УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ РЕШЕНИЕ И КОНТРОЛЬ ЗА ЕГО ИСПОЛНЕНИЕМ

Кандидат юридических наук А. Г. КАПОРЦЕВ

Контроль является необходимым действенным сред­ством осуществления курса КПСС на повышение эффективности общественного производства, совершенствование деятельности-управленческих аппаратов Однако, как отмечалось на XXVII съезде КПСС, проверка фактического положения дел на местах все еще остается узким местом в работе многих государственных органов, промышленных предприятий и организаций'. Это нашло-отражение и в новой редакции Программы КПСС, в которой подчеркнуто, что «ни одна партийная организация, ни один ра­ботник не должны оставаться вне контроля» 2.

Практика свидетельствует о том, что органы и подразделения внутренних дел за последние 10—15 лет приобрели определен­ный опыт и навыки подготовки отвечающих современным тре­бованиям управленческих решений. Последние, как правило, ос­новываются на анализе необходимой информации, разрабатыва­ются с учетом соответствующих методик и рекомендаций, рас­считаны на профессионально подготовленных и компетентных исполнителей Вместе с тем изучение материалов проводимых на местах проверок, результатов опросов сотрудников различных уровней управления системы органов внутренних дел показыва­ет, что еще нередко управленческие решения не выполняются либо реализуются не в полном объеме, некачественно.

Известно, что за последние два десятилетия в системе орга­нов внутренних дел созданы оргинспекторские подразделения, политорганы, оперативные дежурные части, подразделения по исполнению наказаний, не связанных с лишением свободы, и т д Была проведена и более узкая специализация с соответст­вующими организационными перестройками внутри ряда служб МВД, УВД Естественно, образование и функционирование ho-

1 Материалы XXVII съезда Коммунистической партии Советского Союза M, 1986, с  81

2 Там же, с   185

вых структурных звеньев системы повлекло за собой заметное увеличение как управленческих решений (команд) организаци­онно-распорядительного характера, так и информации по кана­лам обратной связи о состоянии подчиненных служб на местах. Только за период 1970—1980 гг. документооборот в централь­ном аппарате МВД СССР возрос в 3,5 раза. Увеличившиеся до-кументопотоки привели к тому, что руководители органов внут­ренних дел были вынуждены, по результатам отдельных иссле­дований, ежедневно затрачивать на работу с документами, т. е. на их рассмотрение и принятие по ним соответствующих реше­ний, иногда до 40'% бюджета своего рабочего времени.

Видимо, примерно в таких же пропорциях увеличился и объ­ем контрольной деятельности как внутри аппаратов управления, так и в подчиненных органах. Данное предположение вытекает из того, что успешно «управлять невозможно без контроля, а добиться действенности контроля нельзя без развития системы в соответствии с заданной ей ориентацией» 3.

С одной стороны, необходимость сокращения документопото-ков, а следовательно, и количества принимаемых решений в ор­ганах внутренних дел вызывается потребностями высвобождения сотрудников всех служб, особенно оперативных аппаратов, от не­свойственной им работы и предоставления возможности более продуктивно заниматься выполнением своих непосредственных функциональных обязанностей. Поэтому министерством внут­ренних дел СССР принимаются меры по совершенствованию стиля работы, усилению борьбы с бумаготворчеством, сокраще­нию документационной отчетности. С другой стороны, уменьше­ние документопотоков предполагает более стабильный уровень используемой информации, что облегчает ее поиск, анализ, обра­ботку и, разумеется, проверку исполнения принятых решений, являющуюся важнейшей частью организаторской работы каж­дого руководителя.

Однако проблему упорядочения документных  потоков,  воз­росших в связи с увеличением числа принимаемых управление! ских решений, нельзя решить путем «механического» уменьше| ния документальной информации. Множественность действий связей, постоянно увеличивающихся и расширяющихся в сфер? управления, требуют их отображения и формализации4. Боле того, при внедрении автоматизированных систем управления дл« решения новых задач потребуется, по мнению специалистов, су| щественное увеличение документных потоков5.

Следовательно, объективно обусловленное возрастание док> ментной информации требует, как указывалось выше, увеличе|

3 Марков M.  Технология  и  эффективность социального  управления 1982, с   109

4  Тиновщкая И   Д. Документирование  управленческой деятельности Советское государство и право, 1971, № 6, с  39

'= Глушков В. M. Введение в АСУ  Киев, 1974, с  301.

156

ния объемов контрольной деятельности субъектов управления во всех звеньях системы органов внутренних дел. Это относится к исполнению не только документов, имеющих характер управ­ленческих решений, но и к материалам информационно-справоч­ного порядка, нередко нуждающимся в перепроверке, уточнении иногда с выездом в подконтрольные органы. Таким образом, на­ряду с решением задач по укреплению исполнительской дисци­плины, улучшению качества проверок система контроля на от­дельных уровнях управления должна быть усовершенствована, а на других (в частности, в горрайорганах внутренних дел) сформирована и четко определена с учетом современных требо­ваний. Эффективность контроля может и должна быть повыше­на за счет полного его правового, организационного и техниче­ского обеспечения.

Вместе с тем нельзя отрицать необходимости и возможности упорядочения объемов контрольной деятельности путем сокра­щения потоков документной информации. Прежде всего здесь, безусловно, требуется активная работа по унификации и стан­дартизации видов, форм и содержания управленческих решений в соответствии с Единой государственной системой делопроиз­водства. Есть и другие пути, связанные с устранением отдель­ных недостатков.

Нередко управленческие решения принимаются для разъясне­ния ранее изданных по причине некачественной подготовки по­следних (неправильные ссылки на законы и подзаконные акты, неточная терминология, возможности разночтений и т. д.). Сла­бая исполнительская дисциплина вызывает необходимость в на­правлении на места повторных запросов и напоминаний, а не­оправданное дублирование команд порождает своеобразую «бу­мажную лавину» сверху донизу. Несмотря на существующие запреты некоторые руководители отраслевых служб МВД, УВД под различными предлогами истребуют с мест ничем не преду­смотренную информацию даже в случаях, когда подчиненные органы ею не располагают и не нуждаются в ней. Отдельные инициаторы издания решений без надобности тиражируют-их по принципу «всем, всем».

Дезорганизует процесс управления и практика многочислен­ных предписаний субъектов управления нижестоящим звеньям системы о разработке и осуществлении различного рода допол­нительных планов и мероприятий. По этой причине в некоторых МВД, УВД, ГРОВД наряду с годовыми и квартальными плана­ми работы появляются десятки других непредвиденных планов мероприятий и иных форм управленческих решений. Вполне естественно, что многие из них из-за элементарной необозримо­сти не контролируются и не реализуются или выполняются не­качественно в ущерб основному плану работы.

Трудно представить себе ситуацию, чтобы на промышленных предприятиях, имеющих сбалансированные годовые планы тех-

157

нико-экономического развития, десятками разрабатывались до­полнительные мероприятия, предусматривающие изменение но­менклатуры выпуска изделий, радикальное изменение техноло­гии производства и т. д. Это бы называлось отсутствием всякой плановой дисциплины. В органах же внутренних дел к такому положению привыкли и исполнители, и контролирующие. Факты невыполнения дополнительных планов воспринимаются как дол­жное.

Деятельность органов внутренних дел, выполняющих специ­фические функции в борьбе с преступностью и охране общест­венного порядка, объективно не может осуществляться с жела­емой ритмичностью, в рамках производственной технологии. По­этому влияние субъективного фактора на их функционирование приобретает особое значение. Не секрет, что многие руководите­ли МВД, УВД, получая всякого рода управляющие команды, по привычке или для личной перестраховки считают разработку дублирующих документов наилучшей и «безопасной» для себя формой выполнения указаний вышестоящих органов: на случай проверки — результаты реагирования на руководящую команду налицо. Во избежание такой порочной практики, видимо, следует в централизованном порядке определить хотя бы примерные причины, вызывающие необходимость принятия подобного рода управленческих решений.

Кроме того, на наш взгляд, надо максимально сократить ко­личество общесоюзных и региональных долговременных меро­приятий по отдельным вопросам охраны правопорядка, предо­ставив здесь более широкие возможности для развертывания местной инициативы. При этом необходимо сделать годовые (квартальные) планы МВД, УВД, их служб, подразделений и горрайорганов внутренних дел действительно законом для руко­водителей и сотрудников звеньев системы и обеспечить строгий контроль за осуществлением намеченного. В решениях XXVI съезда КПСС указано: «План, безусловно, должен быть реаль­ным, сбалансированным. Но столь же безусловно он должен и выполняться»6. Следует также добиваться экономичности затрат на осуществление контроля. Он должен поглощать как можно меньше людских, материально-финансовых, энергетических и других ресурсов по сравнению с непосредственно организатор­ской функцией управления.

Проводимые в МВД, УВД, ГРОВД инспекторские, контроль­ные и целевые проверки свидетельствуют о том, что многие ор­ганизационно-распорядительные решения выполняются не в пол­ном объеме или вообще не выполняются по причине серьезных недостатков, допущенных на этапе их подготовки и докумен­тального оформления. Как правило, такие решения предвари­тельно не оценивались субъектами управления с точки зрения

.    6 Материалы XXVI съезда КПСС. M., 1981, с. 50. 158

возможностей и необходимости их реализации. В этой связи ЦК КПСС отмечает: «Действенность контроля и проверки ис­полнения в значительной степени зависит ог качества подготов­ки... документов, которые должны разрабатываться на ос­нове всестороннего и глубокого изучения явлений жизни и прак­тики... учитывать мнения и предложения коммунистов и беспар­тийных, письма трудящихся, опираться на передовые начина­ния и инициативу парторганизаций и трудовых коллективов»7.

В некоторых МВД, УВД контроль за выполнением направля­емых на места документов осуществляется главным образом пу­тем проверок. По их результатам готовятся и адресуются в эти органы новые приказы и указания, нередко дублирующие ранее изданные и содержащие стереотипные предписания: «принять меры к устранению недостатков», «усилить контроль», «обратить внимание» и т п. Таким образом, казалось бы, благие намере­ния проверяющих превращаются в дополнительный источник возрастания документопотоков.

Как правило, все комплексные инспекторские и многие целе­вые проверки заканчиваются для контролируемых органЪв не­обходимостью разработки планов по устранению выявленных недостатков. Большинство таких планов разрабатывается сами­ми проверяющими по определенным трафаретам, формально, по­скольку основой здесь являются нередко шаблонные справки проверяющих — представителей отраслевых служб контролиру­ющего органа. Намечаемые ими мероприятия часто не могут служить гарантией устранения имеющихся недостатков, так как они редко учитывают причины вскрытых недостатков и возмож­ности органа-исполнителя этих планов. Дело в том, что плано­вые предписания в подобных случаях исходят обычно из фор­мальных требований ранее изданных норм. Следовательно, фор­мализм порождает формализм.

По нашему мнению, такое положение становится возможным и по другим причинам. В их числе можно назвать прежде всего отсутствие обстоятельной правовой и методической урегулиро­ванное™ процессов организации и осуществления всех видов проверок, а также четких указаний о необходимости и целесо­образности использования тех или иных методов, форм контроля в зависимости от его объема, целей и задач. Вопросы правовой регламентации этого вида деятельности, к сожалению, в орга­нах внутренних дел еще полностью не решены.

Есть недостатки и в организационном обеспечении функции контроля. МВД, УВД силами оргинспектроских подразделений, т. е. специализированных, функциональных служб контроля, не могут в достаточной мере проверить организаторскую и опера­тивно-служебную деятельность подчиненных органов, предприя-

7 О дальнейшем совершенствовании контроля и проверки исполнения в свете решений XXVI съезда КПСС: Постановление ЦК КПСС от И августа 1981 г — СПП СССР, 1981, № 23, с 611—615

тий и учреждений. Они вынуждены прибегать к помощи отрасле­вых и функциональных служб, рискуя нарушением принципа объективности контроля.

Например, оргинспекторский отдел УВД Саратовского облис­полкома в количестве 17 человек наряду с выполнением функ­ций планирования, информационно-аналитического обеспечения >, работы коллегии (оперативных совещаний и т. д.) должен осу-  * ществлять  инспектирование  46  горрайорганов  внутренних  дел |, области, служб аппарата и других подразделений управления, <• а также проводить контрольные проверки. Естественно, что орг­инспекторский отдел в лучшем случае    может   контролировать • только организаторскую сторону деятельности руководства про­веряемых органов, а работа служб чаще всего   инспектируется зональным сотрудником УВД или, что еще хуже, «свободным» J на этот момент представителем соответствующего отдела УВД.   -

Поэтому при подборе кандидатов в инспекторскую бригаду (если возможность отбора существует)  важно не только изба­виться от некомпетентного или заинтересованного представителя той шти иной службы, но и от проверяющих, которые, по словам В. И. Ленина «сплошь да рядом дают великолепнейшие советы . и руководящие указания, но оказываются до смешного, до не- ' лепого,   до  позорного   «безрукими»,   неспособными   провести   в жизнь эти советы и указания, провести практический  кон­троль за тем, чтобы слово превращалось в дело» 8.

В повседневной практике управленческой деятельности орга­нов внутренних дел создание хорошо налаженной системы кон­троля возможно лишь при условии высокой исполнительской дисциплины каждого сотрудника, особенно работников руково­дящего звена. В настоящее время неисполнительные, необяза­тельные люди, нарушители партийной и государственной дисци­плины «в чистом» виде встречаются все реже. Сейчас неисполни­тельность чаще всего прикрывается формальными отписками, топя живое дело в потоке бумаг. «В современных условиях, — говорил в своем выступлении на XXVII съезде КПСС M. С. Co-ломенцев, — когда взят курс на решительное укрепление дисцип­лины, ответственности, порядка, возрастает значение контроля, проверки исполнения. Роль контроля усиливается и в связи с увеличением масштабов стоящих перед нами задач, усложнени­ем организации производства, всей общественной жизни. Кон­троль за работой кадров — это гарантия надежного функциони­рования каждого звена системы руководства обществом»9.

Под системой контроля в науке управления понимается оп­ределенная для данного уровня управления совокупность субъ­ектов контрольной деятельности, взаимодействующих как единое целое на основе установленных форм, методов и средств в инте-

8 Ленин В. И. Полн собр  соч, т. 35, с  202

9 Соломенцев M С. Речь на XXVII съезде КПСС Обсуждение Политиче­ского доклада ЦК КПСС XXVII съезду партии —Правда, 1 марта 1986 г. >

IbO

ресах достижения целей системы. Цели контроля и системы уп­равления однопорядковые, они по сути своей однозначны. Отсю­да можно сделать вывод: системообразующие параметры аппа­рата управления (цели, функции, задачи, структура и т. д.) яв­ляются одновременно и факторами, предопределяющими систе­му осуществляемого им контроля. Суть работы субъекта управ­ления в формировании и налаживании функционирования систе­мы контроля сводится к четкому его правовому, организацион­ному и техническому обеспечению.

Процесс контроля регламентируется в централизованном порядке. Организационно-технические же мероприятия по фор­мированию системы контроля для уровня МВД, УВД будут, на наш взгляд, сводиться к следующему. Во-первых, необходимо четкое разграничение полномочий между функциональными кон­трольными подразделениями (оргинспекторский отдел, секрета­риат) и другими службами министерства, управления внутрен­них дел. Во-вторых, требуется определение дифференцирован­ных для служб МВД, УВД и горрайорганов внутренних дел сро­ков проверок, предмета и обьема контроля. В-третьих, на­до обеспечить планирование контроля по периодам времени с указанием форм, методов и средств.

Как правило, при хорошо налаженной системе контроля не возникает вопросов по поводу того, когда, кто, в каком объеме и выполнение какого именно управленческого решения контро­лирует. Каких-либо особенностей, различий в организации и ме­тодах выполнения контрольных операций по документам различ­ных систем не наблюдается. Это позволяет сделать вывод о воз­можности создания единого для МВД, УВД банка данных по контролируемым управленческим решениям, который будет об­служивать потребности как руководителей, так и сотрудников всех служб и подразделений при реализации ими функций кон­троля.