюдением законности в сфере государственного управления. В узком смысле под администра­тивной юстицией понимается особый процессуальный порядок разрешения административно-правовых споров между граждани­ном либо организацией, с одной стороны, и государственным органом управления - с другой1.

Административная юстиция как правовое образование в сис­теме административного права представляет собой администра­тивно-судебное исковое право. Административная юстиция — это специальный вид правосудия, направленный на деятельность ад­министрации и полиции, на разрешение спора о праве админист­ративном (публичном)2 .

Защита в сфере публично-правовых отношений не может быть сведена только к проблеме административной юстиции3 .

В некоторых научных источниках административная юстиция определяется как судебной порядок рассмотрения и разрешения дел, связанных с защитой прав граждан против действий (бездей­ствия) органов государства и вытекающих из публично-правовых отношений4.

Понятие «административная юстиция» включает не только технику судоустройства, административное производство, но и деятельность компетентных государственных органов (службы

Алехин А.П. Административное право РФ: Учеб. / А.П.Алехин, А.А.Кармолицкий, Ю.М.Козлов М., 1997. С. 328. Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 5.

Туманова Л.В. защита публично-правовых интересов в гражданском судопроиз­водстве: Автореф. дис… докт. юрид. наук. СПб., 2002. С. 18. ЧечотД.М. Административная юстиция. М., 1973.

105

судебных приставов) по принудительному исполнению судебных и иных актов1.

Административная юстиция рассматривается также как спо­соб реализации конституционного права гражданина на обжало­вание2. Анализ научных представлений об административной юстиции показывает, что она в большой мере «встроена» в сис­тему исполнительной власти и не соответствует понятию разре­шения споров о субъективном публичном праве.

Судебная защита всякого права, частного или публичного свя­зана с восстановлением нарушенного права или подтверждением оспариваемого права. И для разрешения спора о публичном праве не важно, что в публично-правовом споре одним из участников выступает публичная власть или обе стороны обладают публич­но-правовой компетенцией. Гражданин всегда должен выступать в споре с субъектом власти и управления в роли истца — равно­правной стороны процесса, а не жалобщика, каковым он является в административном процессе3 .

Ю.А.Тихомиров определяет публично-правовой спор как ус­тановленную законом процедуру рассмотрения уполномоченны­ми органами притязаний субъектов права по поводу их интере­сов, актов и действий публичного (общественного) характера4 . С данным определением согласиться трудно, поскольку спор, в том числе и публично-правовой, не определяет процедуру. Спорность предполагает конфликтную ситуацию между сторонами, одна из которых тем или иным образом препятствует другой стороне в осуществлении законных прав или нарушений этого права5. Пуб­лично-правовой спор отличается от гражданско-правового спора тем, что всегда возникает в условиях осуществления публичной

См. Федеральный закон «О судебных приставах», Федеральный закон «Об испол­нительном производстве», принятые Государственной Думой 4 июня 1997 г. // Вестн. Высш. Арбитражного Суда РФ. Спец. Прил. 1997. № 10, октябрь. См., напр.: Карасева М.В. Конституционное право граждан СССР на обжалова­ние. Воронеж, 1989.

БахрахД.Н. Административное право. Часть общая: Учеб. М., 1973. С. 52-53. Тихомиров Ю.А. Публично-правовые споры // Экономика. 1998. № 6. С. 8. Исаенкова О.В. Иск в гражданском судопроизводстве: Учеб. пособие / Под ред. М.А.Викут. Саратов, 1997. С. 42.

106

власти. Спорными являются правовые последствия, вытекающие из применения норм объективного публичного права. Поэтому и не все публично-правовые споры могут рассматриваться админи­стративными судами. Так, в Германии значительная часть пуб­лично-правовых споров отнесена к компетенции не администра­тивных, а иных судов: финансовые споры подсудны финансовым судам, социально-правовые споры рассматриваются социальны­ми судами. К подсудности обычных судов относятся публично-правовые споры о возмещении государством (государственным органом) вреда, причиненного чиновником при исполнении им служебных обязанностей или изданием административных актов-

Порядок рассмотрения публично-правового спора определяет­ся исходя из характера заявленных требований, вида испраши­ваемой защиты публичного права, норм процессуального права, регулирующих тот или иной вид производства.

Защита публичного права осуществляется посредством преду­смотренных законом способов, применение которых обеспечива­ет восстановление публичного права.

Проблема определения способа (способов) защиты решается при рассмотрении каждого дела, возникающего из публичных правоотношений, как в суде общей юрисдикции, так и в арбит­ражном суде2 . Способ защиты — категория материальная. Что ка­сается способов защиты гражданских прав, то они перечислены в статье 12 Гражданского кодекса РФ. Некоторые из них, напри­мер, признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления, применимы и при защите публичных прав. Однако при рассмотрении дел, возникающих из

См.: Зоммерман К.-П. Административное судопроизводство (юстиция) в Герма­нии: История развития и основные черты / К.-П.Зоммерман, Ю.Н.Старилов. // Го­сударство и право. 1999. № 7. С. 71-75.

Специальных исследований по способам защиты публичных прав не осуществ­лялось, предпринимался лишь анализ способов защиты гражданских прав. См.: Чечот Д.М. Субъективное право и формы его защиты / ЛГУ. Л., 1968. С. 66-69; Вершинин А.П. Способы защиты гражданских прав в суде / СПбГУ. СПБ., 1997. С. 10-86.

107

публичных правоотношений, используются и специфичные спо­собы защиты прав и интересов. К их числу можно отнести:

признание недействительным акта управления, имеющего

целью создать, упразднить или изменить правовое состояние ли­

ца или его субъективное право;

определение субъективных публичных прав и содействие в

их осуществлении;

восстановление субъективных публичных прав;

запрет незаконных действий при их совершении или угрозе

совершения;

принуждение к совершению определенных действий;

издание акта управления;

наложение взыскания на виновных должностных лиц.

По делам, возникающим из публичных правоотношений, так­же используются специфичные средства защиты публичных прав и интересов.

В зависимости от характера спора заинтересованным лицом предоставляется возможность предварительного обжалования действий или решений публичной администрации (предвари­тельной защиты) или полного обжалования. Для предварительно­го обжалования незаконных действий или решений используют такие процессуальные средства защиты права, как заявление или жалоба. В некоторых странах, например, в Германии, данное за­явление подается в форме искового прошения. Но по существу смысл предварительного обжалования от этого не меняется. За­дача суда состоит в том, чтобы установить, нарушаются ли ука­занными действиями права заявителя, противоречит ли оспари­ваемый акт закону. Со временем понятие предварительной защи­ты публичных прав потеряло свою ценность. Так, в России про­изводство по делам, возникающим из публичных правоотноше­ний, является самостоятельным видом судопроизводства, но все-таки данный вид судопроизводства следует относить к ускорен­ному производству.

Проблема существования в российском гражданском процессе производства, возникающего из публичных правоотношений, наряду с исковым, была и остается дискуссионной темой. Одни

108

ученые полагают, что нет достаточных оснований для выделения этого вида судопроизводства в отдельное от искового, другие, наоборот, доказывают необходимость существования отдельного правового регламента по делам, возникающим из публичных правоотношений1.

Точка зрения автора не совпадает с утверждениями ни тех, ни других, и основывается на том, что в зависимости от характера публично-правового спора и вида испрашиваемой защиты меня­ется и порядок производства по делам, возникающим из публич­ных правоотношений, и задача суда. Наряду с предварительным обжалованием существует и полное обжалование, которое отли­чается от предварительного своим предметом, а также и средст­вами, которые используются для защиты публичного права. Та­ким средством будет являться иск. Юридическая конструкция данного иска включает в себя не только требования о восстанов­лении права, ссылаясь на его ущемление, об аннулировании неза­конного акта или решения, но и об определении размера ущерба, нанесенного в данном конкретном случае, определении матери­альных прав заинтересованного лица, возложении на государст­венный или муниципальный орган обязанности по осуществле­нию этого права. Таким иском может являться иск лица, которо­му отказано в назначении льготной пенсии. В судебной практике России такие иски существуют, однако отдельный процессуаль­ный порядок их рассмотрения и разрешения не регламентирован законом2.